刘玉权
(南漳县财政局,湖北 441500)
农村特困救助是国家对农村居民在日常生产生活过程中因众多不确定因素造成的生活困难给予的一定帮助措施，是保障农村特困群众在摆脱贫困过程中给予的用于维护日常基本生活的救助资金，是党的农村政策的重要组成部分。近年来，国家先后出台了一系列关于保障城乡特困群众基本生活的法规性文件，要求各级政府按照政府救助与社会互助相结合、生活救助与扶持生产相结合、定期救助与临时救助相结合的办法，对农村特困群众实行定期定量救助，取得了显著成效。但是，从目前农村特困救助实际运作情况来看，由于多种因素的制约，农村特困救助制度的完善、救助对象的确立、救助资金的管理、发放依然存在不可忽视的矛盾和问题，亟待研究解决。
一、当前农村特困救助运作管理存在的问题
农村特困救助资金通常被人们称之为“救命钱或养命钱”，但由于法规制度残缺、运作程序紊乱、管理方式落后、资金发放僵化，导致农村特困救助对象转移、救助资金被人为截留、挪用或克扣的现象时有发生，出现了“救命钱难救命”的现象。从相关资料和对部分地区调查情况看，农村特困救助管理运作主要存在以下问题：
1.农村特困救助法规制度不健全。就目前来讲，国家虽然先后出台了一些关于城乡居民特困救助和低保方面的法规制度，但专门就农村特困救助制定出台的法规制度并不多见，在很多社会保障法规制度和政策性文件中往往也是一笔带过。地方各级政府和相关部门出台的一些关于农村特困救助方面的规定，大都是一些临时性文件，且比较残缺零乱，缺乏系统规范性，再加上受地方经济发展速度和地方财力所限，执行操作难度较大，在一定程度上影响了农村特困救助质量。
[NextPage]
2.农村特困救助政策宣传不到位。各级政府出台的农村特困救助政策一般只宣传贯彻到县、乡（镇）两级政府，乡镇政府对农村特困救助政策的宣传有的在召开村书记、主任其他会议时顺带将文件念一遍，有的文件还在县、乡主管部门办公桌上睡大觉，有的乡镇对政策性文件根本不进行宣传，而是采取向村干部打招呼的方式，要求村报几个特困户就算完成任务，村民小组和广大农户根本不知道国家农村特困救助政策，农村特困救助资金被县、乡镇、村层层截留或贪污。
3.农村特困救助对象确立不公正。从有关新闻媒体和相关资料了解到，虽然部分省、市、县实行了《农村特困救助证》制度，但没有全面推开，且执行不到位造成对农村特困救助对象的确立操作不规范，缺乏必要的公平透明。主要表现为：一是特困救助对象的确立暗箱操作。部分市、县在农村特困救助对象的确立上，完全是县靠镇、镇靠村，层层当甩手掌柜，特困救助对象的确立完全由村组干部操作。部分村组干部将特困救助资金当作自己的人情或根据个人的好恶来确定救助对象，既不召开村民代表大会进行公开评定，也不进行公示，导致农村部分地区的特困救助对象严重失实。据有关人士对某地区部分行政村调查表明，基本上所调查的村都无一例外地存在群众不知情和村组干部暗箱操作现象。二是特困救助对象审核形同虚设。作为农村特困救助对象、救助资金管理的主管部门以及乡镇政府，对村级组织上报确定的特困救助对象把关不严，存在严重的官僚主义。核实过程形同虚设，只要不突破特困救助对象规定的指标，就一律通过，导致农村该享受特困救助的农户无法享受，而不应该享受的却堂而皇之地成了特困救助对象。据调查了解，少数村组享受特困救助的农户有80%与村干部沾亲带故，更有甚者还存在有干部私吞救助资金的现象。三是特困救助对象确立程序严重缺省。按照农村特困救助的有关政策规定，确定农村特困救助对象，必须由本人提出申请或村民小组提名，召开村民代表大会进行评议，并公开张榜公布，广泛听取群众意见得到群众公认后，方可填表报乡镇人民政府；乡镇人民政府进行逐户核实后，签署意见报县民政部门，同时在乡镇政务公示栏进行公示；县级民政部门接到乡镇报来的特困救助对象，进行调查后逐户审批，确定为特困救助对象。但在实际操作过程中，县、乡镇、村很大程度上故意丢掉或省略了村民申报或村民小组推荐、群众评议、张榜公示这些必不可少的程序，形成了村书记、主任申报，乡镇盖章，县民政部门签字确定和发放《农村特困户救助证》的简易作法，使农村特困救助对象的确立程序严重简化。
4.农村特困救助资金管理发放不规范。农村特困救助资金主要来源于国家和省、市、县财政拨款，也来源于社会各界的捐资、赞助。目前来看，但上述这些资金管理不够规范的现象依然存在。一是救助资金分散管理，难以形成救助效益。目前部分地区在农村特困救助资金的管理上形式多样，除了各级财政部门预算的救助资金归财政部门管理外，其他救助资金基本上是部门和所属干部职工捐款由部门管，部门确定救助对象自主发放；企业赞助以及其他救助捐款由民政部门管理，并负责确定救助对象和发放。这些来自国家拨款、部门干部职工捐款和社会各界赞助募捐等来自不同渠道的救助资金管理各行其是，造成救助对象重复和长期无法得到救助的现象十分突出，且在管理过程中存在截留、挪作他用，专款不能专用等现象。二是救助资金层层批发，特困农户不能及时得到救助。按照国库集中收付改革的要求，特困救助资金必须由国库直达救助对象，但由于多种因素的制约，目前部分市（县）财政部门仍采取将资金通过国库拨付到民政部门，由民政部门拨付到各乡镇民政部门，乡镇民政部门再批发给各村书记、主任，村书记、主任再转发到救助农户手中。这种层层批发拨付现象，不断造成救助资金长期在途中转圈，影响了特困农户的及时救助，而且还造成层层截留、挪用甚至贪污农村救助资金的现象。据对某地区部分享受农村特困救助资金的农户调查，部分地区乡镇不同程度地存在村组干部克扣或长期占用特困救助资金的违纪现象；三是特困救助证发放不到位，村组干部挪用现象严重。根据实行《农村特困救助证》制度的省、市政府规定，《农村特困救助证》由民政部门直接发放到特困救助农户手中，凭救助证领取救助资金，但目前一些地方仍存在村干部保管，特困户的救助资金由村干部到民政部门代领后转交给特困农户的现象。特困户不能自己直接到民政部门领取资金，有的甚至不知道自己是救助对象，村组干部往往以临时救济为名想给多少就给多少。从对部分乡镇、村的特困救助农户反映情况看，部分农户不知道自己是救助对象，也没有领到过什么救助资金，有的农户称没有领全救助资金，村组干部给多少就要多少，并且村组干部用临时救济的谎言对付救助对象，自己的权益受到了侵害还对村干部感恩不尽。
[NextPage]
二、完善农村特困救助管理的几点建议
农村救助对象的确定、资金管理、发放，能否严格执行政策，事关国家惠农政策和农村社会稳定的大事，是一个十分严肃的问题，针对上述存在的矛盾和问题，农村特困救助的运作管理必须从以下五个方面进行完善和改进：
1.建立严密的农村特困救助法律法规制度体系。农村特困救助制度是国家为了确保农村特困农户日常基本生活需要而实施的一种最低生活保障制度，他包括救助对象的确立、救助资金的预算、管理、拨付、使用等程序。因此，国家要在现行农村救助政策的基础上，制定系统、严密的农村特困农户最低生活保障救助法律制度，形成一套完整的农村特困救助法律制度体系，以法律的形式对农村救助对象的确立、农村救助资金的预算、管理、拨付、使用等程序进行规范和约束，确保农村特困农户基本生活切实得到保障和救助资金运行安全完整。
2.建立完备的农村特困救助对象确立机制。为了确保确定的农村特困救助对象真实客观、公平公正，充分体现党的政策温暖，在农村特困救助对象的确立上必须严格建立以下四个程序：一是建立政策宣传程序。在确定农村特困救助对象之前，由镇政府及相关部门深入基层进行走访调查，掌握第一手资料，并协助村委会以公告、会议、广播、电视、宣传标语等形式向全体村民广泛宣传农村救助法律制度及相关政策，真正让救助政策做到家喻户晓、人人皆知。二是建立群众评议推荐程序。进行广泛政策宣传后，村委会以组为单位召开村民会议，在广泛征求群众意见的基础上，由群众进行推荐，评出所在村民小组的救助候选对象，然后召开村民代表会议对候选对象进行评议，初步确定救助对象，然后，以组为单位对全村确立的救助对象进行张榜公布，接受群众的最终评议和监督。三是建立逐级申报程序。在一定时间内，村民对初步确定的救助对象没有异议后，由村委会按程序填写救助对象申报表向镇政府申报，经镇政府核准后报县财政局、民政局汇总。四是建立核实确定程序。县财政局、民政局根据各镇上报的救助对象，共同组织专班人员（也可委托乡镇财政所）对全县救助对象以村为单位进行走访调查和逐户核实后，最终确定救助对象。
3.建立规范的农村特困救助资金管理机制。改变现行农村救助资金分散管理、各自为阵的作法，建立规范的农村特困救助资金管理机制。对农村特困救助资金管理，不论是国家财政转移支付资金、本级财政预算资金，还是社会各界募集、捐款、赞助都必须由民政部门统一建账，资金纳入财政特困救助专户管理，实行农村特困救助资金收支两条线运行。国家财政转移支付、本级财政预算实行国库集中支付，社会各界募捐、赞助由民政部门衔接后，募捐或赞助单位直接将资金缴入财政在银行开设的农村特困救助资金专户，支出由民政部门和财政部门根据审核批准的规定用途实行国库集中支付，资金直达用款单位或个人。
4.建立透明的农村低保资金发放机制。改变现行农村特困救助资金层层批发的做法，即：财政部门将资金拨入民政部门，民政部门拨入乡镇民政部门，再由民政部门造册发放，村干部全权代理签字领取，然后转交特困救助对象的作法。采取“分级申报、共同核准、民政核标、财政拨款、银行发放、直达个人”的办法，即由组、村、镇三级按规定程序进行申报，财政、民政部门组成专班人员共同对申报的救助对象进行核准后，民政部门逐户核实救助标准报财政部门，财政部门通过国库集中支付方式直接将资金拨入代理银行，由代理银行根据财政、民政部门提供的发放对象花名册，按照救助对象分户将资金直接拨付到救助农户的存款折（卡）上，享受特困救助对
[NextPage]
5.建立严格的农村特困救助查处机制。财政、民政部门对农村救助对象的确立、救助资金的发放、使用，要定期组织人员深入农村特困救助对象家中进行调查和走访。对那些弄虚作假，在农村救助对象的确立不真实，截留、挪用甚至克扣农村救助对象救助资金的现象进行严肃查处，依法追究党纪政纪责任，情节严重地依法追究刑事责任，确保农村救助对象真实，救助资金安全完整。