课题组/成都市农林科学院

内容提要：运用财政手段促进农业现代化发展，增加农民收入，推进农业供给侧结构性改革是财政政策的重要目标。本文通过对成都市18个财政投入形成资产转化为农民财产性收入试点项目的深入调研，总结财政投入形成资产转化为农民财产性收入的主要做法与成效，并找出其中存在的不足，提出合理建议，以期更好地为农业现代化发展提供指向明确的高效财政支持。

关键词：财政投入  农民  财产性收入  改革试点 

一、引言

从2004年国家宣布取消农业税到“中央一号”文件连续15年聚焦“三农”问题，各项强农惠农政策陆续推出，财政支农力度逐年增加。近年来政府依靠财政直补等直接“输血”的财政支农方式，让农业生产条件得以极大改善，农民生活水平不断提高，但农民财产性收入“占比低、增速慢、渠道窄”的困境始终未得到有效解决。

党的十九大提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”和“完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。为此，四川省出台《关于推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点的意见》，对进一步拓宽农民财政性收入渠道指明了方向。按照全面建设小康社会的总体要求，作为全国第二批农村改革实验区的西部中心城市，成都市正积极稳妥推进“改进农业补贴办法试点试验”等7项改革试点。成都市财政局围绕“探索创新财政管理方式，带动更多农户持续、稳定增加财产性收入，推进共享改革成果”的工作思路，率先在四川省开展农业综合开发项目“财政投入资金形成资产转化为农民财产性收入”的改革试点，积极探索财政投入资金形成资产转化为“合作社持有和管护、股权量化到入社农民、按股权权重分红、增加农民财产性收入”的实现途径。

二、调研项目实施情况及成效

成都市财政局农业开发办公室以产业化项目为主要载体，采取“政府引导、配套投入、民办公助、滚动开发”投入机制，在全市范围开展落实财政投入转化为农民财产性收入试点项目（以下简称试点项目）22个（汇总表见表1，由于2016、2017年项目尚未建成，也未产生效益，为客观评价项目实施效果，此次仅选取2014年—2015年的试点项目作为调研对象，共计18个），项目涵盖了粮油、畜禽、水果、特种水产等产业，取得了阶段性成果。为更加科学地评估试点效果，合理分析试点项目建设绩效，通过实地走访、调查问卷、电话回访等方式对新都区、青白江区、蒲江县、金堂县、大邑县、崇州市、都江堰市、彭州市的18个试点合作社、200名合作社员和重点合作社所在的村组干部进行调查，对财政投资形成资产转化为农民财产性收入的效果进行跟踪评价。

表1  成都市市级农业综合开发试点项目汇总表

调研方法主要以实地走访和问卷调查为主，以电话访问和电子邮件投放为辅。针对村组干部、试点项目业主和合作社社员设计了三个维度的调查问卷，问卷中包括项目开展现状、项目试点过程中存在的问题及各方满意度等内容，共计发放调研问卷238份，回收问卷233分，有效问卷233份，有效率100%。（发放项目业主调查问卷18份，回收18份，有效问卷18份，有效率100%；发放合作社社员调查问卷200份，回收195份，有效问卷195份，有效率100%；发放村组干部调查问卷20份，回收20份，有效问卷20份，有效率100%）。

（一）调研项目情况

1.地域分布特征

试点项目构成按照属地分类，18个试点项目分布在8个县（市、区），试点最多的为崇州市（4个），其次依次是大邑县（3个）、金堂县（3个）、新都区（2个）、都江堰市（2个）、彭州市（2个）、蒲江县（1个）、青白江区（1个）。

2.产业分布特征

按照试点项目所属产业划分，18个试点项目中，种植业占13个，其中，以水果和粮油居多，分别为7个和4个；养殖业占5个，其中畜禽养殖和水产养殖分别为3个和2个。试点项目产业分布结构基本符合成都都市现代农业产业规划的整体布局。统计情况详见表2。

表2  2014年-2016年试点项目产业分布统计表

从实地调研情况来看，全市试点项目产业发展主要呈现两个特点。一是试点项目具备一定的产业基础。参与试点项目的主体在基础条件、资金投入、生产规模、产出效益等方面均有充分保障，具备进行试点的产业基础。例如，在调研的试点项目中，青白江区福洪杏新建项目、新都柚种植基地新建项目、蒲江县500亩茶叶种植基地改建项目等，都在特色种养、规模经营等方面具有核心优势，均处于全市同行业发展的领先地位。二是产业发展水平亟需突破和提升。从产业发展水平来看，多数试点项目都处在提档升级和创新发展的关键时期，产业发展亟需寻找突破口，在经济下行风险加大和市场竞争加剧的双重压力下，试点项目业主普遍对当前的传统产业发展心存忧虑，皆希望借助项目实施提升产业化和市场竞争力水平。

3.资金使用去向

试点项目所筹集的资金主要用于种养殖设施设备、仓储物流、基础设施改善等方面的投入。其中，大部分试点项目选择了提升自身设施装备水平，以适应市场化发展，但也不难看出，涉及新品种新技术引进、种苗繁育、品种改良等投入较少，即资金用途主要为基础性投入，缺乏创新性投入。18个试点项目均涉足基础设施领域，表明当前我市农业项目基础设施急需改善；7个项目涉及农业科技培训，说明业主已逐渐意识到农业技能人才专业化培育的重要性和紧迫性。统计情况见图1。

图1  试点项目资金主要用途

（二）发展成效

总体来看，试点项目总体成效显著，尤其在增加农民财产性收入、落实资产管护、精准扶贫、撬动社会资本投入等领域取得实效。首先，通过试点，形成股权量化资产4812.11万元，增加农民财产性收入2110.29万元，显著提升了试点项目的经济效益，为当地产业升级、经济发展发挥了积极作用。其次，利用财政资金的示范引导作用，有效撬动社会资本投入3164.93万元，占投资总额6679.83万元的48%，示范引导效果明显，为试点项目建设提供了充足的资金保障。第三，社会效益初步显现，带动效应显著，试点项目惠及农户数4910户，带动周边上万农户，新增就业岗位1200余个，合作社的沟渠、道路等生产基础设施条件提升效果显著。最后，试点项目提升了合作社规模化水平，增强了标准化生产能力，优势品牌进一步彰显，经营环境得到有效改善，获得试点合作社的一致认可。97.96%参与试点的社员表示对项目满意，认为项目有效促进了家庭增收。试点项目村组干部普遍认为，随着试点项目的逐步实施，较好促进了当地优势特色产业集聚发展，明显带动了农民增收、农业增效、农村繁荣。

1.基本实现“三权”分离，资产管护责任有效落实

一是通过股权量化，明晰了财政支农项目形成资产的所有权、盘活了使用权、放活了经营权，实现了“三权”分离，为农业经营由“单家独户经营”向“规模经营”转变创造了有力条件，为新形势下农业适度规模经营探索出可行路径。二是通过股权量化改革试点，建立了“措施有保障，经费有来源”的管护机制。试点项目竣工后，由合作社持有和管护，安排专人管护并具体落实管护经费、管护责任和运营方式，确保了财政支农项目工程“有人修、有人用、有人管”的长效机制，通过重点强调发挥农业基础设施建设的长期效益，有效破解了财政支农项目形成的资产存在管护难的诟病。问卷调查分析结果显示，试点合作社近六成的社员参与固定资产投资的管护，其中93%参与管护的社员获得相应收入，98%的农户表达了较高参与热情。

2.全面激活“造血”功能，夯实农民财产性收入基础

把财政投入形成的资产按股权进行量化，深度挖掘财政资金“造血”的潜在功能，使合作社社员依托经营效益状况，获得长期稳定的财产性收入，对当地农业生产经营产生正向的激励作用。一方面以流转、转让量化股权的方式，农民可获得一次性财产性收入；另一方面量化后的经营性资产既满足本合作社使用，又可对外提供租赁等服务，使农民共享资产的经营收益，并以分红形式持续获得财产性收入。据统计，所有试点项目均已完成资产股权量化，股权量化颁证率高达100%。参与问卷调查的195个社员中，87.75%的农户凭据股权量化证书获得股权分红（未获得股权分工的原因主要是其所在的试点合作社处于运营初始阶段，暂未产生收益），由试点前后财产性收入对比得出，参与项目的社员财产性收入年均提高5.6个百分点。

以崇州市青桥育秧烘储股份合作社为例，项目完成投资形成资产2309万元，其中：公益性资产1685万元由合作社持有，育秧烘储中心624万元（其中：财政补助464万元，合作社自筹160万元），由89户社员按自筹比例进行量化，仅在2014年8-11月的分红款就达14.85万元，参与项目建设的89户社员户均分红1668元。

3.探索创新收益扶贫模式，拓展精准扶贫渠道

为实现精准扶贫，将“插花式”精准扶贫户优先纳入股权量化股东之列，使财政资金扶贫更精准更有效更持久，拓宽农村贫困户持续稳定增收渠道。据统计，70%的试点合作社设立了贫困户优先股，优先支持贫困户参与管护并获得额外收入，以这种实惠倾斜的方式帮助贫困户率先取得增收实效，同时根据农户的贫困状况及具体成因进行分类分层，在项目过程中实施精准帮扶，包括：资助农资、修缮道路到户等。项目实施后，共惠及贫困户85户，贫困户户均年收益提高2000余元。

以青白江区福洪杏新建项目为例，项目积极探索股权量化新举措，拨备财政资金800万元中的2%设立为扶贫股，由两家合作社按照财政分配比例量化给两个合作社贫困户，待脱贫后转给其它贫困户，建立可持续的良性动态帮扶机制。无独有偶，在蒲江县500亩茶叶种植基地改建项目中，佳茗合作社对吸收的贫困户进行重点帮扶，给贫困户免费发放茶叶种植和管护所需的全部农资，新修成水泥路面到户，方便困难社员的生产生活，帮助其脱贫致富。

4.积极引导标准化规模化经营，促进产业深度融合发展

成都市农发办采取竞争立项的方式确定扶持的产业发展项目，按照“扶优扶特”的工作思路，以鼓励扶持“符合产业规划、具有产业优势、具有地方特色的产业”为基本原则，优先对已流转的土地进行立项开发，积极引导试点产业瞄准标准化、规模化、特色化方向发展，并对产业链加粗和延伸，有效促进农村资源的深度集聚融合。

在标准化方面，都江堰市的“3万公斤猕猴桃设施栽培种植基地改建项目和300吨猕猴桃仓储保鲜新建项目”，通过滴灌设施设备的投入，显著提升猕猴桃种植科技水平，使猕猴桃种植逐步实现规范生产、全程监控、质量提升、品牌销售的标准化体系，同时减少人工数量，极大节约人工成本。在产业化方面，青白江区的“现代农业产业带青白江区福洪杏新建项目”，利用福洪杏的地方特产优势，提高产量和品质，增加产品附加值，改善生产条件，降低生产成本，打造有机示范基地，促进当地杏产业持续优质高效发展。项目建成杏种植面积5000亩，年亩产量900公斤，每公斤售价15元。项目交易市场、气调库建成后，杏果就近销售和错峰销售，每公斤单价可售20元；项目区田间道路建成后，方便对果树日常管理和杏果采摘运输，杏果亩产增加80公斤，杏成果品率大幅提高；田间步行、采摘道建成后，由游客观花、采果等农事体验观光等项目带来的年收益达500万元；项目建成福洪杏产业带后，就地新增农业就业岗位600个。综合计算，项目区的1274户农民家庭，每户年新增纯收入约15700元。

三、财政投入转化存在的不足

（一）项目监管体系有待完善

试点项目在实施过程中缺乏配套的监督评价制度，项目实施的好坏、具体效果如何等缺乏相应的评价机制，项目验收完成后的监督管理尚属空白，存在后期管理不当的风险隐患。比如，试点合作社财务管理缺乏监督。根据相关规定，对于农业综合开发资金应当进行专人专账专户管理，但调研中发现，部分项目建设单位未严格实行专人专账专户管理，60%以上试点项目将专项资金并入总账一起使用，而类似这种管理经营的末梢之处正处于当地部门监督的真空地带。另外，农民所持资产股权的保障机制还须进一步探索。农业综合开发不具备行政执法权，不能对企业进行行政处罚，项目实施后企业是否按照约定向社员分红也是后续需要考虑和重视的问题。

（二）财政支持方式相对单一

财政在目前试点项目中以资金投入为唯一支持方式，而试点项目在实际操作中反映出了技术不达标、经营遇瓶颈、管理不科学等问题，直接阻碍项目的持续健康发展。合作社在项目实施过程中反映出的切实需求，不光是单纯依靠资金支持就能彻底解决，政府财政部门既无法直接提供农业专业指导，也未充分调动市场其它力量，反映出在项目试点时未综合考虑当地涉农政府部门和社会服务机构（如农技单位、农业协会等）的全面协调支持。

（三）项目覆盖度尚有提升空间

主要体现在社员参与积极性不高，现金入股比例较低。从调研情况来看，18个试点合作社涉及到近5000个社员，但参与资产股权量化投资的农户不足70%。未参与项目的合作社农户普遍认为资产股权量化试点项目收益的不确定性强，从而为规避项目的投资风险，对参与投资往往持谨慎观望态度，这也直接制约了项目扩大再投资水平，未参与项目的农户从“要我干”到“我要干”的观念仍需逐步转变。

（四）试点项目缺乏专业运营人才

由于当地相应的专业运营人才匮乏，适应市场的管理经验不足，导致在项目实施后，经营收益见效缓慢，项目缺乏持续盈利能力，社员年收益较预期有差距。如新都区20万公斤食用菌种植基地新建项目建成后，因缺乏专业运营人才，合作社经营管理不当，温室大棚约50%的面积未投入使用，到目前尚未产生收益，间接导致社员的股权量化形同虚设。另外，由于缺乏专业会计人才，部分项目会计核算不规范，项目档案资料管理不规范现象也较为普遍，大部分项目档案资料未进行立卷归档整理，资料较散乱，不利于项目长期规范健康发展。

四、政策建议

（一）完善项目全程监管体系，提升财政资金投入效能

为规避项目实施主体触发道德风险，有效消除监管盲区，应逐步建立起职责明确、制度规范、源头管控、全程监管、绩效跟踪、责任可究的项目监管机制，依托项目试点立项的真实性、可行性和科学性，严格按照“立项有据可依、实施有章可循、监管有标可评”的标准，实现资产股权量化的规范性和真实性，确保财政投资形成资产的合理转化，切实提高农民的财产性收入。

一是组建专业评估队伍对项目立项进行评估，对项目技术可行性和经济合理性进行研究，建立指标体系评价标准，进行系统的绩效评估和修正；二是建议区县政府组织力量对项目实施过程进行评估，以确保实施过程合理合法，推进项目效果落实；三是引入社会第三方机构对项目实施后续监督，加强执行情况的检查和信息披露，充实外部监督力量，以强化监督的公正性和有效性。四是启动“黑名单”制度，建立退出机制，实施惩戒措施，只要出现资金违规现象，今后将永远与财政支持无缘，以确保资产股权量化的规范性和真实性。

（二）健全项目法人治理机制，保障财产性收入可持续增长

财政投资形成资产后，农民资产性收入的多寡取决于资产经营效益的好坏。项目经营收益的可持续性，有诸多影响因素，其中最为主要的是项目运营管理能力，无论是龙头企业经营还是合作社自主经营，都存在一定的市场风险。因此，需要选优产业，选好龙头，有效防范市场风险，将农户的股份分红收益的市场风险降到最低，才能切实保障农户资产性收入的可持续。

一是要求试点合作社建立和完善法人治理制度，形成产权明晰、治理结构完善的新型经营组织，确保投入项目有效管理、保值增值和可持续运营；二是继续探索推进农业职业经理人制度，为农户、农民合作社和农业企业谋求经济效益最大化；三是在完善法人治理制度基础上，将财政投资形成资产与农村产权确权登记相结合，统筹推进以股份合作制为载体的土地改革，创新土地流转方式，提高农民土地收益；四是在坚持和完善家庭承包经营制基础上，探索多种形式的股权量化分配方案，把村级集体资产量化到农户，理顺集体资产收益分配关系，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的股份化运作机制。

（三）加强农业人才队伍建设，提升农业农村内生发展动力

农业农村经济社会发展得怎么样，说到底，关键在人。农业项目经营管理是一个涉及多部门、多领域的综合性系统工程，客观上要求试点合作社拥有一支既懂农业知识又懂运营管理的新型农民队伍。为提高农业人才的综合技能，强化对项目持续运营的支撑，试点项目需要将农业技术培训和运营人才队伍建设作为项目建设的重要内容和核心工作，真正提升农业农村发展的内生动力。

一是试点合作社需积极广泛地与高等院校、科研院所、企业运营商等社会主体进行合作与交流，积极引进和培育农业专业人才；二是试点合作社需有计划地对从业人员开展相关知识培训，加强对现有人才的再教育及知识更新；三是充分发挥农业专业合作社、行业协会、产业化龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体在农村人才培养中的“蓄水池”作用，完善农村基层人才服务相关政策；四是充分利用、整合现有各类支持政策，积极推动在教育培训、社会保障等方面出台扶持政策，为各类人才营造良好环境，帮助他们在试点项目的实践中快速成长。

参考文献：

〔1〕陈晓枫.提升农民财产性收入的新路径[N].贵州日报,2018-09-25(010).

〔2〕党立斌,刘明慧.陕西省农业综合开发增加农民财产性收入调研报告[J].农村财政与财务,2014(04):23-24.

〔3〕高翔,陈斌,陈光贵,朱明,朱巍.财政投入转化农民财产性收入改革实践——来自成都市的典型案例[J].地方财政研究,2017(07):48-51.

〔4〕刘玉琼,童燕军.农民财产性收入增加的政策瓶颈分析[J].产业与科技论坛,2017,16(08):12-13.

〔5〕林瑜胜.提高农民财产性资源变现能力[N].中国社会科学报,2018-06-20(006).

〔6〕金丽馥.江苏地区农民财产性收入的增长瓶颈及其政策性矫治[J].南通大学学报(社会科学版),2018,34(03):139-144.

〔7〕张勇奇,湛中林,周方元.增加农民财产性与转移性收入对策解析[J].江苏农村经济,2017(02):52-54.

〔8〕李蓉,金丽馥.农民财产性收入增长的影响因素研究综述[J].农村经济与科技,2016,27(11):96-99.

〔9〕刘凤梅.我国农民财产性收入增长影响因素实证分析——基于31个省市区面板数据[J].新疆社会科学,2016(03):30-35.