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王心农/创新农业投入机制问题研究
时间:2009/10/14 16:22:44    来源:本站原创      作者:佚名
(宁夏回族自治区财政科学研究所,银川,750001)
    我国农业长期处于政府高度保护和市场相对封闭的发展状况,加入世贸组织以后由于履行诸如农产品市场准入、农业政策支持、取消出口补贴等方面的承诺,将使我国农业发展失去原有的支撑,面临严峻挑战。因此,认真分析我国农业投入机制运行现状与存在问题,比照世贸相关规则,研究并提出调整完善农业投入机制的思路和对策,具有重要的现实意义。
    一、农业投入机制的运行现状
    改革开放前,我国农业投入的传统模式是以国家投入为主,农村集体或农民投入为辅,中央和地方财政对农业的投入起着支柱的作用。从某种意义上说,中央和地方财政投入的多少决定和影响着其它层次的投入。近几年来,随着农村改革的深化以及各项政策的不断调整与支农措施的加强,农业投入机制正向着较为灵活、合理的方向演进和发展。但这种机制仍然处于一种过渡状况,还存在着一些现实的矛盾。
    1.有利于农民投入的机制仍未形成。实行农村家庭联产承包责任制的一项重要成果,就是确认农业投入主体的多元化,农村改革导致了农业投入主体的换位,由过去社队集体转换为农民。确认农民投入在农业投入体系中的重要地位,从长远看无疑是正确的,但是主体转换以后,并没有形成有利于农民投入的机制,农民投入的积极性仍然没有很好地调动起来。
    2.农村集体经济积累能力弱化直接影响了农业资金的投入和效益。随着家庭承包责任制的实行,农村经营实体主要转入家庭经营层次,集体经济实力逐渐衰减,自有资金十分匮乏,资金的来源主要靠银行贷款和社会集资来解决,自身的经济实力和发展后劲已严重不足,有的甚至难以维持简单再生产,无力增加对农业的投入。而且“集体缺位”也是一个亟需解决的大问题。
    3.各级政府对农业投入作用的发挥受到财政收支状况制约。目前在国家财政比较困难的情况下,要想较大幅度增加对农业的投入是不现实的。另外,目前财政对于农业的投入,其结构也不尽合理,除了要保证农林水利气象等部门事业费以外,财政投入重点应放在推动农业科技进步、农业综合开发能力和加强农田基本建设等方面;而在实际支出中前两项所占比重过小。以宁夏为例,1978年到1998年的20年间,用于前两项的支出仅占财政用于农业的总支出的6.7%
    4.银行、信用社在政策与利润之间的两难选择影响了农业资金的投放。作为职能性投入主体和实现农业投入间接渠道的银行、信用社来说,既要体现农业投入政策,又要取得应得的盈利,因此,在农业资金投放问题上,经常处于政策、盈利相互纠结难以平衡的状态。当前某些资金投向失衡现象已有较突出的反映。尽管农贷规模在扩大,但真正用于农业生产和扩大再生产的投入比重仍然偏低。作为企业,银行、信用社更关心直接经济效益,希望避开向低效益的农业投放的风险,这就形成了政策与盈利间的失衡状态,给现行农业投入机制的正常运行带来不利。
    5.农业投入资金管理制度不够完善,缺乏有效的监督约束机制。财政资金及其它投入资金本来就十分有限,应有严格的用途,必须保证专款专用,而目前在资金的管理上,一方面缺乏强有力的法律制度约束,一方面有法不依、执法不严现象突出。有的地方支农资金指标大量结转,客观上造成了挤占、挪用专项资金的现象屡屡发生;有些项目可行性研究不足,造成资金投入失误等等,都亟待解决。
    二、现行农业投入体系与世贸规则的对接
    在我国的农业投入体系中,国家财政发挥着不可替代的主体作用。加入WTO后,政府对农业的所有政策支持都必须完全限制在国际化规则和协议以及我国据此而做出的有关农业方面承诺的框架之内。如何通过调整农业投入机制,做到既不违背WTO规则、协议及我们所做出的承诺,又能充分发挥国家投入主体作用,使国家支持农业政策得以平稳衔接与延续,是当前面临的一个迫切问题。
    目前国家对农业投入的主体作用,除农产品出口补贴外,基本通过三个方面体现:一是财政对农业的直接投入,二是对农产品及农业生产资料的直接价格干预与补贴,三是对农民和农户实行直接补贴。实际上,这三个方面的支持政策正好对应了WTO规则与协议中对各国农业支持政策所规定的三种主要限制性措施,即“绿箱政策”、“黄箱政策”与“蓝箱政策”,只是需要根据世贸规则及我国所做出的有关承诺,在三项政策之间进行必要的调整,尽可能地把原有的“黄箱政策”变为“绿箱政策”,以避免对农业支持总量的削减。
    目前世界上很多国家都由政府采取一些政策工具支持农业和保护农民。特别是一些发达国家,一方面讲自由贸易,另一方面对本国的农业进行大量的保护和支持。如美国在1996年以前对农民采取的就是补贴很高的价格支持。在世贸农业协定生效后,就取消了价格支持,改为对农民收入的直接补贴。此外,世贸规则允许的政策空间也是比较大的。在“蓝箱政策”方面,我们可以对农民实行直补,直接增加农民收入;在“绿箱政策”方面,按规定可免于削减的主要措施包括政府的一般服务、食物安全储备、国内粮食援助、自然灾害救济等11项。而我国目前“绿箱政策”投入只涉及6项,年平均为1512亿元。须限量控制的“黄箱政策”支持包括:农产品价格支持、营销贷款、按农产品品种种植面积补贴、种子化肥灌溉等生产资料投入补贴、对贷款的补贴等。按照入世协议规定,我国“黄箱政策”的支持要限制在农业总产值或某个具体农产品产值的8.5%之内,按照1996-1998年三年为基期我国“黄箱政策”支持总量可达1741亿元,而我国实际投入量只有290多亿元,还有1400多亿元的巨大空间。
    尽管世贸组织各国都采取了一系列对农业的支持与保护措施,而且在世贸协议规定范围内,我们也有很大的可操作空间,但作为发展中国家,目前我国中央和地方政府财力十分有限,还不可能对农业进行很大规模的补贴;同时因为体制不到位等方面的原因,政府对农民的直接补贴在操作上也有很大困难。因此,在财政政策工具的运用方面就需要更加充分、灵活,以缓解入世对我国农业的冲击。在投入规模一定的情况下,可以在操作方式上进行适当的改进和调整,包括调整支持领域,将对中间环节的支持转向对农业生产者的直接支持;增加对农业贷款的财政贴息;运用财政贴息、风险投资等手段支持与农业有关的社会中介服务组织和龙头企业的发展。从未来农业投入政策的调整方向上,还是要综合运用各级政府的宏观调控职能,通过发挥各级财政在农业投融资体系中的主渠道作用,增加对农业和农村的投入,同时从财政、税收、信贷等方面加大对农业和农村经济的政策扶持;通过继续推动农村税费改革,切实减轻农民负担,让农民休养生息,把农民群众的主动性、积极性、创造性充分调动起来。几个方面形成联动后,即可在符合世贸规则的范围内,保证国家财政支农目标的实现,支持和保护农业的发展。
    三、我国农业投入机制的重构
    农业状况如何,对国民经济发展至关重要。而建立科学的农业投入机制,则是促进农业健康、快速发展的一个重要保障。根据我国国情,未来农业投入机制建立的目标应该是“投入主体界定明确、多渠道、法制化、性能良好的多元模式”。要继续由政府担负起作为农业主要投资主体的责任,同时不断拓宽资金渠道,保证农业投入的不断增加。要充分发挥农民在农业投入机制中的作用,采取必要措施积极鼓励和引导农民组织起来增加投入。另外,农村集体和社会闲散资金也是农业投入的一大来源,应制定相关政策加以规范和引导。
    1.建立农业投入基本法。立法应具备必要的约束条款和具有激励性的条件,以确保各不同投入主体在条款的约束和激励下,各有侧重地履行其投入职责并维系投入行为目的一致性,基本法应严格按照立法程序来建立,使之具有充分的法律效力。农业投入法制建设是一个系统工程,要对各种资金渠道、投入主体及其权利义务作出明确规定;对农业投入的决策、施工及资金收费等实行严格的法制管理;明确规定各级政府农业投入职责和投入规模;具体规定政府与农民合作组织的关系,规范其经营,并明确其农业投入主体职责和信贷资金使用专门化。
    2.界定各投入主体的职能和范围。国家财政对农业的投入应偏重于基础投资和科技投资,其投资重点应为大中型农田水利建设和农业基础设施建设、较大规模的土地开发和改良、农业科技开发及其推广服务、扶持抗御农业自然灾害和保护生态环境等。集体投入应着重解决单个农户办不了也办不好的有关事项,如加强农业生产基本建设、进行统一的农业规划、建设和维护小型农田水利设施、进行产前产中产后的农业生产和科技服务等。农户作为最基本的农业生产单元,在农业投入中处于核心地位,具有基础性作用,其投入领域主要是直接生产和简单再生产费用投入、基本农业生产工具和农业机械投入、学习和应用农业科技费用投入、土壤改良和农林牧渔小型基本建设投入以及国家或集体兴建农业生产建设项目的配套和辅助投入等。
    3.提高财政支农资金占各级财政预算总支出的比重。一是鉴于农业投资具有长期性、风险性和规模性的特点,国家应适当提高财政支农资金占国家预算总支出的比重。二是地方各级财政应保证预算内支农支出稳定合理增长。在安排每年的预算支出时,要把支援农业发展的资金列为必保的重点支出,同时要把精简机构和人员压缩下来的非生产性支出用于农业,以保证每年的支农支出占同期财政支出的比例不下降。
    4.适当调整现行财政体制并完善各项配套改革。财政体制调整的重点,应当侧重于县级农用资金自身投入能力的加强上。要按照发展农业的常年需要重新核定县级农用资金的预算基数,使基数安排能够保证正常情况下执行发展农业生产、活跃农村经济的职能需要。与此同时,在价格体系、银行信贷等方面进行必要的配套改革。要力争把农产品价格逐步放开,坚持执行等价交换和保护价政策,确定产品间的合理比价。适当调整农村信贷管理体制和农用物资经营管理体制,理顺银行、信用社之间的关系和信用社与合作基金会之间的关系。放宽农用物资的专营规定,使物资供应同科技推广更好结合,促进科技成果迅速转化为生产力。
    5.制定或调整各种有利于农业发展的政策。要从财政扶持、税收优惠、贷款利率优惠以及物资供应优惠等方面,制定一些鼓励开发性经营的政策,调动经营性投入主体投入资金开展开发性经营的积极性;给予适当优惠,促进各种社会化服务组织以及各种经济联合体的更好发展。同时要从政策、制度上明确劳动积累制度,更加有效地动员劳动力投入,增强发展后劲;继续整治农村“三乱”,制定统一提留和合理收费的政策,更好地减轻农民负担,增强投入能力。
    6.完善农业投入的内部机制,包括积累、补偿、协调和激励等机制。通过内部机制的建立和完善,促进投入机制的更好运行,并在周转运行中逐步扩大投入规模。在农村统的层次中,关键环节是要在抓发展、抓效益的基础上,建立并完善提留公积金、储备金以及折旧基金等制度;在分的层次中,关键是要鼓励增加生产投入和开发性经营。通过多方面完善积累和激励机制,不断增加农业投入机制的活力。
    7.建立并完善具有权威性的协调和领导组织。农用资金涉及到多个部门、多种产业和多个层次,由于各自立场的限制,较难实现机制自身要求的整体的一致性,因此有必要建立并完善具有权威性的协调和领导组织。由于投入范围已经突破了农业这一产业界线,涵盖了整个农村,因此农村经济工作委员会承担上述职责较为适当,建议由其负责宏观上的协调平衡工作,侧重于计划管理,掌握并检查投入计划的执行情况,具体工作可仍由财政等综合部门及业务主管部门分别承办,进而使农业投入机制更加优化。

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