陈祥云/九江学院；张慧琴/黑龙江八一农垦大学
内容提要：我国实施的粮食生产支持补贴政策，促进粮食生产总量实现了连年增长。然而，“十三五”期间我国粮食生产面临资源环境与生产成本的压力，粮食供给结构面临粮食生产量、库存量和进口量齐增的问题。由此也反映出我国粮食生产补贴政策存在着补贴力度不够，补贴精准度不高，补贴效能不强，补贴机制不完善等深层次矛盾与困境。因此，基于农业供给侧结构性改革视角，提出了我国粮食生产补贴政策调整、完善的取向。
关键词：供给侧改革 粮食生产补贴 政策调整
为了保障国家粮食安全，我国制定、实施了一系列粮食生产补贴政策，对提高粮农生产积极性，促进粮食生产和农民增收起到了积极作用。与此同时，我国粮食生产出现了粮食供求总量不平衡、粮食种植结构失衡、资源要素分配不均等矛盾。这意味着，我国粮食生产补贴政策也是造成粮食供给侧结构性矛盾的一项重要因素。在此背景下，分析我国粮食生产与粮食生产补贴政策执行中存在的问题，探讨粮食生产补贴政策调整的方向，从而充分发挥粮食生产补贴政策的导向作用，对推动农业供给侧结构性改革和实现农业高质量发展具有重要意义。
一、我国粮食供给侧结构改革的背景
(一)我国粮食生产现状及突出问题
1.粮食生产出现“三量齐增”，凸显供需衔接矛盾
我国粮食总产量不仅实现了连续性增长，从2004年的46947万吨增长到2018年的65789万吨，而且从2013年起连续6年实现了稳定在60000万吨以上。同期，2004-2018年间粮食进口量从3351.5万吨增长到10849万吨。2018年我国进口的小麦、玉米、稻米和大豆分别达到309.93万吨、352.11万吨、307.66万吨和8803万吨。与此同时，粮食库存量也在上涨，2008年三大谷物的期末库存量为14427.2万吨，到2018年的期末库存规模达到37908.8万吨，增长了262.76%。形成了粮食总产量、粮食进口量与粮食库存量“三量齐增”的怪象。粮食生产供给量和需求量同时增加，但部分供给进入了粮食库存而非真正与市场需求对接，进口粮食满足了部分市场需求，造成了国内市场供给与实际需求难以有效衔接。
2.粮食生产结构与需求结构不符，出现供求结构失衡
从粮食生产结构来看，稻谷、小麦和玉米的产量都在增长，而豆类的产量却在下降。粮食总产量中增长量最大的品种是玉米，从2004年的13029万吨增加到2017年的25907万吨，其占粮食总产量比重从2004年的27.75%上升到2017年的39.16%。从进口的主要粮食品种来看，大豆进口量所占比重最大，自2000年大豆进口量突破1000万吨后，2017年进口量达到9553万吨，占粮食总进口量的比重达到了89.43%。由此可见，我国粮食供给增加主要是玉米产量的增长，而市场需求更缺少的是大豆，出现了供给与需求结构不相符。
3.粮食生产成本过高，缺乏市场竞争力
2007-2017年间，我国稻谷、小麦和玉米三种粮食平均每亩总成本从2007年的481.06元上涨到2017年的1081.6元，上涨幅度为224.7%。由于我国土地零碎化，导致粮食生产规模有限、技术水平和生产效率较低；加之近年来，农业生产资料价格、劳动力雇工费用、机械作业费用增长较快，我国粮食生产成本快速上升。目前，我国粮食生产成本逐步全面、大幅超越世界发达国家。国务院发展研究中心农村经济研究部研究报告显示，2015年我国玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花人工成本分别是美国的14.78倍、4.11倍、16.33倍、8.5倍、28.23倍。土地产出率、农业资源利用率、劳动生产效率的高低决定了农业产品竞争力的高低。目前，这三方面我国与发达国家都有比较明显的差距，相比之下，国内粮食生产成本持续上涨，主要粮食品种价格明显高于国际市场，缺乏市场竞争力。
4.粮食生产高度依赖资源消耗，影响农业可持续发展
在粮食生产补贴的刺激下，粮农为在短期内迅速提高产量，大量使用农药和化肥，对耕地进行掠夺性耕种，导致耕地耕层变薄、地力严重透支、水土流失、地下水严重超采、土壤质量退化、重金属污染加重，对生态环境和耕地资源造成了不可逆转的破坏。中国农村统计年鉴数据显示，2017年我国化肥施用量为5859.4万吨，农药使用量为165.5万吨，农用塑料薄膜使用量252.8万吨。虽然农药、化肥，已经提前三年实现零增长的目标，但是我国三大粮食作物化肥、农药的利用率分别为37.8%和38.8%，与发达国家相比仍有较大差距。东北地区黑土层变薄耕地等级下降、华北平原地下水“漏斗区”不断扩大、南方部分水稻主产区重金属超标、西北农膜残留导致白色污染依然严重，这表明已我国农业可持续发展面临着巨大挑战。
(二)粮食供给侧结构改革的提出
当前，我国国民经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。农业高质量发展要在牢守国家粮食安全的底线上，要从“增量”向“提质”转变，从规模扩张向农产品产业结构转变，从要素驱动向创新驱动转变。在我国粮食生产补贴政策的激励、农业基础设施建设投入与农业科技进步提高的共同作用下，我国粮食产量取得了“十二连增”并且稳产在60000万吨的水平上。与此同时，我国粮食生产的结构性矛盾日益突显，主要表现为粮食种植结构失衡、粮食供需总量不平衡、高度依赖资源消耗。[1]因此，2016年中央一号文件提出了农业及粮食供给侧结构改革；2017年中央一号文件继续推进农业供给侧结构性改革，提出以提高农业供给质量为主攻方向；2018年中央一号文件再次强调乡村振兴要以农业供给侧结构改革为主线；2019年中央一号文件提出围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革。
(三)粮食供给侧结构改革与粮食生产补贴政策的关系
为了破解当前粮食生产中存在的供需总量与结构等的不平衡问题，需要实施“去库存、降成本、补短板”等措施，而这些改革主要集中在供给侧方面。“去库存”意味着要取消临时收储政策，减少对政府对市场的干预，增加农户面对市场风险的经营意识；“降成本”意味着要加大机械对劳动力的代替，降低人工费用，实现适当土地规模经营，减少不合理的化肥农药投入，并依靠科技提升粮食生产效率；“补短板”意味着要调节粮食生产结构，调减供给相对过剩的粮食品种而增加市场需求旺盛粮食品种的有效供给。这三个方面的改革出路要结合粮食生产补贴政策的调整来实现。
二、粮食生产补贴政策存在的问题与困境
2004年起，在全面开放粮食收购和价格的背景下，国家先后启动了稻谷和小麦的最低收购价格政策，玉米、大豆等农产品临时收储政策，以保护农民种粮积极性和利益。由于粮食生产成本的快速上升，国家连续6年提高了粮食最低收购价格和临时收储价格，而同期出现了国内外粮价倒挂、主要农产品库存量、进口量屡创新高的局面，这意味着要想通过提高价格来提高农民种粮积极性与实现增收的目标已经很难了。2014年以来，我国采取“分品种施策、渐进式推进”和“市场定价，价补分离”的思路，推进重点农产品价格形成机制和收储制度改革，取得了一定成效。但在新的支持政策模式中，仍存不同品种支持力度的不均衡形成对生产选择的人为干预，市场波动较大，也未达到“保收益”、“稳市场”、“去库存”的政策目标预期。因此，我国粮食生产补贴政策依然面临着实施困境。
(一)粮食生产补贴标准低，难以持续调动农户种粮积极性
2004年以来，我国逐渐形成了以种粮直接补贴、农作物良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴为主的粮食生产支持政策体系，且“四项补贴”每年都在持续增加，补贴规模由2004年的116亿元增长到2016年的1633亿元，一定程度上调动了农户种粮积极性。然而，由于农户数量多而户均耕地规模小，农户所得亩均补贴较少。2016年，中央财政安排农业支持保护补贴资金14049136万元(不包括农机购置补贴)，2016年粮食播种面积113034千公顷，据此计算亩均补贴大约是82.86元，而发达国家亩均补贴达到800-1200元，远远低于发达国家补贴水平。同期，粮食生产成本增速远高于农业补贴增速，2016年稻谷、小麦和玉米三种粮食每50公斤主产品平均销售价格是108.39，而总成本是116.98，利润为-8.59元。随着粮食生产成本的持续上涨，2011年以来，粮食作物每亩净收益出现下降趋势，加之人均耕地面积有限，难以形成规模效应，而现有的粮食生产补贴力度有限，无法改变种粮收益低下的局面，也难以稳定粮农收益。
(二)粮食生产补贴精准度不高、效能不强
我国粮食生产补贴大多采取直接发放给拥有土地承包权的种地农民，转包出去而自己不种粮的农户却得到了补贴，真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社只能获得自家有承包权的小面积补贴或因没有承包权而难以获得补贴。近年来，农业支持保护补贴用于粮食适度规模经营的资金，补贴对象为粮食适度规模生产经营者，体现“谁多种粮食,就优先支持谁”。但是，新型经营主体通过土地流转从农户手里获得了土地经营权，在流转过程中，补贴的增加抬升了土地流转租金，一定程度上抵消了粮食生产补贴产生的收益。此外，粮食生产补贴政策在政策实施的前期，对农民增收、提高粮食产量效果明显，随着我国农村经济发展形势的变化，粮食生产补贴政策的边际效应递减、效能降低。[2]根据作者前期研究发现，从粮食生产补贴对粮食生产投入产出的影响来看，亩均粮食生产补贴对不同粮食作物的劳动和资本要素投入的影响存在差异，而粮食生产补贴政策忽视了此差异带来的影响。
(三)农产品价格改革存在困境
推动农业供给侧结构性改革，需要建立农产品价格形成机制，充分发挥市场机制对农业资源配置的决定性作用。2014年以来，我国采取“分品种施策、渐进式推进”和“市场定价，价补分离”的思路，推进重点农产品价格形成机制和收储制度改革，取得了一定成效，但农产品领域结构性矛盾依然突出，玉米、小麦库存量，大豆、高粱、油菜籽等进口量依然高企，国内外差价扩大等问题依然存在。当前“分品种施策”的差异化政策导致粮农通过农作物种植的替代关系获取最大利益，加剧农业生产结构的失衡，从而影响市场对不同农作物生产资源的优化配置。[3]政策实施中缺乏稳定性、连贯性，市场机制的盲目性，导致粮农面临着政策风险和市场风险，加剧了粮食生产的不确定性，难以保证农民收益增加和农产品市场平稳运行。此外，粮食生产过程中还面临着干旱、洪水、冰雹、台风等自然灾害的影响。自然风险导致粮食减产、甚至绝收，加之农产品生产周期较长，导致农产品价格波动，进一步加剧了市风险。
(四)粮食生产补贴机制不够完善
我国实行粮食生产补贴政策以来，其政策目标定位于实现粮食增产与农民增收。在农业生产上，重视生产要素的投入，追求提高农业生产效率，实现粮食作物的丰产、高产；在农产品价格上采取粮食托市收购价，以保障粮农生产收益。在一定时期内，这对我国实现粮食增产与保障农民增收、促进农业现代化发展发挥了重要作用。但是，当前粮食生产面临着资源与环境的双重约束，连续增产的难度越来越大，粮食产量进一步增长的空间受限；粮食价格面临着“天花板”与“地板价”的双重挤压，粮农收益有限。我国粮食生产补贴总量已经逼近“黄箱”政策上限，而“绿箱”政策的使用不够，特别对资源环境的补贴明显不足，不利于我国粮食生产的可持续发展和国家粮食安全。近年来，国家在农业环境治理、发展生态农业方面的补贴种类不断增加，补贴资金逐步加大，我国绿色生态导向的农业补贴制度正在建立。但是这些绿色补贴项目缺乏长远的、制度化的政策支持，导致可操作性、系统性不够强。[4]
三、补贴政策的调整取向
目前的粮食生产补贴政策对市场进行干预和影响较大的价格支持政策既不符合世界贸易组织规则，又难以满足新时期农业可持续发展的需求。因此，基于粮食生产补贴政策的问题与困境，结合我国粮食供给侧结构改革的要求，需要对我国粮食生产补贴政策进行调整。
(一)加大补贴力度、拓宽补贴资金来源
提高粮食生产贴是激发种粮积极性、提高粮农收入水平最有效方式，是保障粮食生产和提高农产品竞争力有效手段。美国实行直接支付、反周期支付、贷款差额支付和收入选择补贴等政策，对提高农民收入、稳定粮食供应和农产品竞争力发挥了显著作用。粮食具有明显的准公共物品属性，粮食安全对于我国具有特殊的战略意义，加大补贴支出是中央财政义不容辞的责任，中央预算要根据粮食生产成本上涨幅度建立粮食生产补贴递增机制。我国粮食生产补贴要实现“绿箱化”、建立与“绿箱化”相适应的灵活多样的补贴政策，以拓展补贴资金总量的上升空间。粮食生产补贴政策要灵活多样、多层次、多要素，从而规避“黄箱”政策的约束。此外，粮食生产的低效益及粮食调出的价值外溢，导致粮食主产区财政、生态环境和种粮农民承受着巨大损失，而粮食主销区是国家粮食政策最直接的受益者，不仅减少粮食种植责任增加了其发展机会，而且通过工农剪刀差、非完全市场化的调节手段享受到了商品粮的价值外溢。要通过建立粮食产销区间的粮食生产补贴财政转移支付制度，实施“财政转移支付换取粮食安全”的保障措施，从而扩大粮食生产补贴资金来源，提高粮食主产区粮农的收益，保障粮食生产。
(二)改革粮食生产补贴方式，提高粮食生产补贴精准性和效能
要改变直接将补贴发放至拥有土地承包权的农民的做法，将补贴发放给粮食生产主体，发挥补贴对粮食生产激励效应。以“互联网+现代农业”为契机，建设农业大数据共享平台。农业、林业、国土、财政、统计、气象、工商等政府部门通力配合，整合农业信息资源，实现农业生产、经营、管理、服务等各方面数据的有效融合，形成涵盖土地性质、权属、用途、农作物产出等基础信息，使粮食生产补贴的发放有科学的依据和基础，提高补贴的精准性。为提高补贴效能，建立粮食生产补贴与种粮者行为相关的奖惩约束机制。对实行绿色生产的粮农，对其保护生态环境、提供绿色农产品予以奖励。对弃耕、虚报面积、耕地非粮化、破坏耕地地力、污染环境的粮农，视具体情况予以削减以后年度的补贴或者处以罚款。此外，粮食生产补贴要逐步转为对粮食生产主体的信贷支持、生产基础设施的改善、农业技术创新以及对特定目标群体和目的实施的针对性政策。例如，粮食生产补贴重点支持新型农业经营主体，可促进其规模化经营；通过设立大豆作物生产专项补贴，加快优质、高产大豆品种选育，提高大豆高产性和优质性，恢复、提高大豆播种面积，缓解国内对大豆的需求。
(三)进一步完善农产品价格形成机制，降低粮食生产风险
通过构建法制化的农产品价格形成机制，以消除政策风险。无论是美国的农业法案，还是欧盟的共同农业政策，都以法律的形式将粮食生产补贴补贴政策固定下来，以确保粮食补贴政策实施的科学性、稳定性和权威性。而我国当前目标价格改革政策缺乏稳定性、连贯性和透明度，使生产者无法根据政策情况对市场预判，导致生产决策上存在盲目性，无法发挥政策对生产的引导作用。农业部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》中指出，“巩固农业基础地位，提髙农业支持保护水平，必须依靠法治建设予以保障”。我国应推进以农业基本法为牵引、部门法相配套、政府灵活性价格调控政策相辅助的法治化农产品价格形成机制。[5]利用收入保险助推农产品价格改革。传统的农作物产量保险只承担自然风险造成的损失，而收入保险是既承保自然灾害造成的损失也承保市场风险带来的损失，综合表现为收入损失而非仅仅产量损失。[6]美国的经验表明，收入保险作为符合世界贸易组织“绿箱”农业补贴规则的市场化工具，可以有效规避现行粮食价格制度的缺陷，让市场在资源配置中发挥主导作用，可以分散转移粮食生产者面临的自然风险和价格波动造成的市场风险，对农民的风险保障更为全面。[7]实行收入保险的前提是农产品交易是完全市场化，但是，由于我国小麦、水稻实行最低收购价，形成了政府兜底，农民对价格有确定预期，实际上也就没有价格变化引起的市场风险。因此，促使农业保险从产量保险向收入转变时，可以促进农产品定价机制改革。
(四)完善粮食生产补贴机制，推动农业绿色可持续发展
为了应对粮食生产领域的诸多变化和挑战，我国实施藏粮于地、藏粮于技的战略，其核心是加快转变农业发展方式，实现农业的绿色可持续发展，以增强粮食生产能力确保国家粮食安全。推动农业绿色可持续发展关键一是要提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，实现农业节本增效、节约增收；二是要大力推广绿色生产技术，加快农业环境突出问题治理，积极发展环境友好型农业。[8]发达国家的经验表明，通过粮食生产补贴的导向作用，可以保护耕地资源和提升耕地地力、鼓励生态环保型的技术生产、保护生态环境和生物多样性、提升农产品质量。发达国家推动农业绿色可持续发展的补贴分为两类，即粮食补贴和绿色补贴。粮食补贴是对参与休耕农户粮食产量减少给予的补偿，绿色补贴是对农户绿色生产技术保护环境提供的补贴。目前，我国的农业支持保护补贴的目标为支持耕地地力和粮食适度规模经营，从政策目标来看兼具了粮食补贴和绿色补贴双重功能。但是，由于耕地地力补贴已成为普惠制的补贴，缺乏相应的监管，导致耕地地力补贴效果大打折扣。此外，实行的休耕补贴是典型的粮食补贴，若不加强休耕地管理，会引起新的生态安全及粮食安全问题。对小农户建立正外部性生产行为予以奖励、对于超量使用农药化肥取消补贴或征税的约束机制。重点支持粮食适度规模经营经营主体开展绿色生产，利用其规模化优势，发挥示范效应。因此，需要进一步完善我国粮食生产补贴机制，特别是绿色补贴机制。唯有于此，才能使“藏粮于地、藏粮于技”战略落到实处，从而实现促进农业供给侧结构性改革和促进农业可持续发展，保障国家粮食安全的目标。
参考文献：
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