国际标准刊号:ISSN1672-9544 国内统一刊号:CN21-1520/F 邮发代号:8-166 投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
三农聚焦您所在的位置:首页>>三农聚焦>>文章内容
吴雅彬/农村税费改革与“黄宗羲定律”怪圈
时间:2009/10/14 16:24:47    来源:本站原创      作者:佚名
(辽宁大学经济学院,沈阳,110031)
    我国历史上每次税费改革后,由于时代环境的局限性,农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平,形成“改革—加重农民负担—再改革—再加重农民负担”的怪圈,明清之际的著名思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”,即“黄宗羲定律”。
    从2000年开始,我国开始实行农村税费改革试点。2004年进一步加大了改革力度,全面取消除烟叶外的农业特产税,农业税税率整体降低一个百分点,粮食主产区农业税税率可下调三个百分点,并在黑龙江、吉林两省先行免征农业税。这些措施有利于切实减轻农民负担,促进农村生产力的发展。但在税费改革取得巨大成功并将深入推进的同时,一些地区出现了农民负担反弹的苗头,正在进行的税费改革开始面临重蹈“黄宗羲定律”怪圈的潜在威胁。
    一、“黄宗羲定律”怪圈产生的原因
    从夏商周到民国时期,中国田赋制度经历了八次演变。每一次改革虽本意良好,且从短期来看都在一定程度上减轻了人民负担,但都没有从根本上解决好乱收费问题,导致改革在长期内走入“黄宗羲定律”的怪圈。究其原因,主要有以下几点:
    1.时代背景的制约。历史上的各次税费改革都处于封建社会的大背景下,其根本目的是为了维护封建统治者的利益,而非真正减轻人民负担,且改革政策缺乏稳定性和连续性。更为重要的是,土地资源是有限的,在封建社会里,生产力的创造性不足,经济收益基本上是固定的,形成统治者与农民之间的“零和博弈”,统治者追求利益最大化,使农民的利益在博弈中一点点被侵蚀,暂时的改革最终又会走入更大的怪圈。
    2.税费并立,明税轻,暗税重。以往历次改革均属并税式改革,改革的主流思想是:并税—除费—简化税制。这些改革在短期内收效显著,但时间稍移,官僚们一旦“杂用不足”,便会巧立新目,使杂派激增,人民负担有增无减,“积累莫返之害”便随之出现。
    3.专制王朝机构庞杂,支出巨大。在费用刚性增长的条件下,统治者只能在“零和博弈”中攫取更大利益,来满足庞大的支出需要。并且税费中途流失严重,官吏层层贪污,中饱私囊,人民负担越来越重。
    二、现行农村税费改革存在重蹈“怪圈”的隐患
    社会主义市场经济赋予了现行农村税费改革以新的内容,使其与历代税费改革相比有很大不同。一是我国已经结束了两千年的封建专制统治,人民掌握了政权,政府的主要职能是为人民服务。因此正在进行的农村税费改革的目的是,减轻农民负担,解放农村生产力,发展农村经济而非为统治阶级服务,满足统治者需要。二是工业革命解放了生产力,使经济剩余极大增长,现代经济已跳出了“零和博弈”,有助于打破农村经济长期停滞不前的局面,提高农民的既得利益。三是现行税费改革以完备的法律制度为依托,以政策的连续性为前提,依法治税,有力地保证了改革的稳定性。
    虽然在社会制度、经济发展状况及改革措施等方面存在较大差异,但现行税费改革与历史上的税费改革仍有许多相似之处,而且现行财政体制也存在弊端,为改革走入“黄宗羲定律”怪圈埋下隐患。
    1.轻税重费。税费本是两种不同性质的政府收入,其中税收收入是政府收入的主要形式;费主要是向受益者收取的规费和使用费,作为政府收入的一种补充形式而存在。20世纪80年代初期,为了弥补财政资金不足和促进地方事业发展,国家允许一些地方和部门通过收费来解决资金困难。但由于配套的收费管理制度和监督机制不健全,各级政府和部门的收费项目越来越多,规模越来越大。乡镇政府由于筹资渠道狭窄,且政府职能转变滞后,运转成本极高,在支出膨胀的倾向下,当税收的约束比较严厉时,杂费就会被用来作为扩张支出的财源。在总收入既定的条件下,通过非税形式取得的收入规模越大,通过税收取得的收入规模就会越小,造成明税轻、暗税重、税费不分的结果。
    2.农民所供养的基层政府机构庞大臃肿。我国现行农村地方政府人力成本和行政成本极高,行政效率低下。政府多、职能多、单位多、人员多的现象在经济不发达且以农业为主的贫困地区尤为严重。在乡镇政府和农民的博弈中,乡镇政府作为中央政府在农村的代理人,在没有中央政府有效监督的情况下,利用手中的超经济权力从农民那里收取各种费用,以满足政府支出的需要。因此,机构臃肿、人员过滥问题的存在必然会阻碍农村税费改革进程,地方政府面对巨大的支出压力,长期内有可能重开乱收费的口子,使税费改革走入“黄宗羲定律”的怪圈。
    3.现行财政体制不尽合理。在分税制体制下,县乡财政要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政,而省级和市级政府又对共享收入进行分成,这无疑大量削减了县乡政府的财力。县级政府又可通过强制征收、减少转移支付等手段从乡级政府集中财力,导致处于“最底层”的乡级政府更加入不敷出。财政收入向上集中的同时,还存在责任下放的倾向,部分本应由上级财政负担的财政支出却全部或部分下放给下级政府,使其财力缺口不断扩大。与此同时,乡镇政府税源严重不足。乡镇政府主要依赖农业五税等零散的小税种,能取得的税收收入有限,不能形成一个完整的体系以提供稳定充足的收入,导致财政收入增长不得不依赖于行政性收费、罚没等非税收入,为税费改革走入“黄宗羲定律”怪圈埋下隐患。
    三、避免“黄宗羲定律”怪圈的对策建议
    在税费不分、税源不足、机构臃肿、体制不顺等因素共同作用下,乡镇财政成为我国现行五级财政最薄弱的环节。此时,大刀阔斧的税费改革虽然会大大减轻了农民负担,但也使本已十分严重的乡镇财政雪上加霜。要维持乡镇财政正常运转,其财政收支缺口必须有资金弥补,若是从农民那里解决,轰轰烈烈的农村税费改革必然又会走入“黄宗羲定律”怪圈,使农民负担在长期内反弹。这一问题的有效解决是农村税费改革成功的关键。
    1.加强农村税源建设。一方面建立以乡镇企业所得税、营业税、房产税和土地税为主体税种,其他辅助税种相配合的地方税制体系,使乡镇政府易于掌握税源并进行监控,又能获得较稳定的收入来源。另一方面,经济决定财政,经济增长可以培植地方财源,改善基层政府的财政收支状况。我国目前农业产业结构不合理,严重阻碍了农村经济的发展,从而阻碍了农村税源建设,应从以下几方面着手改革:一是农业产业化。调整农业生产区域结构,全面提高农产品质量,发展各自具有市场竞争力的产业和产品。以乡镇企业为农村经济发展的突破口,重点建设一批类型多样、有竞争力的农业企业。二是农民组织化。加强农业联合,建立合作组织,共同占有使用资金、技术、信息等生产要素,利用规模效应,以较强的经济实力争取理想的市场效益,带动农村经济发展。三是居民城镇化。发挥大城市的带动作用,引导县乡小城镇合理有序地建设,促进城乡协调发展,加快城乡一体化进程,带动农村的进步和繁荣。
    2.中央和地方合理分权,建立规范的转移支付制度。实行分税制后,各级政府都通过增强控制收入权利和下放事权责任的方法将本级部分财政困难层层下移,造成“最底层”的乡镇政府财力不足而事权过多。为保证农村税费改革的顺利推进和基层政权的正常运转,中央、省级以及地方各级财政必须重新界定财权和事权。
    中央加大对农村的转移支付力度,尤其是在基础教育、基础医疗保健、公共设施建设等方面,通过税收返还、专项拨款和定额补助等形式帮助乡镇政府弥补财力缺口,从而改善农村的公共服务水平,促进农村经济发展。同时,把基层政府承担的各项公共服务支出纳入统一规范的财政体系,加强监督。按照“有所为,有所不为”的原则,解决财政支出中的“缺位”与“错位”问题,保证各级政府尤其是乡镇政府拥有与责任相对应的经济财力支撑。
    3.理顺税费关系,集中乡镇政府财力,振兴乡镇财政。通过取消、转税、规范的方式建立起以税收收入为主、收费收入为辅、税费分明的收入运行机制。首先,全面审核清理各收费项目,坚决取消各部门单位越权设置、强制收取和巧立名目设置的乱收费项目,编制“废除项目表”。其次,将具有税收性质的基金和收费,通过扩大税基,增设税种的方式实施“费改税”,将其列入“法定税目表”。再次,对于其它需要保留的收费项目,通过税法的形式予以规范,纳入政府预算统一管理,并制定“收费项目表”。通过上述三张表的编制,明确农民负担,规范政府收入形式,彻底消除“明税轻,暗税重”带来的危害。
    4.进行机构改革,推动农村生产力发展。一是减少预算级次,推动纵向机构改革。首先,精简合并后的乡镇,可以利用规模增大带来的规模效应,降低运作成本,合理配置辖区内各种资源,推进农村城镇化、工业化进程。其次,将现行省管市、市管县(市)的财政管理体制改为直接省管市、县(市)的财政管理体制,统一县乡财政,从而减少我国目前的五级财政预算体制为三级,减少收入流通的中间环节,降低政府支出规模,促进县乡经济加快发展。二是精简机构和人员,促进机构横向调整。实地考察基层农民对公共产品和公共服务的实际需要,以需求制约供给。并根据工作效益、财力情况、支出成本等测算出财政供养人员应占全乡镇总人口的百分比,然后照此比例严格控制,以此确定政府规模、机构设置和人员安排。在此基础上对政府收支预算进行定员定额管理,编制绩效预算,在预算中融入成本核算的概念,从而在制度上强化政府内部控制,提高政府运作效率,有效控制政府支出。
    5.建立农民自下而上的监督机制,以人为本,提高农民改革的主动性。首先,提高农民文化、科技、经济和法律等知识水平,从而增强农民的监督和自我保护意识。其次,推行政府政务、财务公开,管理透明,把决定基层干部的权力交给农民,发扬民主,创造自下而上的农民监督约束机制。第三,实行“农民负担监测制度”,由财政部拨款,在基层乡镇管区中选拔具有较高素质的农民担任农民负担监测员,监测员负责每月向专门的农民减负办公室汇报每户家庭的税费支出情况。这样可以及时准确地了解辖区内农民的实际负担,确保各项减负政策在农村得到全面落实。
    总之,只要不断完善改革的各项配套措施,做到开源与节流相结合,现行的农村税费改革不仅会在短期内使农民受益匪浅,在长期内也不会走入“黄宗羲定律”的怪圈,从而真正减轻农民负担,彻底解放农村生产力,促进农村经济乃至整个国民经济飞速发展。

地址:沈阳市皇姑区北陵大街45-13号 邮编:110032 电话:024-22706630
辽ICP备06001706
你是本站第2972344访客