耿仲钟  肖海峰/中国农业大学

    内容提要：基于各地区出台的各项文件，本文梳理了不同省份农业支持保护补贴政策的补贴方式及补贴标准；并根据浙江、山东两省4县市的农户调研数据，评价农业支持保护补贴实施的政策效果及存在问题，最后在此基础上提出完善我国农业支持保护补贴政策的对策建议。

    关键词：三项补贴改革  耕地地力保护  适度规模经营

    一、引言

    2004年之后是我国农业支持政策发展完善的黄金时期。是年为支持粮食主产区发展粮食产业、促进种粮农民增收，中央一号文件提出从粮食风险基金中拿出部分资金(116亿)，用于主产区种粮农民的直接补贴，同时设立农作物良种补贴(28.5亿)；2006年在综合考虑柴油、化肥、农药等生产资料价格上涨对种粮生产成本的影响后国家又推出了农业生产资料价格综合补贴(120亿)。到2014年我国这三项农业补贴资金合计达到了1443.45亿元，其中种粮直补151亿元、良种补贴214.45亿元、农资综合补贴1078亿元。“三项补贴”的实施对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用，但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策也存在一系列问题，转变农业发展方式、提高政策效能、接轨国际农业补贴规则^[1]等现实要求迫切需要对农业三项补贴进行改革。

    2015年5月财政部、农业部发布《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》(下称《意见》)确定安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年1月中央一号文件进一步明确提出“将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。”紧接着，2016年4月 财政部、农业部发布了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》(下称《通知》)，决定在全国范围内全面推开农业“三项补贴”改革。

    我国推行农业“三项补贴”改革后，各省的操作方式及实施情况怎样？政策效果如何？存在哪些问题？这些疑问都值得去研究和思考。鉴于当前学术界关于三项补贴改革的文献非常少见，本文拟梳理不同省份农业支持保护补贴政策的补贴方式及补贴标准，并根据浙江、山东两省4县市的农户调研数据评价农业支持保护补贴实施的政策效果及存在问题，以期为完善农业支持保护补贴政策提供一定的政策借鉴和实践依据。

    二、农业支持保护补贴的实施情况

    (一)耕地地力保护补贴方式及标准

    《意见》和《通知》中对于耕地地力保护补贴的补贴对象和补贴方式有着明确的表述：“补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民；补贴依据可以是二轮承包耕地面积、原计税面积、确权面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积，由各地区结合本地实际自定；补贴标准由地方根据补贴资金总量和确定的补贴依据综合测算确定。”

    在执行耕地地力保护补贴政策的实际工作中，绝大部分省份都是首先确定补贴资金总额，然后将补贴资金总额逐级分解，即由省到市、由市到县、由县到乡、由乡到村、最后由村分解到户。在各个阶段补贴资金的分解中，各省一般都会根据本地实际情况，综合考虑各个因素，采取一定方法进行，很少有一个省在补贴资金分解的各个阶段都采用单一标准。单就农户这一层次上的补贴方式进行分类，不仅省际间存在差异，同一省份不同县市的操作方式也是不尽相同，归结起来，大致可以归纳为以下五种。

    第一种：依据确权面积或二轮承包耕地面积进行补贴(如江西、广东、广西、福建、河南、四川、安徽、湖北、新疆等省区)。以江西为例，省财政厅根据全省耕地地力保护补贴资金总额及各市县登记上报的补贴面积，测算各市县所需的补贴资金数额，并切块下拨至各市县。其中，补贴面积为确权面积，对暂未确权颁证到户的则依据二轮承包耕地面积，具体方式由市县结合本地实际自行确定。2016年和2017年全省统一的亩均补贴标准均为112元。

    第二种：依据实际种粮面积补贴(如山东、辽宁、北京等省市)。以山东为例，省财政厅以2015 年各市核定的小麦种植面积测算耕地地力保护补贴规模，并作为基数分配以后年度补贴资金。补贴对象为全省种小麦的农民，以小麦种植面积(一般以上一年11月20日前出苗的小麦面积为准)为依据进行补贴，各市按照每亩不低于125 元的标准发放，具体标准由各市根据切块资金规模和本地区小麦种植面积等因素确定。

    第三种：依据原计税面积补贴(如湖南、黑龙江等省)。以湖南为例，2015年省财政厅根据中央财政下拨的耕地地力保护补贴资以及2014年的计税面积、双季稻种植面积及近三年双季稻补贴资金在农资综合补贴资金中的权重，测算确定全省统一的耕地地力保护补贴标准为：计税面积内种植一季农作物的每年105元/亩、计税面积内种植双季稻的每年175元/亩、计税面积外种植双季稻的每年70元/亩，2016-2017年补贴标准保持不变。

    第四种：依据确权面积或二轮承包地面积或实际粮食种植面积或耕地面积补贴(如江苏、浙江、吉林等省)。以江苏为例，省财政厅以2015年实际下达给各市县“三项补贴”的资金总额为依据，将中央下达的2016年度耕地地力保护资金分解到各市县。补贴面积依据可以是二轮承包耕地面积、原计税面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积由各市县结合本地实际自行制定。2016年，苏州市区、张家港、昆山、太仓、泰州市区等地选择农作物种植面积作为补贴依据，射阳、洪泽、盱眙等地选择按照二轮承包面积作为补贴依据，海门等地选择按照确权面积作为补贴依据；涟水等地选择按照原计税面积作为补贴依据。

    第五种：依据计税总产(如贵州省)。2016年财政厅根据全省耕地地力补贴资金总额和农村税费改革时期认定的种粮农户计税总产从而确定全省统一的补贴标准。2016年中央财政下达贵州省耕地地力保护补贴资金为28.46亿元，省财政安排0.54亿元，中央和省耕地地力保护补贴资金共计29亿元。按全省种粮农户计税总产84.46亿公斤测算，2016年补贴发放标准为34.34元/百公斤。补贴对象是以该省农村税费改革期间确定的种粮农户，以及在此基础上分户的农户。待土地确权颁证工作完成后再对该补贴方式进行调整。2017年补贴标准提高到34.45元/百公斤。

    (二)适度规模经营补贴方式及标准

    《意见》和《通知》中对于适度规模经营补贴的补贴对象有着明确的表述：“支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜”，具体支持方式在各省之间会有差别，主要有以下几个方面：

    1.建立完善农业信贷担保体系，这是适度规模经营补贴资金支持的重点，通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿。

    2.与主要粮食作物的种植面积或技术推广服务面积挂钩的现金直补，有些省份为防止“垒大户”会对单户补贴设置一定的补贴规模上限。如山东省对规模种粮经营主体的直接补贴，补贴标准是小麦种植面积在50亩以上的，每亩补贴60元，单户补贴上限为1.2万元。

    3.贷款贴息。对粮食适度规模经营主体贷款利息给予适当补助(不超过贷款利息的50%)。

    4.重大技术推广与服务补助：采取“先服务后补助”、提供物化补助等方式。

    三、农业支持保护补贴政策的政策效果

    (一)保护耕地地力的效果并不明显

    从浙江、山东两省农户调研数据来看，实行耕地地力保护补贴政策后，保护耕地地力的效果并不明显。如表1所示，和之前的三项补贴政策相比，获得农业支持保护补贴后，仅有11.2%的农户减少了化肥、农药施用量，而有88.8%的农户化肥、农药施用量不变，还有7.2%的农户表示如果减少化肥施用量会降低粮食单产，从而导致收益下降，因此将这笔补贴资金用于增加化肥、农药的施用量。对于农家肥的施用量，96.8%的农户表示在三项补贴改革前后没有变化。此外，分别仅有8.8%和4.0%的农户会多深松耕地以及使用水肥一体化技术，更多的农户并未将该项补贴资金用于采取保护耕地地力的相关技术上。对于政府工作人员而言，核实补贴面积和发放补贴资金等工作本就很繁琐，基层干部很难再有精力去和农户宣传引导农户将该项资金用于耕地地力保护，农户也有自己施肥喷农药的种植习惯，政府更不可能因为发放补贴资金而限制农户对化肥、农药的使用量。

表1  与三项补贴改革前相比耕地地力保护系列措施的变化情况

数据来源：山东、浙江两省农户调研资料

    (二)提高种粮农民尤其是规模种粮主体的收入

    不管是耕地地力保护补贴，还是与播种面积挂钩的规模种粮大户补贴，都是以“一卡通”的方式将补贴款直接发放到农户手上，增加农户的收入。根据表2调研县市种粮农民粮食生产成本收益情况可知，在不含耕地地力保护补贴的情况下，长兴县和桐乡市种粮农户每亩纯收益分别为20元和93.80元；在考虑耕地地力保护补贴的情况下，每亩纯收益分别为144.24元和246.26元，亩均耕地地力保护补贴额占到每亩总收入的8.18%和9.51%。同理，在不含耕地地力保护补贴的情况下，费县和蒙阴县种粮农户每亩纯收益分别为52.40元和34.50元；在考虑耕地地力保护补贴的情况下，每亩纯收益分别为177.40元和159.50元，亩均耕地地力保护补贴额占到每亩总收入的12.95%和13.44%。

    与三项补贴改革之前相比，改革后的农业支持保护补贴更加重视对“多种粮食”的规模种粮主体的扶持。单就规模种粮大户补贴而言，在费县和蒙阴县，种麦面积在50亩以上的种粮大户或家庭农场除享受了125元/亩的耕地地力保护补贴之外，还可以申请60元/亩的大户补贴。根据表1的计算结果，这意味着亩均耕地地力保护补贴额能占到每亩总收入的18.05%和18.69%。在桐乡市调研的一个获得了2015年规模种粮大户补贴的种粮大户水稻种植面积为220亩，按照大户补贴每亩90元/亩的标准，其申请到1.98万元的大户补贴款，根据表1的数据可知，这相当于210多亩地的纯利润(不含地力保护补贴额)。

表2  2016年调研县市种粮农户成本收益情况

数据来源：山东、浙江两省农户调研资料

    (三)新型经营主体得到发展，新的生产技术得以推广

    由于适度规模经营补贴重点向新型经营主体倾斜，新型经营主体得到发展。调研中发现，浙江省实施三项补贴改革后，在新型经营主体中，合作社联合社的蓬勃发展尤为突出。

    调研的桐乡市是浙江省最早试点组建合作社联合社的地区，当前已组建5家合作社联合社，共吸收粮食专业合作社39家，数量占全市54家粮食专业合作社的72%。长兴县虽尚未建立合作社联合社，但已经积极在筹建过程中，当前正有2家符合条件的合作社联合社申报成立。这些合作社联合社成立以后，解决了粮食生产过程中一家一户的生产经营主体办不了、办不好、办了不合算的那些重大技术、关键环节、基础设施等成本高、效益低的服务需求难题，改善了农业生产条件，改进了农业生产方式，推广了新的生产技术。^[2]

    四、农业支持保护补贴政策实施中存在的问题

    (一)耕地地力保护未达初衷

    《通知》中指出“(耕地地力保护补贴)以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力”。但是如前所述，该项政策实行后，保护耕地地力的效果并不明显，获得补贴的农户并未将补贴资金用于耕地地力的保护。有些(7.2%)农户担心化肥用量的减少会影响粮食产量从而选择多施化肥。在调研中发现，一些地区部分地块已经由于过多施用化肥而出现土壤板结的现象。对于通过采用水肥一体化、滴灌带以及深松深耕等措施提高地力，当地农民还习惯于自己的种植方式，尚没掌握并采用该类技术。

    (二)规模种粮大户补贴标准较低，刺激种粮积极性效果有限

    与小规模农户相比，由于土地成本较高，规模经营主体种粮收入主要通过规模效应来实现，因此收入对粮价的变动非常敏感，规模效益非常容易在价格下跌中转变为规模亏损。例如2016年长兴县、桐乡市由于连绵阴雨天的影响，水稻的市场收购价下跌至1.9元/公斤和2.1元/公斤，以表1的数据作为依据测的种粮农户每亩纯收益(含地力保护补贴)分别为-305.26元和-153.74元，即便加上90元/亩的规模种粮大户补贴也很难弥补粮价下跌导致的亏损。两县市调研的部分农户表示，规模种粮大户反映当前的补贴标准较低，期望将规模种粮大户补贴的标准提高到300—400元/亩的水平。桐乡市一些外来种粮大户表示，如果下一年粮价继续保持较低水平，将选择返回老家不再在本地租地种粮。

    在三项补贴改革之前，山东省对于粮食种植面积300-4000亩(其中小麦种植面积须在150亩以上)的规模种粮大户补贴标准为230元/亩，粮食种植面积在4000亩以上的，每户限额100万元；而三项补贴改革后山东省对规模种粮大户的补贴标准是小麦种植面积50-200亩的，每亩补贴60元; 小麦种植面积大于200亩的，每户补贴限额1.2万元。三项补贴改革后虽然对获得规模种粮大户补贴所需最低种植面积的要求降低了，但是每亩的补贴额也减少了。长兴县在三项补贴前后对于粮食种植面积在200亩以上的，每亩均补贴120元；对于粮食种植面积在50-200亩的，三项补贴改革后补贴标准比改革之前多了10元/亩，但如前所述，在今年粮食价格下跌的情况下，补贴标准10元/亩的涨幅仍显得“杯水车薪”。

表3  三项补贴前后调研县市对规模种粮大户补贴标准比较

数据来源：山东、浙江两省农户调研资料以及山东省、浙江省农业厅相关文件

    (三)补贴面积核实繁琐

    三项补贴改革后，需要重新确定各户的补贴面积。调研的长兴县在核算耕地地力保护补贴补贴面积时，不仅需要测算每个农户确权耕地面积(或二轮承包地面积)，还需要判断哪些耕地属于七大类不能享受补贴的排除耕地，而在这七大类排除耕地中，对于长年抛荒地、占补平衡中补的面积和质量达不到耕种条件的标准通常难以有效界定，如强制性实施，容易引发群众矛盾。在调研的其余三个县市需要测算粮食的种植面积作为计算补贴面积的依据，对于散户而言，承包地块、面积地数不清；对于大户而言，实现连片规模经营的面积较少，租种面积变化大且地块分散的多，给核实补贴面积带来了极大的麻烦。

    在面积的测量过程中，不管是用GPS定位仪还是皮尺作为工具，基层干部都需要一步步沿着田地的边缘行走测量；在面积数据的公示过程中，如果有异议，还需要基层干部再次调查取证，与农户沟通解释，补贴工作变得繁琐。这不仅延迟了补贴的发放时间，还让基层干部疲于奔命。

    (四)部分地区土地租金上涨，补贴款并未为实际种粮者所得

    适度规模经营补贴政策设计的初衷是补贴实际种粮农民，有的地区土地流转的双方在协商租金时，往往将粮食补贴作为租金的全部或其中的一部分，形成了“粮食补贴即是租金”的惯性。由于他们和原土地承包人的土地流转合同一年一签，在三项补贴改革后，土地的租金由2015年的350元/亩增加到2016年的450元/亩，相当于一部分补贴款变相为原土地承包人所得，这就客观上增加了原土地承包人的经济收益，却抬高了规模种粮大户的种粮成本，亦会降低了其流转土地、扩大规模种粮的积极性。

    (五)服务粮食生产的信贷担保体系未能有效建立、运行

    《意见》中指出“重点支持建立完善农业信贷担保体系，通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿”。但是调研地区尚没有建立服务粮食生产的信贷担保体系。有的地区在三项补贴改革之前建立过相关的惠农非融资性担保有限公司，但是该些机构主要为其股东成员提供贷款担保，而其股东中少有从事粮食生产的成员。

    五、完善农业支持保护补贴政策的对策建议

    (一)建立与耕地地力保护补贴相应的配套措施

    从调研的情况中来看，农户并未将耕地地力保护补贴资金有效用于耕地地力的保护，对农户的这笔直接补贴款似乎已沦为单纯的收入补贴。为此建议：第一，为达到耕地地力保护和质量提升的目标，应建立相应配套的激励措施。可以借鉴欧盟共同农业政策中“农业环境措施”的有关经验，例如若农民能在生产过程中采用深耕精作等技术、保护生态环境，使得土地保持良好的耕作状态，农民便可获得直接补贴，否则，视生产情形削减今后年度的直接补贴额。第二，基层政府应进一步加大对该项政策的宣传力度，通过广泛利用宣传册、电视、报纸等媒体让广大农民群众和社会各界充分了解耕地地力保护补贴政策的具体内容，引导农民逐步采用保护耕地地力的相关措施。第三，依托一些种植大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体开展使用配方肥、深耕深松等示范项目，发挥其示范效应，推动其他农户降低化肥、农药施用量、多施农家肥、深耕深松、采用水肥一体化等措施保护耕地地力。

    (二)加大对规模种粮大户等新型粮食生产经营主体的补贴力度

    发展适度规模经营是我国构建现代农业经营体系，保障粮食安全和提高农业效益与竞争力的一项重要举措，因此当前必须加大对规模种粮大户等新型粮食生产经营主体的支持力度，将补贴尽可能向适度规模经营生产者倾斜，提高规模经营主体种粮积极性。因此中央财政应继续加大对该项补贴资金的投入力度，建立稳定的补贴增长机制；同时地方政府应考虑本地区经济发展水平及粮食生产的具体情况适当提高适度规模经营补贴的补贴标准。

    (三)创新方式完善补贴面积测量核算工作

    准确掌握补贴面积数据是保证农业支持保护补贴资金顺利发放的前提。针对当前补贴面积核实繁琐的问题，为此建议：按照土地确权面积发放耕地地力保护补贴的地区，应充分利用现代技术方法和手段，查清农户承包地块的面积及空间位置，加快做好土地承包经营权确权登记办证工作，彻底明晰土地权属，同时建立相应的数据库，为今后开展工作奠定数据基础。对于把粮食实际种植面积作为补贴发放依据的地区，可以探索政府以政府购买服务的方式委托社会化服务主体辅助土地确权、核查面积的工作，减轻基层政府的工作负担。

    (四)完善土地流转合同中对土地租金的规定

    针对部分地区土地租金上涨，补贴款并未为实际种粮者所得的问题，建议：一方面鼓励种粮大户和原土地承包者之间签订较长时间的土地流转合同，合同中即写明土地租金与粮食补贴的关系，以及粮食补贴款为谁所得，合同期以内须保持不变，避免一年一签的土地租金因补贴额的变化而变化。另一方面，可考虑采用“实物定租，折现收租”^[3]的方式。例如桐乡市有些种粮大户和原土地承包者签订土地流转合同时即规定土地租金采用实物租金(每亩600—700斤水稻)的形式，收租时既可以按照当时的水稻市场销售价结算土地租金，也可以按照每亩600—700斤水稻的实物形式结算。

    (五)加快建立服务粮食生产的信贷担保体系

    建立服务粮食生产的信贷担保体系能够有效解决种粮过程中的“融资难”、“融资贵”问题。针对当前部分地区信贷担保体系建立不完善的问题，为此建议：第一，各地区应尽快落实中央及省文件精神，对于未建立信贷担保机构的地区应尽快建立相应机构；对于已建立信贷担保机构的地区，地方政府应鼓励这些机构对涉及粮食生产经营的信贷融资提供担保服务。第二，各级财政可通过注资增资扩股、担保风险补偿等措施，壮大信贷担保机构的资金规模，增强其担保能力及抗风险能力，保证其健康、稳定、可持续运行。第三，放宽对从事粮食生产的新型经营主体贷款的门槛限制。

    (六)鼓励新型经营主体发展

    各地可以根据地方实际，创新模式鼓励新型经营主体的发展，把新型经营主体培育成组织粮食生产、提供商品粮的主力军。第一，通过对新型经营主体的发展给予政策引导，促使新型经营主体的发展壮大。例如鼓励有能力的农户通过土地流转的方式发展成为种粮大户或家庭农场、而对于对不愿放弃土地经营权又暂时不能做大做强的农户则鼓励引导其加入合作社，将农户土地转化为股权后由合作社统一经营或者将土地的部分或全部生产环节托管给合作社^[4]；鼓励规模种粮合作社加入合作社联合社、种粮大户或家庭农场通过合作社加入合作社联合社，跨区域合作社联合社应注重区域联合。第二，政府提供必要的业务指导，帮助新型规模经营主体建立规范的管理制度和运行机制，加强对相关主体的职业培训，提高其经营管理能力，并促进不同主体之间的业务交流和相互协作，同时加强监管和考核，以确保其健康运行，防止新型经营主体成为有名无实的空架子。

参考文献：

〔1〕 关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见[J].当代农村财经,2015,(07):42-44.

〔2〕 李静.深入推进农业供给侧结构性改革——专访国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆[J].农业发展与金融,2017,(03):41-44.

〔3〕 蒋光凡,方华.稳定农村土地租赁关系 发展农业适度规模经营[R].农村动态反映,2015(12).

〔4〕 宁夏.当前家庭农场发展存在的问题及政策完善建议[N].中国经济时报,2016-12-16(010).