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促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的公共政策供给
时间:2019/12/5 17:02:13    来源:地方财政研究2019年10期      作者:王春城 戴翊超

 

王春城/河北师范大学法政与公共管理学院;戴翊超/中国农业大学人文与发展学院

 

内容提要:当前,我国不少农村地区正处于决胜脱贫攻坚与推进乡村振兴衔接交汇的关键时期,两者在价值目标、内容举措、功能作用等方面均具有耦合性,存在着天然而密切的逻辑关系,进而对实践提出了实现两者有机衔接的政策诉求。为此,应在明确两者有机衔接关键内容的基础上,针对现实障碍与政策缝隙,提供科学有效的政策供给,以发挥促进二者关联协同的催化作用。基于政策过程理论、政策系统理论、政策功能理论等分析视角,结合乡村振兴的总体要求,可在产业扶贫—产业兴旺、生态扶贫—生态宜居、扶智扶志—乡风文明、脱贫攻坚责任制—治理有效等四个方面找到接口,最终实现脱贫攻坚“两不愁三保障”与乡村振兴“生活富裕”目标的对接,并围绕产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等五个具体路径进行相关政策的供给。

关键词:乡村振兴  脱贫攻坚  公共政策  精准脱贫

 

党的十九大将精准脱贫作为决胜小康的三大攻坚战之一,同时提出实施乡村振兴战略,为解决“三农问题”规划出了宏伟蓝图。随后,中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》等对乡村振兴作出顶层设计和系统部署的政策文件,其中明确要求“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。可见,对贫困地区而言,脱贫攻坚与乡村振兴之间存在密切关系,脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的基础前提和优先任务,乡村振兴则是脱贫攻坚的巩固深化、持续深入。当脱贫攻坚进入决战决胜的特殊时期后,为乡村振兴奠定基础、留好接口,做好两者衔接的顶层设计与政策安排,既是现实之需也是必然之举。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的政策动力

政策过程理论表明,当解决某一政策问题具备足够动力并迎来政策窗口期时,才会启动政策议程进而生成相关政策。由此观之,脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接问题之所以迎来政策窗口期,并经政策议程而最终成为中央政府政策文件的重要内容,说明它具备足够强劲的政策动力。实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接,具备强烈的理论诉求与现实需要,并由此激发出强烈的公共政策需求。进言之,价值目标、内容举措、功能作用等方面的耦合性,决定了两者之间具备天然的密切逻辑关系,进而形成了实现两者有机衔接的政策诉求。要以农村和农民的实际需求为导向,使公共政策对于不同地区农村和农民的差异化需求作出有效回应,并为农村和农民不断产生的新需求预留增量空间。[1]

第一,脱贫攻坚与乡村振兴在价值目标上的耦合。脱贫攻坚和乡村振兴战略均是以人民为中心的发展思想在“三农”领域中的具体表现,是坚持农业农村优先发展价值理念的集中体现。脱贫攻坚的目标是“到2020年,确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”,被确定为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。乡村振兴战略的目标是“到2020年,基本形成乡村振兴的制度框架和政策体系;到2035年,基本实现农村现代化;到2050年全面实现乡村振兴”,并将“打赢精准脱贫攻坚战”作为实施乡村振兴战略的优先任务。可见,脱贫系乡村发展的阶段性、低层次目标,其核心是实现贫困人口的“两不愁三保障”;而乡村振兴则是在完成脱贫任务基础上谋求的终极性、高层次目标,从脱贫攻坚到乡村振兴,目标任务在层层递进,目标体系更加系统完整。

第二,脱贫攻坚与乡村振兴在内容举措上的耦合。脱贫攻坚与乡村振兴在内容举措上具有显著的关联性:一方面表现为,对农村贫困地区而言,实现脱贫是谋求乡村振兴的前提条件与核心任务,两者在内容上均是围绕农村建设发展以及农民生产生活的改进。另一方面表现为,与两者相关的公共政策在内容上存在交叠递进性。乡村振兴是一项宏大的社会系统工程,相关政策是针对农业、农村、农民、农地等核心要素所布局实施的一系列改革发展举措;而脱贫攻坚则聚焦于农民生活贫困问题,其各项政策举措也基本围绕以上核心要素精准发力,例如,发展特色农业,弥补基础设施短板,提升农民就业创业能力,实施土地流转和入股分红,等等。乡村振兴规划政策所包含的加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农民民生等,与精准扶贫精准脱贫政策体系中包含的产业扶贫、生态扶贫、村容村貌整治、基础设施建设、村规民约订立、扶贫扶志、“两委”建设、健康扶贫、教育扶贫、危房改造、易地搬迁、社保兜底等举措在内容上具有相当强的共通性。

第三,脱贫攻坚与乡村振兴在功能作用上的耦合。脱贫攻坚旨在“解决区域性整体贫困,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”;而乡村振兴则旨在实现农业农村现代化,两者皆终归于满足农民对美好生活的向往,增强农民的获得感、幸福感、安全感,促进社会公正,增进农民福祉。一方面,打好脱贫攻坚战,保证农民收入的增加和生活质量的提高,如期实现贫困人口全部脱贫,将为乡村振兴“生活富裕”目标的实现奠定基础;另一方面,乡村振兴重在顶层设计、整体规划,脱贫攻坚重在具体对待、微观施策[2],乡村振兴对于脱贫攻坚工作的开展具有战略性的指引作用,若没有乡村振兴绘就的蓝图,脱贫攻坚工作将失去开展的方向,其脱贫成果也难以得到及时巩固提升,容易出现返贫甚至新增贫困的现象。总之,脱贫攻坚与乡村振兴在功能作用上是相互引领、相互支撑的。

从实践层面来看,脱贫攻坚与乡村振兴的衔接虽动力强劲,却也受现实因素影响而面临一些障碍,集中体现在:一是在地方实际工作中存在脱贫攻坚与乡村振兴“花开两朵、各表一枝”现象,就脱贫攻坚目标谈脱贫攻坚,就乡村振兴任务谈乡村振兴,完全把两项工作割裂开来,“两张皮”运作问题严重。二是在“压力制”作用下,以脱贫攻坚作为优先任务为由,消极拖沓甚至回避推进乡村振兴。受绩效考核的影响,部分地方认为打好脱贫攻坚战才是当务之急,乡村振兴的相关工作可为可不为,导致进展缓慢。三是对两者内涵的理解不到位。要么将脱贫攻坚简单等同于乡村振兴,以致扶贫的目标群体、内涵与标准被盲目扩大,造成扶贫精准性缺失;要么认为乡村振兴战略是万能的,能够完全覆盖脱贫攻坚的所有任务要求,试图直接通过推乡村振兴战略实现脱贫攻坚。应该说,类似情况均是二者有机衔接的现实阻碍,将在政策执行和地方政策制定中发生偏差。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键内容

政策系统理论认为,政策活动是由主体、客体、目标、工具、规则等诸要素构成的复杂系统,并受到外部环境的影响。无论是脱贫攻坚还是乡村振兴,无论是政策体系还是工作体系,都是作为复杂系统而存在的。两大系统间在宏观层面的整体性有机衔接,是以它们各自相应的要素之间衔接为基础的,据此,从方法论意义来说,要找准作为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键内容,就要在对系统进行“分而析之”的基础上,寻找关键系统要素之间的关联并实现匹配。具体而言,首先,准确提炼脱贫攻坚和乡村振兴各自的核心要素;然后,界定每个要素的属性,对具有相似相关属性的不同要素,判断其逻辑关联;其次,在要素对照中识别“衔接点”,即脱贫攻坚与乡村振兴两大系统耦合的连接之处,从整体上反映出两大系统的交集;最后,构建要素之间和系统整体层面的逻辑关系,进而得出关于两者有机衔接关键内容的结论。

在实际工作中,乡村振兴与脱贫攻坚在很多方面是相联相通的,在诸多政策制定和执行活动中存在着对应关系,构成了两者有机衔接的关键内容在现实中的集中体现。通过梳理《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立贫困退出机制的意见》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(20182022年)》等一系列主要政策文件,并结合相关政策在实践中的具体实施情况,总体来说,可着眼于乡村振兴总体要求的五大方面,识别出脱贫攻坚与乡村振兴战略之间具有较为显著对应关系的关键内容,如表1所示。

1  脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接的关键内容

内容

脱贫攻坚

乡村振兴

经济基础

产业扶贫

产业兴旺

环境支撑

生态扶贫

生态宜居

文化保障

扶智扶志

乡风文明

制度创新

脱贫攻坚责任制

治理有效

目标归向

两不愁三保障

生活富裕

 

(一)在经济基础方面,从产业扶贫到乡村产业兴旺

作为脱贫攻坚战略任务的产业扶贫,目标是通过产业项目来带动贫困户收入的增加。产业兴旺作为乡村振兴的重点,旨在促进乡村农业发展和产业转型升级,为乡村发展培育新动能。产业扶贫以扶贫济困为目的,产业兴旺以生活富裕为导向,两者虽侧重不同但存在共通性和递进性。产业兴旺可在产业扶贫所建立的产业基础上继续推进一二三产业融合发展,是对乡村物质基础再一次的强化塑造[3]。产业兴旺的目标可借助脱贫攻坚奠定的基础得以实现,通过产业扶贫发展起来的特色农业项目可为发展绿色化、优质化农业奠定基础,有效衔接起产业兴旺中质量兴农、打造品牌化农业等举措,使新型农业的综合竞争力得以显著提高。贫困地区实施的一二三产业融合发展项目可进一步提高农产品的附加值,延长产业链,进而为乡村振兴战略中的农产品加工业提升行动提供经验。产业扶贫鼓励新型经营主体有组织地带动农户发展产业,在此过程中,经营主体与贫困户之间建立起利益联结机制,构成了利益共同体,可有效降低贫困户单独参与市场活动的风险,实现增收,类似做法对贫困户的带动作用显著,可延续至乡村振兴战略的实施中。

(二)在环境支撑方面,从生态扶贫到乡村生态宜居

脱贫攻坚中的生态扶贫,将扶贫脱贫与生态修复作为双重目标,具体举措也是围绕这两个目标而展开。例如,设立生态公益性岗位,在解决贫困户就业问题的同时进行生态修复工作;组建生态扶贫专业合作组织,吸纳贫困户参与其中,合力保护当地生态环境;鼓励退耕还林还草并优化生态补偿机制等等。乡村振兴中的生态宜居旨在构建良好的乡村人居环境,内容涵盖对生态系统的综合治理、农村突出环境问题的整治等方面。可见,乡村振兴中提出的生态宜居是生态扶贫的升级版。生态护林员、保洁员等公益性岗位的设立,在解决部分贫困户就业问题的同时,可作为一项具体方案、一种具体模式推动乡村振兴中山水林田湖草系统的综合治理;建立生态扶贫专业合作组织,可直接调动农户积极性,用于集中整治焚烧秸秆、使用有害化肥、畜禽粪污污染等农村特有的突出环境问题;现已开展的退耕还林还草工程为今后相关工作的推进明确了方向;生态扶贫中已列为重点的生态补偿举措将为后续大范围生态补偿工作提供典型经验和成功示范。

(三)在文化保障方面,从扶智扶志到乡村乡风文明

脱贫攻坚和乡村振兴战略都突出强调教化的作用。脱贫攻坚中的教育扶贫,其政策目标在于降低贫困地区义务教育阶段的辍学率,重在“控辍保学”,以期从根本上消除因文化知识缺失而造成的致贫种子,并从根本上培养脱贫能力。扶志行动则与乡村振兴总要求中的乡风文明所涵盖的内容更为相近相通,两者共同涵盖了推进移风易俗、提高村民思想道德水平、提升乡村文明程度等方面的内容。实践证明,乡风文明的实现是一个潜移默化的过程,而教育恰是实现乡风文明最直接有效的途径,乡村振兴阶段仍要坚持不懈地加大教育的力度,提高教育质量,彰显乡村教化功能,阻断贫困的代际传递,减少陈规陋习,在乡村形成自尊自爱自强的良好氛围。

(四)在制度创新方面,从脱贫攻坚责任制到乡村治理有效

乡村振兴战略规划提出,要加强基层党组织建设,构建自治、法治、德治相结合的有效治理新格局。在脱贫攻坚工作中,建立健全了科学有效的脱贫攻坚责任制,按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的总要求,强化责任到位,合力攻坚。其中,“五级书记抓脱贫攻坚”是扶贫工作中力度最大、卓有成效的一种体制机制,在农村开创出前所未有的新局面,该项经验可进一步用到乡村振兴中,通过“五级书记抓乡村振兴”形成强大的组织力量。此外,在脱贫攻坚中激励各类企业、社会组织、公益人士参与扶贫事业,鼓励开展各项志愿扶贫活动,充分发挥市场和社会的力量,与政府形成三方合力,配合打赢脱贫攻坚战,该工作思路和方法也可运用到乡村振兴中,形成多方联动的现代乡村社会治理体制进行有效衔接,形成政府、市场、社会三位一体的有效治理新格局。

(五)在目标归向方面,从“两不愁三保障”到乡村生活富裕

脱贫攻坚的总体目标是,到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,进而让贫困地区和贫困人口同全国一道实现小康。乡村振兴战略总要求中的“生活富裕”目标意味着更好的生活水平与生活质量,从衣食无忧到丰衣足食,从单调乏味到丰富多彩,从维持生活到享受生活,总之,是对脱贫攻坚目标的全面升级,是农民生活质量的全面跃升。

以上分析,既揭示了脱贫攻坚与乡村振兴之间的一致性和传承性所决定的两者衔接已有的“政策存量”,同时也揭示了从脱贫攻坚到乡村振兴目标任务及其各项内容发生的不同程度的量变或质变,正是这些变化,反映出两者之间的差异性和发展性所造就的两者之间的升级性空白,产生了两项政策之间的阶段性缝隙,呼吁相关公共政策的弥合性供给,即“政策增量”。从脱贫攻坚到乡村振兴,可比喻为一种“爬坡过坎”的行动过程,既需要在横向上进行政策的广度延展,过坎而行;又需要在纵向上进行政策的深度升级,爬坡而进;从脱贫攻坚走向乡村振兴,是广度与深度兼而有之的立体跨越式发展进步。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的政策供给

政策功能理论认为,公共政策作为政府对经济社会发展所施加的外部干预力量,能够发挥规范、引领、调节、分配等重要功能,进而使其对象客体状态发生预期改变。要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接,就需要具备科学及时精准的政策供给,充分发挥公共政策的引导、保障和催化作用。产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴是实现乡村振兴的五个具体路径,脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的政策供给可从此五方面着手。具体而言,“政策供给”最终要明确解答三个问题:一是已经有了哪些政策;二是已有的政策存在哪些不足;三是根据不足来供给哪些新政策。针对脱贫攻坚和乡村振兴之间的“升级性空白”和“阶段性缝隙”,需通过弥补、强化、细化等方式谋求的弥合性“政策增量”供给主要包括:

(一)通过产业振兴政策供给,为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供经济支撑

在推进产业扶贫过程中,许多乡村形成了一套由组织规模化的经营主体带动、充分利用当地资源禀赋发展起来的特色扶贫产业模式。在此基础上,一是要从政策层面保证产业发展的连续性,做到一张蓝图绘到底。当地产业若已经过实践证明是切实能够带动村民致富的优良产业,就不能因领导人的更迭而改弦更张,要为产业发展消除生存之忧。二是要让市场在乡村振兴中扮演更加重要的角色。由政府主导、财政资金支持发展起来的扶贫产业,为数不少者未经过充分的市场验证,对抗市场风险的能力弱,要在政府主导之下业已形成的产业基础上,遵循市场规律,运用市场机制,对接市场需求。三是要更加注重电商平台在扶贫工作中的运用。通过搭建安全可靠的线上销售平台,扩大当地农产品的知名度,精准对接消费者需求,从而稳定销路,保障农民增收;同时利用电商平台宣传可产生品牌效应,进而生成一条可持续的电商扶贫产业链。四是要积极支持农村集体经济发展,增强村集体的独立造血能力。要用政策鼓励村集体创新利用集体资源的方式,对现有资产进行挖掘、整合、改造,通过承包、租赁、入股等方式提高资源利用率力。五是要有序开展扶贫产业项目的规范升级工作。列出脱贫攻坚中需要升级的各类项目明细,将其纳入到乡村振兴的任务方案中,根据产业振兴的更高要求,为待升级项目注入各项资源,提高项目质量和效益。

(二)通过人才振兴政策供给,为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供资源支撑

人才是第一资源,尤其在脱贫攻坚与乡村振兴工作中蕴涵着巨大能量,是实现两者有效衔接的关键。乡村人才的来源主要有两个途径,一是挖掘培育好本土人才,二是“引凤入巢”,通过当地有关政策吸引外来人才,两种途径互为依托,互为补充。所谓抓好用好“本土人才”,即充分利用好农村的“中坚农民”与“负担不重的人”的力量[4]。通过脱贫攻坚实践锤炼,乡村中已涌现出创业、经营、技术等方面的能人,接下来要通过政策给予村中能人以“特殊身份”和“光荣称号”,增强其在村中的威望和领导力,并由政府支持其接受专业机构培训,增强其相关专业知识,使“本土人才”真正成为兼具“三农”专业知识和本土知识的乡村振兴人才。在引入外来人才方面,可支持部分高校可以尝试开设“三农”相关专业,鼓励具备“三农”相关知识、热爱乡村的有志青年学生返回并扎根乡村;国家相关部门可以探索出台一套完整的“三农”领域人才定向培育选拔政策,以保证“三农”人才的职业性和专业性;同时在社会上营造浓厚的尊重“三农”人才的社会氛围,提高其社会地位和社会认可度,吸引更多人才投入到“三农”领域的工作当中。除此之外,想要“引凤”,就要先“筑巢”。要进一步提升乡村公共服务水平,通过政策引导,增加乡村教育、医疗、养老等资源的供给,同时改善乡村生产生活用水、电力、交通、互联网等基础设施条件,让本土人才记得住乡愁,愿意扎根乡村;外来人才品得了乡愁,乐于回到乡村,平衡城市虹吸效应,真正发挥好人才在振兴乡村中的关键作用。

(三)通过文化振兴政策供给,为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供精神支撑

“文化或观念的东西是不能改变世界的,但她能够改变人,而人是能够改变世界的”[5],繁荣的乡村文化是乡村发展的重要基础和不竭动力。要实现脱贫攻坚和乡村振兴在文化层面的衔接,首先,要加强教育引导,从根本上引导村民自立自强。脱贫攻坚中对义务教育的保障为提升村民科学文化素质打下了坚实基础,未来要不断拓展教育渠道,丰富教育内容,创新教育方式,潜移默化地影响村民的态度和行动。其次,要注重发挥村规民约的规范引导作用,对陈旧落后的村规民约进行修订,使其符合新时代乡村社会价值观的主流发展方向,从而对村民思想与行动产生规范与教化作用。再者,要加强乡村文化基础设施建设,通过政策引导文化资源下沉。如健全升级村民文化广场、增设文化宣传栏、设立乡村广播站、重塑乡村墙体文化等,提供发展乡村文化的空间和场地,使乡村文化得以生根发芽。

(四)通过生态振兴政策供给,为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供环境支撑

生态扶贫作为我国特有的一种扶贫模式,成功实现了生态修复和贫困帮扶的双重目标。从“生态扶贫”走向“生态振兴”,可从政策理念和政策实践两个层面继承发展。在政策理念层面,要秉承“绿水青山就是金山银山”的乡村生态发展理念,将生态振兴与产业振兴的各项举措有机融合,围绕“保护生态”与“扶贫”的双重任务打好政策“组合拳”,如发展生态产业、增加生态公益岗位数量等,真正把绿水青山变成金山银山,实现生态和民生的双赢。在政策实践层面,一是要因地制宜采取差异化、个性化的生态振兴措施。对那些资源富足的乡村而言,要更多地运用市场手段,促进资源市场化,例如发展生态旅游、碳汇交易等;对那些资源匮乏的乡村而言,应侧重生态补偿等政策性生态修复手段,例如进行生态移民搬迁、建设生态项目等。二是要规范乡村生态化生产。乡村发展生产的整个过程都要遵循无害化、绿色化的理念,例如种植时的土壤要进行科学治理,提高土地复耕能力;生产中规范使用化肥农药,减轻对环境造成的负担;在养殖过程中要合理控制各种抗生素和激素的用量等。三是要引导乡村生态化生活。大力推进乡村厕所革命和卫生运动,进一步增加卫生厕、公共垃圾桶的使用数量,补好乡村基础设施的短板;同时通过标语宣传、树立卫生家庭典型等方式引导村民们养成良好的卫生习惯,共同营造美丽宜居的生活环境。除此之外,还应当建立起科学合理的乡村生态监督和考核评价机制,结合乡村实际情况划分生态卫生区,设置管理员,将卫生区的生态卫生状况作为工作考核的重要指标等等。

(五)通过组织振兴政策供给,为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供制度支撑

脱贫攻坚工作中凝聚形成了巨大的组织动员能力,党建在其中发挥了重要作用。“以党建促脱贫”可转变为“以党建促乡村振兴”。一是要继续落实五级书记齐抓乡村振兴的政策机制,强化组织保障和动员能力[6]。二是要进一步加强乡村基层党组织建设。部分乡村中的党组织作用虚化、权威淡化、建设弱化,对此,要强化党支部在乡村振兴工作中的主动权与领导地位。同时,要对基层党组织干部队伍结构进行优化,改善部分地区干部队伍学历低、老龄化的现状。三是探索建立驻村工作队和第一书记常态化机制。结合脱贫攻坚工作中设立扶贫驻村工作队和第一书记的经验,在重点帮扶村落设立乡村振兴驻村工作队和第一书记。驻村工作人员的来源应更加多样,鼓励吸收优秀大学生村官、选调生、相关专业高校毕业生参与进来,也可从企事业单位和社会组织中招募选拔,着力打造一支懂农业、爱农村、爱农民的优秀基层工作队伍,形成“大帮扶”格局,精准助力乡村振兴。

参考文献:

1张改平.助力脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接[N].光明日报,2019-3-11.

2朱羿.乡村振兴是精准扶贫的2.0版[N].中国社会科学报,2018-03-23

3豆书龙,叶敬忠.脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接及其机制构建[J].改革,2019(1)19-29.

4李刚.精准扶贫外溢效应、乡村振兴战略模式与新型农业发展路径——基于中国主要农业省份面板数据[J].天水行政学院学报,20186):107-112.

5管前程.乡村振兴背景下精准扶贫存在的问题及对策[J].中国行政管理,201810):151-152.

6章文光.精准扶贫与乡村振兴战略如何有效衔接[J].人民论坛,20192)上:106-107.

7朱启铭.脱贫攻坚与乡村振兴:连续性、继起性的县域实践[J].江西财经大学学报,20193):95-104.

8文丰安.新时代乡村振兴与精准扶贫战略协同推进的思考[J].新视野,20193):17-22.

 

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