广西财经学院

内容提要：农业面源污染已成为当前我国农业可持续发展的重大威胁。本文在分析我国农业面源污染的现状及现行财税政策治理农业面源污染情况的基础上，提出国家应利用财税政策加强对农业面源污染的治理，才能从源头上改善我国日益严重的农业面源污染现状。

关键词：农业  面源污染  财税政策

环境污染源按其特点不同可分为点源污染和面源污染。点源污染是指有固定排放点的污染源，主要指城市生活污水和工业废水的污染；而面源污染则指没有固定的污染排放点，更多地与“三农”相联系，农业面源污染是指农业生产中使用的农药、化肥、畜禽及水产养殖业形成的污染，以及农村生活污水、垃圾、农用薄膜等造成的污染。这些污染具有分散性、随机性、难以量化、不易监测等特征，治理起来较困难，严重影响农民生活和农业经济的可持续发展。为此，近年来我国政府开始重视以农业面源污染为特征的环境问题，先后颁布了多项法律、法规来治理农业面源污染，收到一定成效。

一、农业面源污染形成的原因

我国目前农业面源污染主要分为两类：一类是农业生产带来的农业面源污染，包括过度使用农药、农膜、大量施用化肥以及畜禽养殖场排泄物随意排放形成的污染；另一类则是农村聚居点和小城镇的人居环境污染，包括农村生活污水及垃圾等。

（一）大量施用化肥、过度使用农药及农膜等形成的污染

上个世纪90年代以来，随着农业生产过程中化肥、农药、农膜等生产资料的大量施用，我国农产品产量大幅度提高，农业快速发展，但同时也导致农业面源污染加重。从表1可知，从1990年到2010年的18年间，我国化肥施用量增加了1.15倍、农药施用量增加了1.40倍，农膜使用量增加了3.51倍。柴油的使用量增加了0.92倍，化肥、农药、农膜等对农业的贡献是无可争议的，但过量及不合理的施用造成肥力下降、土壤酸化；另外，我国化肥、农药利用率低、流失率高，未被利用的部分则通过地表随意排放，这样使地表水体、土壤受到污染，从而形成面污染源；另一方面，我国农村普遍存在“轻农家肥重化肥、轻磷钾肥重氮肥、轻中微量元素肥料而重大量元素肥料”的现象，这进一步加剧了土壤在结构上的不平衡，造成土壤酸化板结，PH值降低，影响农作物生长。

表1  主要年份农用化肥.农膜.柴油和农药使用量统计 单位：万吨

资料来源：2011年《中国农村统计年鉴》

（二）畜禽养殖规模化形成的农业面源污染

随着我国经济的发展，人民生活水平的提高，对畜禽需求不断增加，促进了畜禽养殖业的迅速发展。20世纪80年代以来，养殖业总产值连续20多年以年均9%左右的速度增长。从《2011年中国统计年鉴》得知，2010年，我国肉类总产量达到 7925万吨，奶类3748.0万吨，水产品5373.0万吨，禽蛋2762万吨，我国肉、蛋产量居世界第一。养殖业已成为农业中最具活力的支柱产业，对增加农民收入和促进农村经济发展发挥了重要作用，但同时也加剧了农村面源污染。据测算，一个存栏万头的养猪场，每天污水排放量约100多吨，相当于1个5至8万人的小城镇排放的生活污水和垃圾。国家环保总局曾对全国23个省、自治区、直辖市进行规模化畜禽养殖业污染情况进行调查，结果显示畜禽养殖产生的污染已成为我国农村主

要的农业面源污染源。

表2  我国农村主要的面源污染源

资料来源：2011年《中国农村统计年鉴》

（三）农村生活污水、垃圾形成的面源污染

目前我国虽然在部分农村建立了污水、垃圾处理厂并陆续投入使用，可以处理部分生活污水和垃圾，但由于建设资金存在严重缺口，大部分乡镇没有污水、垃圾处理设施。因此农村基础设施仍非常落后，垃圾收集、转运体系没有建立起来，且污染治理体系也尚未建立。据全国第一次污染源普查数据显示，农村每年约有1.２亿吨生活垃圾露天堆放及超过2500万吨的污水几乎都没经过处理就直接排放，成为农村环境的潜在污染源。另外，我国农村城镇化进程的加快而基础设施建设和环境管理却没有跟上，进一步加剧了农村环境的污染。

二、财政在农业面源污染治理方面存在的不足

(一)城乡二元分割导致财政对农村环境治理投入严重不足

长期以来，我国污染防治投资一直严重不足且存在“重城轻农”现象。政府有限的财政投入，主要投到城市和工业上，农村和农业污染治理和环境管理资金投入严重不足。即使2003年后执行新的排污费制度，在资金使用上仍然没有考虑农村污染的治理。另外，从2009年《中国农村统计年鉴》中可知，在农村固定资产投资中用于环境保护和公共设施占比很低，仅为5.21%，且存在资金分散、重复建设和“自上而下”的决策现象。财政投入不足，基础设施落后，导致农村公共产品供给长期不足，进一步加剧了农村环境恶化。

（二）财政支持农业环境技术推广力度不足

农业技术推广站是我国农业科技通向农村的基层机构，但是随着时间的推移，这种局面发生了巨大的变化。上世纪90年代以来，一些地方政府由于对农技推广性质上的认识不清，放松甚至放弃了对农技推广的组织与支持，在改革过程中大幅度地削减农技推广事业经费，导致财政支持农业环境技术推广非常有限。表现为人员经费、推广经费无保障。究其原因：一是公益性环境技术推广范围模糊，法律没有界定农技推广体系的公益性服务职能范围。二是保障制度软化。法律只是原则上规定了政府推广农业技术的财政责任，但缺乏具体的保障制度。工程院院士袁隆平曾用“网破、线断、人散”六个字来形容我国农业技术推广站的现状，并呼吁尽快加强农业技术的推广投入，以保持农业技术推广站的正常运行。

（三）缺乏农业源污染源头治理的财政政策设计

财政政策的设计从源头上缺乏对利于环境和资源的生产技术采用等行为的扶持。具体表一是财政对农业补贴不合理，补贴主要用于农产品购销环节及农用生产资料如化肥、农膜、农药等的补贴。此类补贴扶持了农业发展，却严重污染了土壤和水资源。此外，对农户的直接补贴、对生态环境的补贴及农业保险的补贴较少，农户直接受益程度低；二是财政补贴导向性不强。对农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等亲环境和运用生态农业模等生态农业发展的选择而遭受的经济损失得不到补偿；农业清洁生产缺乏税收优惠。由于以农民自愿为前提的农业环境补贴政策的缺位，农民对生态和可持续农业模式的选择得不到良性激励。一定程度上降低了农民选择低碳技术的欲望。

（四）针对农业面源污染治理的税收制度体系缺乏

目前我国是以环境污染费代替环境保护税，费与税相比存在的不足是没有法律的威严性和强制性，这在一定程度上加剧了农业面源污染。此外，我国现行税种中虽然有关于农业生态环境保护的内容，但内容较少，且现有税种缺乏系统性，没有形成一套完整的、以促进生态保护为目标的、各税种要素相互配合、相互制约的税制体系，因此相互间协调配合不够，难以形成合力。

三、解决我国农业面源污染问题的财税政策建议

（一）加大财政农村环境保护的投入力度，并优化支出结构

近年来虽然国家用于环境保护的财政支出规模逐渐扩大，但与环境保护巨大的资金需求相比，用于环境保护特别是农村环境保护的财政支出规模仍显不足，结构也有待优化。今后应不断增加财政支农支出中用于环境保护的比例，特别是用于农村环境保护的比例，建立环境保护长效稳定财政投入机制：第一，各级财政预算安排的环保资金要高于同期财政总收入的增长幅度。第二，财政环保支出应占国内生产总值或财政总支出的一定比例。第三，当年政府新增财力主要应向环保投资倾斜。另外，建议有关部门在制定农村经济建设和发展的重大决策时，要充分考虑经济发展和环境保护的统一协调，把农村环保基础设施投入纳入年度计划之中，建立以工促农、以城带乡的长效机制，真正做到“既要金山银山，又要绿水青山”。

（二）加大对农业环境技术研究、推广和应用的支持力度，转变农业增长方式

科学技术是第一生产力，应用先进实用的农业科技是实现传统农业向低碳农业转变，减少农业面源污染的最根本方式。但农业科技具有正外部效应，使得企业没有投入的积极性，这就决定了财政在农业科技研究、推广和应用方面应起主导作用。具体思路一是支持农业科技基础研究、应用研究与开发研究等公益性领域的发展。如加大对农业测土配方、节水灌溉、氧化塘等适应我国分散农户生产和农业生态保护的技术研发投入和推广；资助农业企业技技术改造；资助农业企业加强科技交流与合作等。二是财政应根据农业科技发展领域的不同，采用不同的支持方式，如对先进种植、养殖、畜牧、节水灌溉等农业科技领域，由于属纯公益部分，财政应无偿地投入；对于农业科技属于市场筹资部分，财政可采取有偿投入，支持企业开展农业技术创新；对农业科技中既属市场筹资范围又具一定公益性的部分，如农民科技培训、良种推广、农机具购置等，财政可给予一定的补贴；对介于公益性与经营性之间，或竞争性较强，但政府应鼓励的农业科技项目，可采用财政贴息，如优良品种繁育、新产品开发、新技术推广等。

（三）改革财政补贴方式

一是对环境友好型技术使用和生产方式进行补贴。针对农业所产生的面源污染，财政应重点补贴农业废弃物治理等关键领域。如对于养殖项目，重点补贴牲畜粪便的处理，通过发展沼气等将粪便等废弃物转化为清洁能源，以减少污水的排放；对于农膜使用带来的农业面源污染，应对采用替代农膜的农户实施价格补贴来降低传统农膜使用量，减轻农业面源污染。同时加大对替代性农膜产品研究的企业实施财政补贴，双管齐下来减少由于农膜使用而产生的农业面源污染。另外，对亲环境的耕作技术、科研成果的推广予以免税，以鼓励其快速广泛地运用于生产中。

二是将财政补贴由流通环节转向环境友好型生产环节，即逐步将单纯的农业补贴转化为农业污染补贴。如在一些地区实行化肥、农药限额使用政策，对因限额使用化肥、农药所造成的减产，财政给予适当的补贴以降低生产者的损失，将支持农业与农业生态环境保护进行捆绑，以提高农户的环境保护意识，促进农业生态环境的良性循环。

三是对绿色农产品给予财政补贴。绿色农产品因其生产成本较高，市场价格也较贵，如财政不给予补贴，会导致量少、价高、需求少，最终导致绿色农产品生产的夭折；反之，财政给予一定的补贴，一方面降低了绿色农产品的市场价格，使得消费者能买得起，扩大了需求；另一方面又降低了农户的生产成本，促进这些绿色产业发展的同时增加了供给。最终起到增加农民收入、引导健康消费方式、提高生产技术水平和减轻农业面源污染等多重作用。

（四）促进农业面源污染防治的税收政策——构建适合国情的绿色税制

虽然我国现行税制中还没有开征“环境税”的独立税类，但仍可以形成一定意义上的绿色税制，而在农业面源污染领域的绿色税制主要表现为：

1.对农药、化肥、农膜征收消费税，以引导消费者少消费导致农业面源污染的生产资料；对生产高效、低毒、低残留农药、化肥、易回收降解的农膜的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税。从而为农业面源污染的防治提供资金支持；对施肥较高、农药使用量较多的地区和产业征收化肥附加税和农药税，以提高生产者对化肥施用污染的认识，降低化肥施用量，同时控制施肥、农药使用所带来的农业面源污染问题。

2.对集约化畜禽养殖场和农民废物回收利用的行为提供税收优惠，以提高其回收率；对其产生的废弃物和农作物秸秆征收废物税，以减少废弃物的产生，从而引导其向循环经济的方向发展。

3.开征城镇垃圾税。对倾倒的垃圾数量按边际处理费用为税率来进行征收，通过垃圾制造者产生的负外部性内部化让其承担经济责任，一定程度上从源头抑制垃圾产生。

参考文献：

〔1〕华春林.我国农业面源污染治理机制研究.西北农林科技大学硕士毕业论文汇编，2009（4）.

〔2〕杨蓉.重庆市农业面源污染分析.西南大学硕士毕业论文汇编，2009（8）.

〔3〕高千.提升公共服务控制农业面源污染.复旦大学硕士毕业论文汇编，2009（6）.

〔4〕黄雪萍.农业面源污染原因分析及控制对策.安徽农学通报，2006年（5）.