卢宇/辽宁大学经济学院

内容提要：长期以来，财政补贴对农业发展，特别是特色农业产业发展具有立竿见影的推动作用。但由于财政补贴对农业扶持的补贴方式主要是通过财政直补与价格支持等方式进行。因此，农业补贴很大程度上影响了农业发展的市场化进程，一定程度上加剧了市场扭曲现象。在乡村振兴战略的指引下，未来农业的发展方向是通过以发展特色产业为基础，构建现代农业体系，并通过市场化、适度规模化、城乡经济一体化等方式的协调作用，逐渐实现农民增收的过程。因而，如何调整和完善农业补贴政策不仅是实现农业特色产业发展的基础，也是乡村振兴战略的有力抓手。本文以辽宁为例，分析特色产业发展状况，从特色产业发展的视角梳理农业补贴政策存在的问题，通过明确补贴目的及对象，构建特色产业补贴长效机制。

关键词：特色产业  农业补贴  乡村振兴  现代农业体系

财政支农及相关补贴政策在整个农业发展的过程中承担着市场价格稳定器和农业发展助推器的作用。农业生产者往往将相应的财政补贴视为普惠性福利，并以此作为基础进行农业生产与经营。尽管此类措施保障了农业生产的产量与产值。然而，碎片化的小农经济无法满足未来农业发展的需要。相反，过度的财政补贴不仅增加了政府负担，同时加剧了由存量过剩产生的市场扭曲现象。针对这一问题，党和国家提出通过构建现代农业产业体系，进而实现补齐短板、消耗库存、降低成本、提升产能的发展目标。并以发展农业特色产业为具体抓手，依靠农业特色产业本身具有自然资源与吸引生产资料聚集的特点，形成产业的比较优势，深挖发展潜力，进而带动相关产业链条延伸，形成一二三产业融合的现代农业产业集群的发展方式。在这一背景下，有必要对辽宁省农业补贴政策的特点及实施状况进行总结，对农业补贴扶持特色农业产业发展所面临问题进行梳理，进而提出特色农业产业补贴政策的目的与目标，并对建立完善的长效补贴与监控机制给予合理化建议，为农业农村经济发展提供新动能。

一、辽宁省特色农业产业发展现状

近年来，辽宁省农业综合开发一方面集中改善农业生产条件，保障粮食产量，提高农业生产机械化、电气化水平；另一方面，重点扶持优势特色农产品发展，鼓励龙头企业、专业合作社以及家庭农场等新型经营主体向区域农业优势特色产业发展聚力。辽宁省农业生产条件现代化水平不断提高，农业机械化推进步伐加快，农作物耕、种、收机械化率逐年上升，农业电气化水平持续增加，灌溉耕地面积稳步增长，高效农业平稳健康发展，设施农业面积达到1200万亩以上，居于全国第一。农业特色农产品品牌达1500个，果业、蚕业、花卉、中药材和西甜瓜等相关种植业稳步发展，各地区均出现代表区域特点的农业特产品，特色产业面积扩大到30万公顷，国家级现代农业示范区总数增加到14个。

在传统农业体系及制度之下形成的小农经济，由于长期以来的碎片化经营与生产模式，生产资料无法得到统一的调配与使用，加之缺乏整体的协调性与宏观战略布局，使得整个农业生产，特别是农作物生产存在着高存量、高进口量、高产量的“三量齐增”与资料无法合理配置的高劳动力成本、土地成本与物质成本的“三本齐升”的市场扭曲现象。因此，未来农业产业的发展，迫切需要找出实现去库存、降成本、补短板的相应对策，以及农业发展结构性调整的着力点，构建现代农业产业体系。而发展现代农业产业体系的首要问题是如何通过对当地优势资源的开发，摆脱小农经济体系。由于生产资料的零散分配，无法实现生产要素的充分聚集，从而阻碍了农业现代化发展进程的问题。发展以区域特色的农业资源为基础，以市场需求为向导的特色农业产业是解决这一问题的关键所在。特别是在确保农民基本收益和粮食生产的基础上，依托市场运营规律和法律法规及政策性保护，构建以规模适度化农业生产方式为核心，以满足市场不同消费层次消费者需求为目的，依靠以先进科学技术与管理理念的生产团队组织起来的特色农业生产组织形式，通过对生产资料及自然要素的优化配置，结合农业生产产前、产中、产后的有效性社会化服务，以及生产方式的细化分工与产业链条的拓展性延伸，实现特色农业产业发展的新格局。

另一方面，农业产业的生产与运营方式具有“技术——经济”的特点。生产技术水平直接影响着产业经济发展程度，技术水平要求越高，经济产出越大，经济效率越高，而对劳动者的综合素质的要求也会越高；相反，劳动者素质与生产技术水平越高的产业，实现的经济产出越大。因此，伴随生产力水平的提升，农业产业的发展亟需找到推动其摆脱旧有的粗放型生产与经营模式，改善农业经营收入偏低局面，引领未来农业朝以“精细农业”为代表的现代农业产业迈进的突破口，而发展特色产业正是实现这一产业变革的必经之路。

三、辽宁省主要财政补贴类型及实施状况

根据财政政策实施的目的与受众人群，农业补贴政策可归纳为：以实现农民收入增加调动农业生产积极性为目的的普惠性补贴政策和；以保障粮食产能和农产品流通为目的的价格支持型补贴政策及；以确保农业生产安全为目的的农业保险。

1.普惠性补贴政策

从2004年实施的种粮农民直接补贴到2016年颁发的农业支持保护补贴，这类补贴政策大多是通过对农民直接进行财政补贴的方式，提高农民收入，调动农民的生产积极性，以此实现耕地农用，确保粮食产能的目的。由于该类型政策具有低标准、广覆盖、普惠制的特点，在缩小城乡收入差异与稳定农业可持续发展方面做出了突出贡献。然而该类型财政补贴发放的重要依据是承包耕地面积的大小。因此在碎片化经营的小农经济下，户均补贴额度对农户生产积极性的激励略显不足，完全依靠财政扶持实现农户收入增加与缩小城乡收入差距的目标势必对国家财政产生巨大压力。辽宁省农业劳动力人口约为700万，而人均耕地面积仅为2.8亩左右，但在2007年-2016年间，辽宁省农民的财政转移收入在个人人均可支配收入的占比从5.9%增长到14.9%，尽管相关补贴增加了三倍左右，但财政性转移支付仅为1916.4元，依旧低于全国平均水平2328.2元。

2.价格支持型补贴政策

价格支持及相关类型的补贴政策的实质是托底价格调控的方式促进农产品流通，在保护农民收益的前提下，通过限定最低收购价格的方式，以托市收购和政策性竞价交易为主要内容，调节粮食储备，实现粮食的商品化流通。然而此类相关政策的协调性略显不足。如2016年取消玉米临时收储政策，通过“市场化收购 + 生产者补贴”的新机制用“明补”代替“暗补”以求改善种植结构，进而削减存量。但在取消临时收储政策后，并没有强调托底收购仍然继续实施，而且依旧实施玉米生产者补贴，当时，辽宁省玉米亩均产品收益加上亩均生产者补贴为 560.61 元，大豆亩均产品收益加上亩均目标价格补贴为 488.37 元，玉米和大豆种植收益无法拉开，并未实现“调减玉米、扩充大豆”的实际目标。

3.农业保险政策

对这一类型的伤害进行预防，因此在小农经济下，农民的主要经济来源均来自农业生产，除日常消费外，主要的经济支出也围绕农业生产展开，加之其生产方式与组织形式也均以家庭为单位。因此自然灾害的损失不仅直接危害当年的农业收益情况，甚至会影响农民相当长的一段时间内的家庭收入。因此，国家通过农业保险，实施的对遭受自然灾害、意外事故疫病、疾病等保险事故所造成的经济损失提供保障的农业扶持性政策，不但能够减低农民灾后的经济损失，且通过对农民的经济赔偿，对恢复农业生产起到了推动作用。因而，农业保险是国家财政补贴政策中较为重要的扶持性措施与手段。

作为农业大省，辽宁省农业保险及相关金融业务的发展并未取得显著效果。从保险购买与保险深度方面上看，其发展势头虽稳步增加，但结合辽宁省在全国的农业地位，以及自身经济发展水平而言，依旧有很大的提升空间。以2016年为例，辽宁省农业保险收入达到历史最高水平，但保险收入仅占全国保险收入比例的3.8%，保险深度仅为0.05%。同年辽宁省农业总产值占全国总比例为3.74%，居于全国第七位。

表1  2007年-2016年 辽宁省农业保险情况简表

单位：亿元、%

数据来源：2008-2017年《中国统计年鉴》、《中国保险年鉴》。

三、相关财政支农政策存在的问题

1.促进农业发展的效果逐渐丧失

政府通过财政补贴的方式引领农业发展，对农产品市场价格及农民增收方面均起到了推动作用^[4]。但由于财政补贴的政策干预性过强，也对农业生产，特别在农户生产与决策方面产生了巨大的影响。特别是在现行生产方式下的农业生产方式是以小农经济为主体的，抗击市场风险低下的零散农户。农户的生产决定并非完全依据市场供求关系，相反是依靠获取补贴的多寡。因而，市场无法对农产品生产进行有效调节。加之政策调节的滞后性，即使出现一定程度的市场扭曲现象，农户依旧可以获得财政补贴。且农户生产规模越大，获取的补贴也越多，市场扭曲程度也进一步加剧。而持续增加的财政补贴，只单纯刺激了农业产量的增加，忽略了市场需求在农业生产中的调节作用，导致了存量的持续增长，阻碍了农产品流通效率，增加了政府的财政负担。随着政策成本高、政策效率低的财政补贴对农业生产的强心剂作用逐渐降低，盲目追求市场稳定或依靠财产转移增加农户收入的财政补贴政策对市场化运营的制约性被突显出来。特别是受地方政府出于自身政策偏好等因素对财政扶持性项目的影响，财政补贴的公共服务效用将进一步丧失，从而无法实现对农业发展的引领作用。以玉米为例，辽宁省作为全国粮食主要种植区在玉米生产方面具有得天独厚的地位。2017年全省玉米产量1448.9万吨，然而玉米出口数量仅为1.6万吨。由此可见，辽宁玉米商品粮流通消费完全依赖于国内贸易，而同期全国玉米的总供给量与年度库存量分别为48408万吨与25999万吨。该现象说明农业生产并非依赖市场供需调节，而是建立在国家财政巨大的压力之下。因而，如何协调政府支持措施和市场机制之间的关系，发挥市场运行机制，提高补贴政策效率，明确补贴政策对农业发展的目的是一个亟待解决的问题。

2.未能充分满足新型农业发展的要求

2016年农业部将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。该政策的实施在支持耕地地力保护和粮食适度规模经营方面提供了便利条件。特别是解决以家庭农场和合作社等为代表的新型农业经营方式融资难问题提供了政策倾斜，也为农业补贴向适度规模经营主体倾斜创造了条件，并从一定程度上解决了土地承包方与实际经营者的权益纠纷问题。然而，该项补贴政策虽然能以“谁多种粮食，就优先支持谁”方式支持农业规模适度化经营的新型农业经营者，并在抑制以新型农业主体的非粮化趋势做出了贡献，却忽略了对农业特色产业下商品农业，特别是优质粮食作物发展的有效支持。加之，在实施农业支持保护补贴之前，取消了粮食良种补贴，而在该政策实施中仅以种植面积为依据，势必会造成农户以次充好现象，难以确保粮食产量与粮食安全。因此，从某种意义上而言，该政策仅刺激了以粮食生产为主体的新型农业经营者的生产积极性，并未充分满足特色产业发展的要求。

3.缺乏对特色产业持续发展的长效支持

与传统农业相比，新型农业经营方式不论在生产规模与组织结构上均存在着巨大的差异。在传统农业中，其生产组织方式是以家庭成员为单位的经营个体。换言之，农户的家庭收入完全来自于农业产出，因而对农业财政补贴，特别是具有普惠性质的收入补贴与直接补贴的依赖度过高。但是在新型农业经营方式之下，农业生产规模与农地使用面积的扩大，农业生产对外界因素的需求也随之增加。特别是在农业特色产业发展中，科学技术与专门化劳动力的投入不仅带来了丰厚的产出，也增加了运营成本，经营者面对的经营风险也随之加剧。因而普惠性的财政补贴并不能完全解决新型农业经营者对金融服务的需求。尽管国家已经通过实施农业支持保护补贴对该类型的新型农业经营者做出了政策倾斜，但具体实施仅限于确保粮食产能，对高附加值的商品农业并未给出具体的扶持意见。加之商品农业的生产周期较之传统农业略长，且生产成本较高。因而，在农村金融条件尚不完备，资本下乡及回流渠道尚不健全的情况下，农业特色产业的发展更需要获得促进其持续发展的长效性财政补贴。

四、构建符合特色农业产业发展的财政补贴机制

特色农业产业作为未来农业发展的落脚点，需要制定符合其未来发展要求的专门化财政补贴政策。然而由于农业特色产业的经营主体和产品类型均有别于传统传统农业的发展要求,因此有必要从明确补贴的目的和补贴对象入手，制定相应的长效扶持与监控机制，推动特色农业产业的有效发展。

1.明确补贴目的

财政支农政策，特别是农业补贴对农业生产具有推动和引领作用。尤其是农业用地的性质已经从生产资料逐步转为特殊商品，而在土地流转的过程中，由土地流通产生的收益，促使金融投资者对其产生了极大的兴趣。加之，由于资本本身的趋利性，伴随资本运营展开的追本求利已经渗透到生产生活中的每个领域之中。放眼世界范围内，针对农业商品而开发的金融衍生品对农业经济的发展的变得越来越重要，特别在国际市场中食品生产与流动领域的金融化趋势尤为显著。而小农经济由于其抗风险能力较弱，较之农业经营企业，更加依赖于农业金融扶持与农业补贴。因此，资金的有效供给业已决定农业现代化能否顺利实现的重要保障。因而，建立完善的农业补贴机制有利于改善中国农业现代化发展过程中融资渠道有限和资金供给不足的局面，从而为中国农业现代化的顺利实施注入新鲜的血液。

对此，设立以促进农业现代化发展为目标的财政补贴政策首先应明确财政补贴的目的，特别是针对农业特色产业发展的问题，农业补贴政策应从利用好于国家长远发展的方面出发，从国家层面建立完善的资金供给与获取渠道，并对补助政策，建立涉农资金统筹整合长效机制等方面的严格把控，坚决杜绝由于过度且无目的的盲目补贴造成农业低效率发展，以及由补贴过度投放对经济增长造成负面效应。

2.确定补贴对象

面对近年来出现的农业多元化发展方式，特别是以土地规模适度化经营为生产的方式的家庭农场、农民专门化合作社新型农业运行模式。由于其经营主体的多样性需求，普惠性的财政补贴已无法满足其发展的需要。另一方面，新型农业经营者农业生产的专门化程度较高，并拥有一定的生产技术与自有资金。加之，其农产品类型在质量上更具有竞争性。较之传统农业更符合市场化运行的要求，因而更适应于农业特色产业发展。也由于这一原因，新型农业经营者受其自身生产与经营方式的影响，与单纯依靠财政补贴促进收入增加的普通农户相比，对其相关产业生产链上下链条均具有较高的参与度与渗透性。因此，更加需要完备的社会化服务体系支撑其特色产业的经营生产，特别是金融服务与专门化财政补贴的扶持。因而，亟需政府针对新型农业经营者提供特殊化的财政扶持。

另一方面，规模农地的适度化运营是新型农业经营主体的显著特点。新型农业经营者通过农业企业化运营方式和规模适度化运营降低其特色农产品生产成本，实现规模收益。特别是新型农业经营下的农产品，具有更高的附加值和产品内涵，更容易满足市场不同层次消费者的需求。规模适度化的经营方式更受新型农业经营者的欢迎。加之，在其农业生产的过程中，不同于小农经济下农户根据获取农业补贴为决定生产的依据，新型农业经营者的生产决策更倾向于市场需求。较之传统农业，新型农业经营者更容易出现大规模非粮化趋势。

因此，财政与农业部门更应该制定针对该类型的农业生产经营者需要的特惠性财政补贴，以刺激新型农业经营者的种粮积极性。特别是在确保粮食产量的问题上，不仅需要依靠行政上的刚性约束其非粮性趋势，还应给予一定的专门化补贴，弥补新型农业经营者受刚性约束而丧失的收益损失，保障其经营的持续性和生产积极性，促进农业特色产业的有效发展。

3.构建长效的特色产业补贴及监控机制

农户仅以获取补贴为目的开展农业经营，使农业补贴丧失了引导农业发展的作用。相反加剧了农产品市场“三量齐增”的扭曲现象。加之，普惠性制度下的农业补贴往往与土地经营规模、种植品种产量的方面存在严重脱钩现象，并未形成针对农业特色产业的有效扶持。与此同时，伴随土地流转和农业经济发展出现的农村合作社与家庭农场，由于其自身发展需要，在进入农业生产经营领域的过程中，通过企业化经营方式与管理理念的引入，使农业产业现代化升级及城乡经济一体化的建设能够在更短的时间内实现。但也由于其企业化的运营特点，对农业生产经营存在着“追利”性质，当获取农业经营收益的利润被大幅度压缩时，往往放弃农业生产与经营，转向短期套利模式。导致财政补贴促进农业发展的作用再度降低。因此，特色产业发展下的农业补贴政策更加需要从制度上建立长效政府扶持政策，规范发展农业补贴制度，避免农业投机行为。并以产权制度为核心，以农业供给侧结构性改革为侧重点，建立和规范科学的农业补贴机制及完善的管理体系，从根本上改变农业补贴难以适应农村经济整体发展态势的格局。

参考文献：

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