吕臣/泰山学院、对外经济贸易大学;彭淑贞/泰山学院

    内容提要：本文通过对五市农民工子女教育的3680个问卷调查分析发现，农民工子女教育问题十分尖锐，影响到我国经济社会发展的根基，并对有关农民工子女教育的研究文献与国家政策脉络进行分析，基于问卷中农民工子女教育的现存问题，提出了“一个原则、两个衔接、三个层析、四个途径”的机制创新。

    关键词：农民工子女  教育  公共服务均等化  机制创新

 

    一、引言

    我国农民工大规模向城市转移始于20世纪80年代初的改革开放，到80年代出现了第一次民工潮；1992年出现了第二次民工潮；90年代后期出现了第三次民工潮；近年来，举家迁徙趋势显著。全国第五次人口普查显示，我国流动人口超过1.2亿，随迁子女近2000万，加上留守儿童5000万，农民工子女高达7000万以上。全国第六次人口普查显示，农民工随迁义务教育适龄儿童达1400万。为此，中央政府采取了很多政策。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“两为主”政策、2006年国家全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费、2007年全国农村全部免除义务教育阶段学杂费、党的十八大报告中首次提出“基本公共服务均等化”等逐步从政策法规等方面对我国农民子女教育进行解决。但是，农民工子女“入学难”、“入学贵”等问题日趋突出。全国教育经费统计公告显示，2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP的比例达到4.28%。截至2013年12月，全国义务教育阶段随迁子女1277万人，占比9.3%。2014年，中央财政下拨城市义务教育补助经费130.4亿元，比2013年增长8.35%，主要用于对进城务工农民随迁子女接受义务教育政策给予奖励性补助与奖励。这些在一定程度上缓解了农民工子女教育问题，但是，与中央政府十八大提出的基本公共服务均等化目标任重而道远。

    二、文献回顾

    关于农民工子女教育问题，主要涉及留守还是随迁，基于利益相关者理论，农民工子女核心利益相关者主要涉及家庭、学校以及社会等。为此，本文主要从这些方面对其进行综述。

    农民工子女教育最早以及最多的研究主要集中在农民工随迁子女教育问题上，对农民工留守子女教育的研究比较少。对于农民工随迁子女教育问题的研究，最早始于1998年。海闻、于菲和梁中华(2014)、高明华(2013)、谢建社、牛喜霞和谢宇(2011)、吴世友(2010)、徐爽和闫逢柱(2010)、殷世东和王守恒(2009)、龙一芝和杨彦平(2008)、张斌贤(2001)、米红和丁煜(1998)、周拥平(1998)、黄志法和傅禄建(1998)、天津市“外来流动人口子女教育问题”研究组(1997)等通过对天津市、北京市、上海市等外来农民工子女教育的调查研究，主要涉及区域总体状况、流动人口对其子女教育问题意向、农民工学校、造成的原因等问题进行调研研究。韩嘉玲(2001)、吕绍青和张守礼(2001)等在分析农民工子女教育机会不均等原因基础上探讨了有关解决方法。

    有关农民工留守子女教育问题，佘凌和罗国芬(2003)、黄艳梅(2004)、黄小娜(2005)、陈绪忠(2005)等从农民工留守子女教育影响因素、个体心理发展、卫生保健、接受义务教育状况等角度对其进行了研究，家庭成员变动、结构完整与否、亲子教育缺失等成为对农民工留守子女教育的主要影响因素，容易导致农民工留守子女心理障碍与行为问题，留守子女由于缺少父母照顾关爱，导致缺乏自信、孤独感、俺去昂缺乏等，严重影响了农民工留守子女的学习成绩与心理健康。

    从农民工子女教育核心利益相关者角度来看，主要涉及家庭、学校、社会三个层次的研究。学校角度，周鹏(2014)、刘旺余(2014)、徐占春(2012)、高水红(2008)、孙洪玲(2001)、慈勤英(2002)、张春荣(2003)等认为农民工子女教育社会公平、财政投入、农民工子女教育学校规划与管理、农民工子女教育学习与心理障碍等问题成为农民工子女教育最为关注的问题。

    农民工子女的家庭教育的研究，研究内容主要涉及到农民工子女家庭教育状况、原因、影响因素、教育方式以及对策等方面。魏亦军和高智军(2014)、薛伟芳和刘金新(2014)、舒强和张学敏(2013)、刘善槐和邬志辉(2013)、谢龙华(2013)、金丽馥和赵颖(2013)、刘谦、冯跃和生龙曲珍(2012)、马利亚和王华倬(2011)、刘华锦和叶正茂(2010)、曾燕波(2008)、刘剑斌和章国平(2006)、李伟梁(2004)等将影响农民工子女的家庭教育的因素分为内部和外部，内部客观因素主要包括家庭收入、父母文化素质及职业、职业群体、劳动时间等，内部主观因素主要包括夫妻管理、亲子关系、父母教育期望等。农民工自身文化程度、教育观念落后等主客观因素造成了农民工子女教育家庭环境恶化，大部分专家学者认为有必要兴办农民工家长学校，全力提高农民工家长素质，推进社区农民工家庭教育，增强亲子教育、家长与学校教育的配合性。

    社会教育方面，徐丽敏(2014)、刘俊贵和王鑫鑫(2013)、郑维勇(2012)、祝志芬(2011)、李森有(2010)、杨娜(2010)、吕庆春(2009)、张劲松和尹婷婷(2005)、周佳(2004)等从教育政策、公共财政、教育缺失与社会风险应对、教育公平、教育经费、社会公众等角度对农民工子女教育进行研究，认为，农民工子女家庭教育不足，社会教育滞后无法满足当前农民工子女教育的不足，因此，需要改善社区流动人口环境、加强社会教育公平性、增加社会教育经费等对策增强农民工子女社会教育的提高。

    从以上研究，可以看出，在农民工子女教育上，大多数专家学者主要集中在现象的调查与描述，跨学科研究较少。多数研究主要根据区域特征调研、现状以及问题，提出相应对策，地方性特色比较突出，未能在国家层面进行研究。对农民工子女教育中的随迁子女教育研究比较多，针对农民工留守子女教育的研究比较少。在制度层面，也仅仅针对地方提出一些对策与建议，制度性比较差。因此在今后的研究中，有必要考虑我国农民工子女教育的政策变迁以及国外针对流动性子女教育的经验教训，通过利用案例的深入性和抽样调查的广泛性优势，在制度、学校、家庭等进行多层次多目标的纵向治理模式研究。

    三、我国农民工子女教育政策发展脉络

    本文将我国农民工子女教育相关政策梳理如下：

表1  我国农民工子女教育政策发展脉络

时间	法律、规章	主要内容
1996-2000年	国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》和教育部、公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》(1998)、《上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》(1998)、浙江省《流动儿童少年就学暂行办法》(1998)、武汉市颁布《社会力量办流动人口子女简易小学办学的基本标准》(1998)等	初步打破以户籍制度为主的义务教育办学体制，但是，政策的针对性不够强，执行力度不够大。
2001年5月	国务院《关于基础教育改革与发展的决定》	第14条就提出了“两为主”政策——以流入地为主，以公立学校为主
2003年	国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》	做好建设行业农民工的管理和服务工作，保护农民工的合法权益，维护社会稳定
2003年9月	《中华人民共和国民办教育促进法》实施	一部规范民办学校设立和办学活动的重要法律
2004年4月	《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》实施	对民办学校办学优惠政策规定更具体、更明确，有利于民办学校发展
2005年9月	北京市教委《北京市教育委员会关于加强流动人口自办学校管理工作的通知》	规范流动人口自办学校管理工作，被批准自办学校须上校方责任险
2005-2006	中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2005)、《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》(2006)	“两为主”政策彰显教育公平新理念，表面上流入地政府做到“以流入地公办中小学为主”，但实际上重点学校却排除在接纳范围之外
2006年6月	修订《义务教育法》	再次明确流入地政府应为外来务工人员子女“提供平等接受义务教育的条件”法律责任
2010年7月	《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》	进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，在当地参加升学考试
2013年11月	十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》	健全体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果
2013年12月	中央城镇化工作会议	加强农民工职业培训和保障随迁子女义务教育
2014年7月	《关于进一步推进户籍制度改革的意见》	随迁子女平等享有受教育权利实施办法等
2014年8月	《关于进一步推进户籍制度改革的意见》	明确教育部四方面工作，以更好地加强对随迁子女接受教育的服务工作，促进教育公平
2014年9月	国务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》	重申“公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放”政策要求
2014年9月	国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》	保障农民工随迁子女平等接受教育的权利
2014年	国务院《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》战略	在“市民化”部分对流动儿童给予特别重视

 

    四、农民工子女教育现状调研分析

    本次调研，通过对北京、天津、青岛、济南、上海等五省市3680个有子女的外出打工的家庭进行了调查，运用调查问卷和实地考察等方法进行调研，收回有效问卷3431份，有效率为93.2%。本文从农民工留守子女教育和农民工随迁子女教育两个大方面进行现状分析。总体上看，在3431个有子女教育的家庭中，学前教育阶段1441人，占比42%；义务教育阶段1990人，占比58%。

表2  农民工子女教育入学地点情况

 

    1.农民工留守子女教育现状

    针对父母工作问题、监管照顾问题、心理态度与学习问题、人际关系问题等问题展开调研。

    (1)父母工作问题。调查显示，“父母双亲全部出去打工”人数1037，占比49%；“父亲出去打工”人数804，占比38%；“母亲出去打工”人数276，占比13%(见表3)。

表3  农民工留守子女父母工作现状

    (2)监管照顾问题。调查显示，“与(外)祖父母住在一起”人数601，占比58%；“与亲戚住在一起”人数290，占比28%；“其他人(住校)住在一起”人数124，占比12%；“自己住”人数22，占比2%(见表4)。

表4  农民工留守子女教育监管照顾现状

    (3)心理态度与学习成绩问题。调查显示，“认为自己比别人优秀，学习努力，成绩优秀”人数145，占比14%；“认为自己比别人优秀，学习不努力，成绩较差”人数73，占比7%；“自己与别人一样，学习努力，成绩优秀”人数218，占比21%；“自己与别人一样，成绩一般(较差)”人数156，占比15%；“自己缺乏安全感，影响学习成绩”人数353，占比34%；“自己未缺乏安全感，未影响学习成绩”人数92，占比9%(见表5)。

表5  农民工留守子女教育心理态度与学习成绩问题现状

 

    (4)人际关系问题。调查显示，“在学校是否有朋友”，回答“较多”的，人数404，占比39%；回答“一般”的，人数415，占比40%；回答“较少”的，人数124，占比12%；回答“没有”的，人数94，占比9%。“是否喜欢独处，是否害怕陌生人”，回答“喜欢，害怕”的，人数166，占比16%；回答“喜欢，不害怕”的，人数332，占比32%；回答“不喜欢，害怕”的，人数145，占比14%；回答“不喜欢，不害怕”的，人数394，占比38%(见表6)。

表6  农民工留守子女教育人际关系问题现状

    总的来说，农民工留守子女一般和祖父母，或者寄住在亲戚家，或者在学校住宿。由于祖父母年龄比较大，缺少一定的文化，对于孩子的教育、学习显得力不从心。因此，农民工留守子女心理自卑与自傲要比一般学生多，逆反心理比较大，个性自私任性现象十分明显；在思想道德品质方面，由于物质条件比一般同学要好，造就了“金钱+物质”成为打工一族父母来弥补对子女的愧疚感，这就使得很多子女出现道德观念缺失，道德行为失常；在自身安全方面，农民工留守子女自身安全意识薄弱，在外面遇到危险、威胁不敢告诉年迈的祖父母；学习成绩方面，成绩比一般学生成绩要差一些，学习动机不足；留守子女心理压力大，缺乏家庭教育重要环节。学校难和家长沟通不足；留守子女成为犯罪和受侵害的高危群体。

    2.农民工随迁子女教育现状调研

    调查显示，在1259个农民工随迁子女中，“学前教育阶段”人数554，占比44%；“义务教育阶段”人数705，占比56%。总体上，农民工随迁子女在民办学校850人，占比67.5%，远高于在公办学校的人数(见表7)。调研显示，农民工随迁子女教育通过“自己打听或通过熟人关系”获取学校信息，占比84.7%，通过“政府宣传”占比11.9%；通过“报纸、网络等”其他途径占比3.8%。可以说，农民工随迁子女教育总体上主要是以民办学校为主，“自己打听或通过熟人关系”是获得学校信息的主要途径。

表7  农民工随迁子女教育就读学校所有制状况

    (1)农民工随迁子女教育支出情况。借读费和赞助费方面，农民工随迁子女教育，缴纳借读费和赞助费人数745，占比59.2%；不需缴纳人数514，占比40.8%。根据2014年课题组调研，2014年春季这一学期，借读费、书本费等平均5762元，其中，表示“存在较大困难”人数120，占比16.1%；“存在一定困难”人数464，占比62.3%；“完全承受的起”人数92，占比12.3%；“完全承受不起”人数69，占比9.3%。学前教育与义务教育支出年均支出分别为支出4525元、4415元，存在一定差异。在生活支出方面，农民工随迁子女生活成本月平均1765元，在老家生活成本月平均528元，相差1237元，年相差大约14844元，农民工随迁子女月生活成本远高于农村月生活成本。

    (2)农民工随迁子女在城市就学难易程度调查。调查显示，“上学费用高”、“入学难”、“不能在当地参加高考”成为农民工随迁子女教育在城市就学难易中列举前三位。“学习跟不上”、“不适应学校生活”、“被人看不起”等也成为农民工随迁子女教育困境之一(见表8)。农民工随迁子女和城市子女交流比较少，与城市子女成为朋友占比较少，仅为12.8%；63.7%认为城市子女不大好相处。

表8  农民工随迁子女教育上学面临困难

    (3)农民工随迁子女对城市学校满意度调查。调查显示，农民工随迁子女总的来说，对城市学校满意度比较大，占比83.6%，而对政策评价不满意的比较大，占比60.5%(见表9)。但是相对于大部分就学的民办农民工学校来说，学校基础设施不完善，缺乏资金，教师素质相对比较低，大多数没有教师资格证书，仅仅也是通过熟人介绍或者社会招聘过来的，没有接受过正规的教师职业培训，而且存在流动性大，工资待遇比较低等问题在城市农民工随迁子女就读民办学校比较突出。

表9  农民工随迁子女对学校、政策评价

    综上所述，农民工子女教育现存问题主要有以下几个方面：

    第一，上学难向上学贵转化趋势明显。由于国家政策针对农民工子女教育的倾斜，很多农民工学校、寄宿学校最近几年快速发展，一定程度上解决了农民工子女上学难的问题。随着物价上涨，教育负担增加，从调研得出，农民工子女学前教育阶段所缴纳的费用占据了其年收入的32%，可以说，现阶段农民工子女教育由上学难向上学贵转化趋势明显。

    第二，公办学校教育资源“社会排斥”明显，“入学门槛”较高。现阶段，受传统思想影响，文化观念排斥、资源排斥明显。就学渠道、入学率、辍学率、师资、学校教育教学设施等方面在城乡子女教育中差异较大。根据全国各地政策汇总，公办学校“入学门槛”比较高。现有政策明确规定在入学时需要提供“劳务合同”、“户口簿”、“暂住证”、“居住合同”、“借读证明”等材料；省会城市和直辖市比欠发达地区要求提供的材料要少些。

    第三，农民工子女教育问题长时间存在，各地政策呈现多元化。基于户籍制度改革的滞后，城乡二元结构将长期存在，这就使得农民工子女教育长期存在，并且农民工流入比较多的东部沿海发达城市的农民工子女教育问题将进一步突出。由于中央政府只是制定指导性政策，各地政策呈现一定的多元化。

    第四，针对农民工子女，城市教育规划缺乏一定前瞻性，民办学校发展处在两难困境。现有城市规划主要是以辖区户籍以及暂住证人口为基数，缺乏对非户籍人口的公共教育服务规划。收费低、入学门槛低的优势，使得民办农民工学校成为农民工选择的主要方式，一定程度上缓解了农民工子女教育的困境。但是，调查显示，在北京，农民工子女学校，没有配备电脑教师占95%，运用过多媒体进行教学的教师仅占4%。没有图书馆学校占28%，没有实验室学校占70%，音乐器材满足率不到40%的学校占73%，体育器材满足率不到40%的学校占64%。教师学历是高中或以下学校占52%，教师没有教师资格证书占30%(袁连生，2010)。这就出现了民办学校发展处在两难困境。

    第五，公办与民办学校各有不足突出。进入公办学校的，“插班”或“单独编班”；没有学籍，成绩不计入教学考评；甚至无机会参加各种活动及评选；经济条件薄弱，常被城市学生排斥等问题突出。进入民办学校的，资金缺乏，很多以盈利为目的；教学设备缺乏、管理水平低、师资力量弱；学校因多种原因常遭政府关闭等问题日益明显。

    第六，义务教育阶段衔接性不强，高考存在制度障碍。普遍义务教育实施后，各地区趋向于一致化，但是由于高考政策不同，考试主要内容不一致，造成了义务教育阶段衔接性不强，影响了农民工子女的大学入学教育。

    五、农民工子女教育体制创新策略

    1.一个原则

    围绕党的十八大报告中的“基本公共服务均等化”原则，坚持教育普及型，实施“有教无类”；坚持人的全面发展，教育内容多元化，实施“因材施教”，调动一切能够调动的力量，全方位多层次关注农民工子女教育。

    2.两个衔接

    针对不同地区学习内容、教学大纲、教学方式的异质化，积极探索农民工子女教育学前教育、义务教育与高中教育三个阶段的衔接；针对美国等发达国家“实体经济”回归与我国“脱实入虚”的国内外背景下，积极探索高考招生制度与工业人才需求的衔接。

    3.三个层面

    构建以学校为核心、社会组织为载体、家庭为基础的三层次立体式农民工子女教育模式。学校是国家培养人才的主要承担者，成为国民教育(包括农民工子女教育)的专门部门与组织，成为国家责任的具体旅行者。学校应该在教育资源机会平等、教育过程平等、教育结果平等等给予包括农民工子女均等的教育。要充分发挥社会组织与非社会组织的支持功能。加强社会组织的奖助学金、家庭联合开展对农民工子女救济与支持活动等。同时发挥非政府组织支持农民工子女教育的作用，是国家重视农民工子女教育政策的要求，是维护国家教育公平的不可或缺的力量，是国家教育公共治理的必然要求，通过运用优质资源整合、项目运作、积极舆论等将非政府组织纳入到农民工子女教育的利益相关者范畴之内。家庭作为农民工子女教育的基础，以社区为依托，应该增强农民工的文化教育素质与观念意识，通过良好的亲子教育、心理健康教育等。学校、社会组织、家庭三个层次相互作用，政府引领社会，社会影响政府，政府兴办学校，学校实施政府教育政策，家庭关注学校，学校督促家庭，社会引导家庭，家庭求助社会，形成一个围绕农民工子女教育为核心的三层次立体式农民工子女教育模式。

    4.四个途径

    第一，借鉴美国，实施“为中国而教”希望工程计划。1990年，在美孚石油公司资助下成立“为美国而教”机构，宗旨在于吸引高校毕业生到美国最艰苦的学区服务。截止到2009年，该机构服务范围已扩展到美国最艰苦的26个学区。该计划为美国造就了有社会责任感的青年，为美国欠发达地区弱势群体输送了优秀教师，肩负了消除教育不公平的历史使命(余微，2008)。借鉴美国，我国应该以政府为主导，以热衷于公益事业的大型企业为依托，鼓励有志青年、大学毕业生等到农村学校、城市农民工学校进行任教，实施“为中国而教”希望工程计划。

    第二，创建农民工子女教育稳定健康的家庭环境。树立农民工父母依法送子女上学受教育观念；切实使农民工父母承担起对子女家庭教育责任；为子女提供家庭和睦，营造相对稳定与良好的生活学习环境，培养农民工子女教育良好的心理素质；强化农民工父母自身在生活、工作、学习中的言行举止的良好榜样；同时，举办农民工家长学校，提升农民工家长的教育水平。

    第三，改革高考制度，加大财政支持力度。在拓展农民工子女教育经费来源的同时，加大对其财政支持力度。强化省市县各级政府对农民工子女教育统筹能力与协调机制；制定跨区域农民工子女教育异地高考改革机制，逐步推进“上学与高考同地”制度。当前，北京市已经出台政策，在京农民工子女学习在京的可以参加北京地区高考，但是最高为专科学历。为此，笔者建议，改革高考机制，针对我国后工业化阶段以及当前世界发达国家回归实体经济的大背景下，国内经济“脱实入虚”的现实下，我国应该加大技术院校的建设与招生。针对农民工随迁子女及农民工留守儿童参加高考，重点向技术院校倾斜，取得本科学历，从而既解决农民工子女的学历、技术、文化等水平，又可以解决我国工业所缺少的高层次技术工程人员的需求。

    第四，拓展经费来源，创新公共财政购买教育模式。借鉴英国地方教育当局职能让渡合同与毕达哥达斯连锁学校的实践经验，通过签订契约，将一些地方教育当局管理不好的学校委托给当地优质的学校和教育专业机构进行管理，提升农民工子女教育办学质量。借鉴美国开展特许学校实践经验，运用承包与采购方式提升教育水平。在进一步规范民办农民工子女教育学校正规化管理与发展同时，应该探索与创新公共财政购买教育模式，本文提出鼓励社会培训机构、教育基金组织等专门教育培训机构介入农民工子女教育，通过政府财政购买这些机构的教育资源，让其承包、管理与经营农民工子女教育学校，提升办学质量，国家教育部门对其进行监督，形成社会承办、政府购买与监督、农民工子女受益的公共财政购买教育的新模式。

 

参考文献

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