王长松 余永琦 彭柳林/江西省农业科学院
内容提要：财政支持产业扶贫政策作为扶贫的重要工具，对加速贫困地区脱贫、促进贫困地区特色产业发展发挥着重要的作用。近年来，江西省在不断完善财政支持产业扶贫政策中取得了较为显著的成效，但也存在一些问题：财政直接投入产业扶贫比例小，扶贫带贫减贫能力弱，扶贫形式单一，产业扶贫资金项目对接差，财政支持产业扶贫缺乏着力点等。为巩固提升产业扶贫成效，助力乡村振兴战略实施，提出如下对策建议：统筹完善财政支持产业扶贫相关政策；建立财政支持产业扶贫过渡机制；拓宽加大财政支持产业扶贫投入；构建财政支持产业扶贫有效利益联结机制；细化实化财政支持产业扶贫项目库建设；适当扩大财政支持扶贫产业扶持范围；建立健全产业扶贫容错纠错机制。
关键词：财政支持；产业扶贫；存在问题；政策建议
产业扶贫是脱贫攻坚的重中之重、关键举措、重要保障，做好产业精准扶贫是解决贫困户生产和发展的根本手段，是实现稳定脱贫的必由之路。2020年是全面完成脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的攻坚期，从决策层面做好财政支持脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接，特别是做好脱贫后的财政产业扶贫政策的衔接，关系到脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴战略的高质量实施。本文以江西省为例，从财政支持产业扶贫发展切入，研究分析财政支持产业扶贫发展存在的问题，提出一系列财政支持产业扶贫对策建议，从而推动巩固提升产业扶贫成效，全面助力乡村振兴战略实施。
一、财政支持产业扶贫发展主要成效
江西省财政始终把产业扶贫发展摆在优先支持位置，按照“核心是精准、关键在落实、确保可持续”要求，以贫困户稳定受益增收脱贫为核心，抓住扶贫产业链的关键环节，大力支持贫困地区因地制宜发展对贫困户增收带动明显的特色产业，完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制，加强对贫困群众的辐射带动作用，全力推动财政支持脱贫攻坚取得实效。截至2019年底，全省7个贫困县全部摘帽，387个贫困村（含192个深度贫困村）全部退出，预计可再实现40.7万人脱贫，全省贫困人口将减至9.6万人，贫困发生率降至0.27%。
近年来，江西省积极创新产业精准扶贫帮扶政策，加大产业扶贫投入力度，统筹整合优化产业扶贫投入方向，充分发挥财政资金撬动杠杆作用，加快产业扶贫资金支出进度，支持培育特色扶贫产业，形成了“五个一”产业扶贫模式和“一领办三参与”产业合作形式，财政支持产业扶贫实现了“输血救济”向“造血自救”根本性转变，不断增强贫困村和贫困户造血功能，助推低收入农户精准脱贫增收[2]。截至2019年底，全省发展特色扶贫产业带动贫困户106.4万户次、贫困人口336万人次，73.38万户贫困户获得产业扶持，户年均产业预期增收3100多元，发展有扶贫带动作用的新型经营主体4.72万个，3058个贫困村有专业合作社6487个。
二、财政支持产业扶贫发展中存在的主要问题
财政资金支持产业扶贫取得一定的成效，形成一系列产业扶贫模式和产业合作形式，进一步激活了贫困村和贫困户内生发展动力，加快培育了一批能带动扶贫对象长期稳定增收的优势特色产业，有效地促进了村集体和农民增收，大力巩固和提升江西省脱贫攻坚成效，但也存在一些问题：
（一）财政直接投入产业扶贫比例小
2016至2019年以来，江西省共投入中央和省级财政专项扶贫资金总计213.61亿元，累计统筹整合财政涉农扶贫资金392.8亿元，连续多年保持较高的投入力度、强度和增长幅度，但是财政资金直接投入产业扶贫造血比例和金额都较小，以产业推进精准扶贫，带动精准脱贫效果有限，巩固和提升脱贫攻坚的成效还有待进一步增强。以2019年为例，江西省24个国定贫困县计划统筹整合使用财政涉农扶贫资金共计64.54亿元，其中：中央资金30.65亿元、省级资金22.35亿元、市级资金1.95亿元、县级资金9.59亿元。从统筹整合资金实际投向统计，计划投向农业生产发展资金25.27亿元，仅占比39.15%；从跨类别使用方面统计，全省24个贫困县跨类别使用统筹整合资金共计16.02亿元，仅占全省统筹整合资金的24.83%。
（二）财政支持产业扶贫带贫减贫能力弱
2020年在我国现行标准下贫困人口实现脱贫既是我们党的庄严承诺，也是一项重要政治任务。由于2020年是贫困人口脱贫的时间终结点，加之脱贫攻坚时间紧、任务重、追责严，各地为了早日完成脱贫摘帽任务，大多倾向于选择减贫效果明显且周期较短的产业或是资产性收益扶贫的方式，导致财政资金大多投向支持“短平快”的农业产业，严重影响产业扶贫的带贫减贫成效，严重制约了脱贫攻坚的长效性和稳定性。一方面，贫困地区传统农业产业比重大。江西省贫困地区大多是传统国家粮食主产区和生猪重要养殖区，其粮猪型的传统农业结构未得到有效提升和优化，产业链条短，科技含量低，能源消耗大，竞争力不足，经营风险大。在传统产业竞争激烈的现实背景下，诸如智能、数字经济、电商等高值型农业新业态发展尚处在初级阶段，造成扶贫农业产业特色不突出、质量不高，收益不高，农业产业扶贫带贫减贫效益不强。另一方面，政策支持导向不足。用于脱贫攻坚的统筹整合资金主要使用方向是农业发展生产和农村基础设施建设，受限于统筹整合资金的绩效考核要求，资金投向农业生产环节多、投入产品营销、品牌建设资金少，资金投向农业基础设施多、支持促进农业一二三产融合投入少，资金投向农村生活基础设施多、投向农村乡村旅游与休闲农业产业发展少，导致市场、技术信息闭塞，新技术、新品种引进和转化速度慢，农业科技应用程度低，江西高值农业发展受到严重制约，产业利益联结机制作用有限，二三产业带贫减贫效益差。
（三）财政支持产业扶贫参与形式单一
财政支持产业扶贫主要以贴息、奖补、直接投入等形式参与扶贫。扶贫资金的投入大多是一次性的投入，缺乏持续性和稳健性，难以发挥内生增长循环利用的作用；另外，资金投放方向把控不准，受益层面不广，财政扶贫资金的杠杆放大效应和撬动效应反应不足，扶贫创收效益较低。一方面，财政专项扶贫资金和统筹整合资金均实行“负面清单”制度，而新型农村经营主体和龙头企业受益相对较少，获得扶持的贫困户自身发展动力不足，现行补助方式单一，与实际需求匹配不佳，导致龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等市场主体积极性不高，贫困户参与龙头企业、合作社的生产经营难度较大，利用产业脱贫愿望难以实现[3]。另一方面，财政产业扶贫发展过程中同质化问题比较严重，存在产业基础不牢、产业结构不优、农产品精深加工能力不强、科技创新能力不高、农业规模化不高，抗风险能力不强，标准化水平不充分、与农业现代化相适应的社会化服务体系不完善、对新型产业发展统筹规划不够等诸多问题。
（四）财政支持产业扶贫资金项目对接差
财政支持产业扶贫资金项目对接差，主要体现在以下几点：一是精准扶贫项目与农业产业对接不够紧密。贫困村精准扶贫项目大多以“村委申请、乡镇审核、县市批复”形式确定，项目大多以基础设施建设和农业产业生产环节扶持，产业扶贫的决策权更多地掌握在县级政府手中，产业扶贫项目资金的投放往往与贫困村现实需求不符，资金投放与产业发展的精准度不够，投资效益发挥有限。二是农业产业化项目申报与重点扶贫产业项目对接不够。国家设立专项资金采取贷款贴息和财政补助等方式，鼓励涉农企业单位、专业大户等主体增加农业综合开发投入，加强农业基础设施和生态建设，转变农业发展方式，推进农村一二三产业融合发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，带动农民增收，促进农业可持续发展和农业现代化[4]。目前，农业产业化项目没有与重点产业扶贫项目实现对接。三是产业扶贫项目与市场需求对接差。财政支持产业扶贫项目大多集中在种植、水产养殖、采摘等行业，受脱贫攻坚和消费扶贫等特殊政策叠加，短期减贫效果明显，但因地制宜、因户施策谋划不够，扶持的产业项目普遍存在经营方式粗放、产业链条延伸不足、产品附加值不高等问题，产业发展受市场风险和自然风险冲击影响大，村民收入难以得到保障。
（五）财政支持产业扶贫实施缺乏着力点
虽然前期脱贫攻坚战实施过程中，一系列制约贫困地区发展的重大问题得到了解决，但受限于资源有限、政策时滞或偏差等因素，江西省部分贫困地区基础设施薄弱、自我发展能力不足、民生领域欠账过多的问题仍然比较突出，财政支持产业扶贫缺乏有效着力点：一是部分贫困村集体产业发展依然薄弱，产业规模较小，无主导产业，村集体资产盘而不活，村集体经济收入较低，财政支持产业扶贫缺乏有效着力点；二是部分贫困户自身发展动力不足制约产业扶贫发展。大多数贫困户自身能力不足，内生动力有限，年龄大、文化程度低、脱贫意识低，发展产业的积极性不高，导致产业扶贫缺乏有效着力点[3]；三是少部分扶贫产业项目前期申报、论证不科学，项目实施进展缓慢或无法实施，造成扶贫资金无法及时拨付。
三、对策建议
随着江西省脱贫攻坚不断深入和乡村振兴战略的纵深推进，需要进一步做好财政支持产业扶贫巩固提升脱贫成效，以脱贫攻坚实效为助力乡村振兴战略实施。针对江西省财政支持产业扶贫发展中存在的主要问题，本文提出以下对策建议：
（一）统筹完善财政支持产业扶贫的相关后续政策
近年来，中央和各地坚持把脱贫攻坚作为首要政治任务和第一民生工程来抓，坚持精准扶贫、精准脱贫方略，采取超常规举措，以前所未有的力度推进脱贫攻坚，在各项扶贫政策的持续支持下，农村贫困人口大幅减少，贫困发生率连年下降，脱贫攻坚取得了决定性的进展。但由于江西省整体经济发展水平不高，脱贫基础非常脆弱，还存在规模比较大的易返贫群体，因此，针对易返贫群体和新发生贫困人口，在落实保障措施的同时，仍需进一步完善财政支持产业扶贫的后续帮扶措施。针对极少数贫困人口，应当做好兜底保障的同时，仍需继续落实产业扶贫等各项帮扶政策，优化收入结构；针对脆弱脱贫贫困人口，应当实施跟踪和动态监测，力争贫困人口拥有稳定脱贫产业或实现稳定就业；针对边缘农村人口以及对收入水平略高于建档立卡贫困户的边缘人口，需要研究解决办法，统筹资源适当解决一些亟需的现实问题，防止出现新的贫困人口。
（二）建立财政支持产业扶贫过渡机制
在脱贫攻坚时期，各地围绕脱贫的各项指标要求，在短时间里，实施了一系列脱贫攻坚惠农支农政策。随着脱贫攻坚战阶段性任务完成，若大规模地、盲目地撤销相关扶贫政策，易导致贫困户“断崖式返贫”，因此在研究脱贫摘帽过渡机制的同时，应建立财政支持扶贫过渡机制。对专门用于贫困区县、贫困人口的专项扶贫资金设置过渡期，鼓励支持统筹整合资金使用向农业生产发展尤其是向产业生产发展方面重点倾斜，过渡期内保持总体不变；对原向贫困地区倾斜的产业扶贫政策、支持农村基础设施建设等政策进行逐一梳理锁定，保持以后年度比例不变、力度不减，并分别纳入转移支付体系，不再与贫困帽子挂钩。
（三）拓宽加大财政支持产业扶贫投入
探索建立财政专项扶贫资金稳定增长机制，适度扩大财政扶贫资金投入规模，优化财政存量资金结构，明确投入方向，构建与脱贫攻坚任务相适应的常态化、多元化、市场化资金投入保障机制，逐步引导产业扶贫以市场为导向，以经济效益为中心，充分挖掘产业扶贫效能。同时，创新融资思路、拓宽筹资渠道，充分发挥内部“造血”功能，最大化利用好外部“输血”资源；鼓励与支持社会资本参与扶贫开发，实现社会资本与产业扶贫项目有效对接；规范创新金融扶贫渠道模式，利用财政专项扶贫资金撬动金融资源，扩大金融贷款投放扶贫项目力度，吸引更多的金融资源参与产业扶贫，降低产业扶贫的融资成本，充分发挥金融扶贫资金效益[3]。
（四）构建财政支持产业扶贫有效利益联结机制
依托地方资源优势，挖掘每村或连片村落集体发展潜力，探索和确立适宜当地发展的特色产业，在此基础上逐步形成较为完善的产业体系。同时，补足地区产业链条缺失或延伸不足的短板，加快推进地方富有竞争力的区域性大品牌建设，着重培育与发展农业产业化联合体，聚集地区龙头企业、农民合作社、家庭农场等优势能量，鼓励和支持他们与贫困户形成利益共享、风险共担的稳定协作的利益联结机制，向贫困户或一般农户提供全产业链的社会化服务，将其打造为专业户或专业生产车间，并引导贫困农户和农民参与到现代农业产业价值链中，从而实现就业和增收。
（五）细化实化财政支持产业扶贫项目库建设
细化实化产业扶贫项目库建设，加快推进扶贫专项资金与项目对接，进一步优化贫困村精准扶贫项目、农业产业化项目、市场需求与产业扶贫项目有效对接，充分发挥资金和项目协同效应。一是大力开展脱贫攻坚普查工作。重点普查各地各贫困村产业扶贫项目开展情况，普查财政支持产业扶贫绩效评价，对于切实发挥地方资源优势，定位明确，群众受益面广，且能有效带动贫困群体脱贫致富的项目给予继续财政专项资金扶持；对于盲目上马，对外披露不充分，群众受益不明确且不支持的项目应给予清理整顿，及时规范资金投入，防止资金流失。二是聚焦目标摸清完成情况完善项目库。随着脱贫攻坚战的全面完成和乡村振兴战略不断纵深推进实施，产业扶贫项目势必会出现新需求、新情况、新要求，因此要做到科学谋划,坚持控量提质相结合、适度超前和留有余量相结合，确保资金与项目相匹配。
（六）适当扩大财政支持扶贫产业覆盖范围
基于乡村振兴发展战略需求，财政产业扶贫政策要继续补齐江西扶贫产业短板，适当扩大财政支持扶贫产业的覆盖范围，加大对现代农业全产业链经营、农业农村三产融合发展支持力度，促进乡村多元化经济发展。一是加大对农产品加工领域和流通领域支持。重点扶持特色产业的加工企业发展，以形成区域特色产业的规模化、集约化、绿色化、精细化、品牌化、全产业链化经营发展，加大对各地农产品流通的基础设施建设支持，如农产品产地的冷链、物流、品牌营销等，强化农产品流通组织、政策、平台（渠道）、人才、产品、品牌、配套体系等要素资源优化。二是加大对高值特色农业发展的支持。探索建立高值农业产业发展基金制度，建立江西省高值特色农业产业发展基金，建立现代高值特色农业保险制度和金融支持制度。三是加大对现代农业装备及配套设施建设支持。财政产业扶贫政策可以扩大到对现代农业装备支持，全面提升农业机械化水平，改善农业装备条件，推进现代农业准备向大型、高效、高科技方向发展。四是加大对农村集体经济发展的支持。支持村级集体经济的发展和壮大，增强村级“造血”功能，带动村民共同富裕。五是加大对农业农村三产融合发展的支持。支持各地因地制宜发展特色产业及其配套设施；支持搭建农业三产融合平台载体，深入实施农村产业融合发展试点示范工程、“百县百园”工程。
（七）建立健全产业扶贫容错纠错机制
由于2020年是贫困人口脱贫的时间终结点，各地为了早日完成脱贫摘帽任务，大多倾向于选择减贫效果明显且周期较短的产业或是资产性收益扶贫的方式依赖经营组织，加上消费扶贫等特殊政策叠加，虽然短期减贫效果明显，但产业扶贫面临的市场风险和自然风险依然严峻[6]。因此，应当建立健全容错纠错机制，制定严格的认定程序，通过规范的程序对实际情况进行调查、取证，完善操作流程，细化申请、核查、认定、实施、答复等步骤和环节，明确容什么、纠什么，出台一系列操作性强的实施细则[7]。经过集体充分讨论研究，前期立项时评审考察程序规范，符合现行法律法规程序且未造成重大负面影响的情况下，由市场风险和自然风险造成的产业扶贫资金亏损，应及时启动容错纠错机制，对个人符合容错纠错条件的，应当按照规定免予问责、处分或从轻、减轻处分。
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