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刘建华 王广才 陈新恒/农村税费改革隐性问题探析
时间:2009/10/14 16:24:05    来源:本站原创      作者:佚名
(湖北省南漳县财政局,441500)
    内容摘要:农村税费改革是一项庞大的系统工程,涉及到诸多方面政策。在推进农村税费改革的过程中,当前存在的许多隐性问题将随着时间的推移在以后的实际操作中显性化。如何妥善解决这些隐性问题已至关重要。
    关键词:农村税费改革  农民负担  隐性问题
    推进农村税费改革,是从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。同时,推进农村税费改革又是一项庞大的系统工程,错综复杂,涉及到税改总体方案的制定、二轮土地承包政策的贯彻程度、新旧税赋负担对比的减负系数和额度、计税要素(如计税面积、常年产量、计税价格)、弃耕地与抛荒面积以及农业综合开发等诸多方面政策,牵一发而动全身。从正在广泛推开农村税费改革的情况来看,很多当前的隐性问题解决不好将随着时间的推移在以后的实际操作中显性化。如何妥善解决农村税费改革推进中的诸多隐性问题已至关重要,迫在眉睫。
    一、当前农村税费改革过程中的八个隐性问题
    1.“二轮承包土地”工作不彻底、面积增减变化大等因素制约了税改的整体推进。中发[2000]7号文件规定:“农民承包土地从事农业生产的,计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地;其他单位和个人从事农业生产的,计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化,农业税应当及时进行调整。”从上述的政策要求来看,农村税费改革的计税面积都是以二轮承包土地面积来界定税改的,但从农业税计税要素之一的计税面积来看,由于有的地方二轮承包不彻底,随之衍生出四个方面的问题。一是全国的二轮承包土地始于1995年,但有的地方具体推行不彻底,执行政策走了样,至使农民对二轮承包土地政策认识不清;二是从1995年二轮承包之始到现在,时间跨度较大,有的地方土地的减少量远远大于增加量,经国家批准的国(省)道建设、小集镇建设、企业兴办、农民建房等消耗了大量的土地,有的按政策规定应该减掉,但实际上又无法减下来。如果以一个“定基时间”作为参照的基期,无疑是用一种不变的、静止的观念看待发展的事物,在实际操作中难度非常大;三是农村分家立户较多,原承包面积有的一分为二,有的甚至更多,加之农户丢田捡田后土地经营权属发生转移的情况大量存在,造成测算新的农业税赋时,难以严格按二轮承包面积落实到户;四是不得重新丈量土地的硬性规定,制约了对土地面积的实际数据的统计。
    2.计税面积的计量标准不“标准”。基层反映“不得将大亩化成小亩,不得将习惯亩折算成标准亩”的规定不符合基层的实情,五花八门的计税面积标准造成了新的税赋不公。一是单位面积方丈标准参差不齐,税赋难以到组,更难到户。由于过去税费绝大部分按面积平摊,二轮承包时和二轮承包后,村组到户面积普遍严重“缩水”(即人为扩大面积的方丈),而且村与村、组与组之间因缩水标准不同,导致按亩计算税赋分解到组群众意见大,税赋难落实。如某镇在二轮承包时,为了少交按亩平摊的特产税和水费等,致使人为扩大每亩平方丈,以达到少承担平摊税费的目的,不是以每亩60平方丈为标准亩,而是以每亩70平方丈、80平方丈、90平方丈,甚至120平方丈为标准亩,使计税面积“缩水”,直接导致在实行税费改革时,部分农户宁愿接受高额的、甚至违背政策规定的税赋,也不愿意改变其习惯亩;二是偏远的山区镇、村、组,在测算分解落实新的农业税赋时一直沿袭传统的“一冲地”、“一坡地”、“一升(按播种量计算的面积数)地”、“一犋牛(按一犋牛一天犁地的亩数)”等作为计量面积单位。如按照习惯“一犋牛”一天耕作的面积既有2亩的,也有2.5亩的,这样就不好确定面积。由于上述原因造成亩数大小不同,村与村、组与组之间改革后同等地力的面积每亩负担畸轻畸重,导致新的税赋出现严重不公。
    3.常年产量的计算与实际产量悬殊大。按税改政策规定农业税计税常年产量以1994-1998年5年的农作物(包括粮食、棉花、油料、烟叶、麻类、糖类、蔬菜等)的实际平均产量折合成主粮确定,并保持长期稳定。但是由于统计年报注水虚报等因素,常年产量很高,有的地方在测算时虽然进行了不同比例的打折,仍高达1400公斤以上,是农户实际产量的2倍多。许多农户认为这个产量即使一年收三季也达不到,造成干部说不清、农户不认可的情况。
    4.“六项负担”数额作为税改减负对比依据不科学。按照现行税费改革的基本要求,改革后农民负担以1999年农民政策内“六项负担”,包括农业税、农业特产税、屠宰税、教育集资、三项提留、五项统筹,作为减负的对比依据,减负幅度原则上要达到20%以上或保持在1997年负担的同等水平上,如果个别地方下降幅度超过了20%,但农民负担水平仍超过1997年水平的,也要无条件地降到1997年水平,改革后每亩负担的农业税及附加不能高于100元,人们习惯地称之为“三个硬杠杠”。但是在实际操作中,基层反映有三个方面问题。一是“六项负担”内涵不合理,因此不能比。“六项负担”中含有农业特产税、屠宰税、教育集资三大项,过去在落实税费时有的地方完全靠平摊税赋,是明摆着的事实,已成了公开的秘密,现在税费改革后,对过去的错误做法虽已既往不咎,但问题是在落实新的农业税赋的过程中,如果将过去不合理现在更不合理的“税赋”作为减负的对比依据,难以服众。二是税赋测算方法不合理,因此不能比。有的地方改革前,税赋到户的办法是按户、按人头、按面积、按定产、按山场面积等不同的依据、不同的比例测算到户的,如屠宰税按户,农业税、三提五统按定产,教育集资按人头和田亩,特产税按山场面积或棵计算。由于测算方法五花八门,直接导致“基期”的税赋不合理。三是特产生产大户增收税额与“户户不增负”的硬性规定相悖,因此不能比。实行税费改革后,农业特产税实行有产有税,据实征收,一个应税品目只在一个环节征收,农业税和农业特产税不重复交叉征收的管理办法。销售环节的农业特产税因为只有烟叶和畜产品收入等少数几个品目,且由收购单位和个人缴纳,所以征收相对比较简单。但是,随之生产环节特产税的计征问题就暴露出来。特产生产大户,因资源好、技术强、项目选得准,收益将显著提高,特产生产环节的税收必然随之增加。税费改革后,按照现行特产税征收管理办法“村村减负,户户不增负”的要求,仅特产税收一项(还不包括农业税)将突破1997年、1999年和2001年的税收负担总水平。如果据实征收,总税赋将超过“硬杠杠”,如果不征,又与“有产有税,据实征收”的要求相左,基层财政部门确实处于进退维谷境地。
    5.改革后每亩负担农业税及附加不超过100元的规定,对山区而言难以解决负担差异过小的问题。如某县一山区村,全村共有耕地面积620亩,其中旱田596亩,仅有高等级田(水田)24亩。在新的税赋测算到户过程中,为了实现公平合理,达到“三个硬杠杠”的要求,高等级田每亩最多也只承担100元以内的税赋,自然耕种高等级田的农户没有意见,低等级田承担税赋虽然少,但高等级田与低级田之间的税赋悬殊不大,有的只是几元钱的差距,很难达到公平税赋。
    6.弃耕地和抛荒面积多,解决难度大。随着农业比较效益的下降,农民弃耕问题愈来愈凸显出来,现在农村举家外出打工的越来越多,成片熟地被弃耕已不鲜见,而剩下的农户也不愿意接受弃耕地,造成税赋难落实;抛荒地在山区县为数不少,处理起来也比较棘手,令基层干部十分头痛。如某县在税费改革中通过调查摸底,共清理弃耕地和抛荒地面积达34271亩,加上水毁损失7795亩,修路占地12477亩等,共核实减少面积达到了87427亩,占二轮承包面积的13%,若按该县每亩负担新税赋74元计算,每年减少财政收入646.9万元。
    7.农业综合开发占用的耕地没有据实核减。有的地方由于农业综合开发先行数年,而税费改革在后,在农业综合开发时减少耕地面积,已对农户耕地面积进行了调整,若按实际耕地面积计算税赋又与“计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地”的规定相冲突,若按第二轮承包面积计算税赋又与实际不相符,面积减少,无疑税负要增加,基层确实面临着两难选择。很多地方之所以超过了税改减负“三个硬杠杠”的要求,其主要原因之一与农业综合开发占用耕地有直接的关系。
    8.实施退耕还林、退耕还草等政策使农户收入减少,比较效益下降,上交税收靠垫付。国家实行退耕还林、退耕还草、退耕还渔、退耕还湖的政策,惠及子孙,是一项利国利民的千秋大业,但是实行退耕后,光靠国家给予的优惠政策,只能弥补退耕户的部分收入缺口,上交税收有一定的难度。一是补偿标准低。如某县2002年纳入了国家退耕还林县后,按照政策规定坡度超过25度的耕地,要纳入退耕还林计划,该县现有坡耕地20.7万亩,其中超过25度的有15.2万亩。2002年已退耕还林1万亩,国家要求五年完成退耕还林任务20万亩,按每亩负担新的农业税74元计算,共承担农业税74万元,国家按每亩20元(和每人每年补助口粮150公斤)的标准补到农户,农户还要承担余下54元的税收,退耕户在补偿期内仍然要承担税赋的大头。二是退耕的补偿期太短。大部分农民退耕后以发展薪炭林为主,不仅经济价值低,而且见效很慢,少量的退耕户虽然发展了速生经济林,但国家规定的5年补偿期较短,一旦取消了补偿,农户又见不到效益,缴纳税费的热情将降低,极有可能成为新矛盾的“引信”。如果上述某县5年后20万亩的坡耕地全部退耕还林,除国家承担400万元补偿外,农户还要承担剩下1080万元的农业税赋。有的地方对新垦地实行3—5年时间不等的免税期限的规定,在当时的历史条件下是为了鼓励农户垦荒,以扩大耕地面积,增加粮食总产,现在如果仍继续采取这种作法无疑与当前国家的退耕政策背道而驰。
    二、解决隐性问题的对策建议
    1.科学设计税费改革方案。税费改革方案科学与否,直接影响税改工作的质量和进程,是决定税改成功的关键。农村税费改革情况纷繁复杂,千差万别,各类矛盾和问题由于长期未能得到妥善解决,交织累积在一起,通过税改后极有可能牵一发而动全身。如果方案设计不科学,概念的定义不准确,对可能出现的矛盾和问题缺乏应有预见性,有可能偏离税费改革的航向,因此税费改革方案的设计首先要在政策和操作上实现“四个突破”。一是要突破“越复杂越好、越复杂越合理、越复杂越科学”的“公式论”。按照“简单明了,便于操作”的要求,更不能因“杠杠”多、“框框”多使基层身陷“地雷阵”而不能动弹。二要突破对“二轮承包土地面积”的“教条论”。在遵照法定依据的前提下,应面对农村复杂的情况,尤其是对二轮承包工作做得不到位的地方,要把严格执行二轮承包面积的规定与实际结合起来,如果片面地把土地面积全部定义在二轮承包这个框架内,很难予以囊括,难免与实情不符,使税费改革教条化。三是要突破对各类占地核减的“机械论”。在尊重事实的前提下,对各类占地采取“分类排序,区别对待”的办法,摸清、核对各种占地类型的底数,对可复垦的面积继续承担新的税赋,根本无法复垦的计税耕地该核减剔除的要据实核减剔除。四是突破对承包面积不准丈量的“狭隘论”。在正确执行二轮承包面积的前提下,对应纳入的计税面积在尊重农民意愿的条件下,要采取灵活的方法,进行合情合理的丈量,不能笼统地认为只要是丈量土地就是违规行为,这样无疑禁锢了人们的思想,违背了实事求是的基本原则。按照“十六大”提出的“坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位,推动农村经营体制创新”的要求,在税改方案设计上,为土地承包经营权创造宽松的环境。
    2.统一计税土地面积的标准。现在很多地方在推进税费改革时,除要求不得重新丈量土地外,还规定不得将大亩化成小亩,习惯亩换算成标准亩。这些“习惯亩”,如“一冲地”、“一坡地”、“一升种”、“一犋牛”等都成为各地土地面积“合法”的换算单位。计税面积标准的不统一,除了影响统计数据的真实性外,更进一步造成税赋在村与村、组与组、户与户之间新的不均。因此,在推进农村税费改革时必须坚决取消过去沿袭的不规范的土地面积计量单位,破除陈规陋俗,把人为造成的不合理的税赋差别缩小到最低限度,以减少税改推进中的阻力。
    3.计算常年产量要充分考虑实际产量。常年产量与实际产量的差异问题,是农村税费改革中除了计税土地面积和计税价格之外,最有争议的焦点问题之一。常年产量的定义是指根据土地的自然条件和当地一般经营情况在正常年景下所收获的产量。现在税费改革测算的常年产量是采用1994—1998年(有的省市执行的是1995—1999年)5年产量的加权平均数,并以此作为测算新的税赋的依据,而这些数据虚报成分太多,与实际产量差异甚远,如果机械地以年报计算常年产量,在税赋测算到户时农户对此根本不理解、更不愿接受。因此,在新的税赋测算过程中应结合当地生产条件和农作物的实际产量进行合理折算,使常年产量与实际产量基本吻合。
    4.科学确定对比项。对屠宰税、教育集资两个项目从“六项负担”中剔除,另外,在新的税赋测算方法上,必须统一起来,严格按政策规定测算不走样,以增强减负基数的科学性和可比性。
    5.挖掘各类土地面积的潜力,弥补因弃耕和抛荒造成的“悬空税赋”问题。对弃耕地可以采取在尊重农户意愿的前提下,由村组收回,实行集体开发或重新发包。对抛荒地可以与国家退耕还林政策紧密结合起来,解决“有地无税,有税无地”的问题。
    6.据实核减农业综合开发占用耕地的面积,妥善解决退耕后农户减收但还要垫付税赋的问题。把因农业综合开发占地按实际占地数量减下来,减掉农民硬性承受的不合理负担,以支持地方改善农业生产条件,实施农业综合开发。加大中央对地方退耕还林(草、牧、渔、湖)转移支付资金的额度,除按政策兑付口粮和第一次种树、种草等补助外,还应按当地每亩承担农业税及附加数额,足额将补助款直接兑付退耕农户,解决农户因退耕后短收还要垫付农业税收及附加的问题,调动地方的积极性,以化解退耕还林(草、牧、渔、湖)后新的税赋征收难的矛盾,真正把实惠让给农民。同时要紧密结合当前国家制定的各种退耕政策,应迅速取消开垦耕地免税期限的规定,实行“当年垦荒,当年缴税”,从而与国家的大政方针合拍。

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