郝治中、郝理春/襄阳市襄城区财政局

    内容提要：本文在相关调研的基础上，分析总结了当前新农村建设面临的若干问题，即农业基础设施薄弱，农民群众增收难，一事一议难于操作，项目资金投放分散，农村土地流转不畅，村级债务难于化解等，并提出了相应的财政对策和措施。
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                        关键词：县乡财政  新农村建设  土地流转  村级债务

    “让公共财政的阳光照耀农村”已成为新时期财政工作的重要指导思想，如何围绕“经济发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，建立公共财政支持新农村建设的长效机制，是当前县乡财政部门面临的一项重要任务。近期，笔者就此进行了专题调查，本文拟对当前新农村建设存在的问题及对策进行探讨。

    一、当前新农村建设面临的问题

    目前新农村建设虽然取得了初步成效，农业综合生产能力不断提升，农民生活水平较大改善，农村面貌发生明显变化。但由于受诸多因素制约，当前新农村建设仍存在一些亟待解决的问题：

    1.农业基础设施薄弱。以某区为例，农田水利基础设施大多是上世纪六七十年代修建的，涵闸泵站因年久失修，难于正常运转；库底渗漏、渠系损毁严重、排水不畅，农业抗灾能力较弱，难以满足当前农业生产的需要。农村税费改革后，村级经费尽管通过上级转移支付得到一定补偿，但数额有限，村级无力承担农业基础设施维修费用，农田水利设施建设基本处于停滞状态。农田基本建设中的桥、涵、闸、渠等设施得不到及时管护，有的田间没有涵道，一遇暴雨，就淹没农田；有的渠道无钱硬化，漏水现象严重；有的沟渠堵塞严重，无人清淤，给原本就紧缺的水资源造成很大的浪费；有的堰塘不能及时除险加固，难于发挥应有的作用。目前大部分支农项目均要求地方按一定比例配套，但由于县乡两级财政困难，事实上难以达到足额配套的要求。有些农业开发项目建成后，缺乏后续管护资金，导致一些项目后续管护工作无法开展。由于农村基础设施的产权主体与受益主体不明确，建设与受益联系不紧，造成只用不建、只用不管的现象较为普遍，如果任其发展，许多建成的项目工程数年后将逐步损坏，难以发挥其应有的功能。

    2.农民群众增收较难。据调查，当前农村劳力大多为初中文化程度，难于适应知识经济时代对劳动者素质的要求，许多青壮年农民没有接受职业技术教育就外出务工，即使找到一份工作，大多是从事建筑、餐饮、保安、搬运、家政服务等相对简单的体力劳动，不仅劳动强度大，收入也不够稳定。农民进入市场的组织化程度不高，农产品的市场竞争力不强，农村二、三产业发展滞后。由于每户农民只有几亩耕地，这种土地零星分散的小农经济生产方式，部分农田难于使用大型机械耕作，导致农业劳动生产率不高。虽然国家对农民种粮发放了粮食补贴和水稻良种补贴，但由于化肥、种子、农药等农业生产资料价格不断上涨，加大了农业生产成本，粮棉油等大宗农产品价格涨幅有限，农民依靠种地增收困难。

    3.一事一议难于操作。取消农业税后，对农村公益建设项目，采取“一事一议”方式筹集建设资金。当前一事一议筹资筹劳主要存在“三难”：一是召集村民开会难。农村青壮年纷纷外出务工，在家留守的大多是老弱妇幼。按照政策规定，一事一议必须召集三分之二以上的村民商议，但许多村难于达到这一要求，有的村干部只好代群众签名。二是村民意见统一难。兴办村级公益事业很难使村民均享利益，有些农民对自己能受益的项目就赞成，对自己没有收益的项目就漠不关心，群众意见难统一，导致村民会议议而难决，决而难行。由于农村情况比较复杂，尤其以土地承包纠纷、税费尾欠、村级债务等较为突出，在进行“一事一议”时，有的村民以此要挟，若不能解决遗留问题，即使议事通过也不愿出资出劳。三是议定事项落实难。按照政策规定，农村“一事一议”筹资筹劳每人每年最多不超过15元，难于解决农村公益建设项目耗资较多的问题。以某镇为例，规模较大的村一般1000多人，每年可收取2万多元；小村不足1000人，收取“一事一议”费用不足2万元，在物价上涨较快的背景下，按此标准进行筹资，难于满足农村公益建设投入需求。

    4.生活环境有待改善。部分村组农户建房缺乏规划，分布无序，村道狭窄，有的连拖拉机等农用车辆也难于开进，影响了村民的生产生活；一部分农户搬迁后，宅基地闲置，既浪费土地资源，又影响村容村貌；有的村级公路建成不久，由于村级缺乏资金，管护责任难落实，路面损坏较快；部分农户使用的露天厕所臭气熏人；生活用水自然排放，污水横流，缺乏处理生活垃圾和污水的设施；有些村民饮用水基本靠自家打井，但水质很差，如近六年来，襄城区欧庙镇孟湾、九屋、梅岗、闫咀、杨集等5个村百余名村民，陆续患上了结石病。相关部门对欧庙镇杨集村地下水做了抽样检测，检测结果显示是：苦碱水不适合饮用。依据水质检测结果，目前这5个村已被该区纳入农村安全饮水范围。

    5.项目资金投放分散。目前财政涉农资金的支出项目包括建设投资(国债资金)、农业综合开发支出、水利建设等，分别属于发改委、财政、农业、水利、林业等部门管理。这些项目和资金大多为“戴帽下达”，明确了专门用途，各部门对资金的使用要求也不相同，在资金分配上各部门均自成体系，致使项目申报政出多门，不同渠道的支农资金在使用、建设内容等方面不同程度地存在多头申报、交叉重复等问题。如农村劳动力转移培训涉及农业、劳动、妇联、团委、财政等多个部门。这种部门各自为政、互相之间协调不够的管理模式，使得支农项目点多面广，单个项目投资额较小，资金使用分散与投入交叉重复并存，难以形成支农资金集中使用的合力，导致资金使用效率不高。此外，由于县乡工商业基础较弱，经济发展不够，县级财力有限，仅能保工资、保运转、保稳定、保法定支出，能用于支持新农村建设的资金非常有限。

    6.农村土地流转不畅。当前农村土地经营零散，不利于农业生产要素合理配置和实施适度规模经营。种植大户在实施土地集中时，往往因少数几个承包户不答应，就使土地规模化集中难以实现，制约了农业规模经济的发展。同时，农业经营风险大，开发业主引进难。农业受自然和市场双重影响，是一个弱势产业，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、从事农业规模经营的还比较少。此外，部分乡村还没有形成市场化运作的农村土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，土地流转信息不畅。有的农民仅通过口头协商的方式进行转包、出租或请亲戚、朋友代耕代管。如欧庙镇一农民夫妇，常年在城区打工，对自家4亩多承包地无暇耕种，村里大多数农户由于壮劳力外出务工或认为种田收益低，都不愿有偿转包，迫于无奈，他们只好将4亩多耕地无偿送给邻居好友耕种。

    7.农村医疗水平较低。有的乡镇卫生院由于无钱购置新的医疗设备，医疗设施落后，有些主要医疗设备系上世纪七、八十年代购置，已不能满足农村群众就医需要。同时，由于区级财政困难，每年仅给乡镇卫生院拨付少量差额的退休人员工资，基层卫生院经费入不敷出，由于工资待遇低，许多业务骨干纷纷外出执业，导致农村医疗水平普遍不高。

    8.村级债务难于化解。随着农村综合改革不断深入，长期积累而未妥善解决的村级债务问题便集中凸现出来。它不仅严重困扰着农村经济发展，影响农村稳定，也成为当前社会主义新农村建设的一大障碍，制约着村级对新农村建设的投入。以某农业大镇为例，2009年底，该镇村级负债达7637.8万元，村级债权尚有5178.9万元,债权债务相抵,村级净债务为2458.9万元,村平均净负债40.3万元。这些债务有的是兴修公益事业形成，有的是兴办企业形成，还有的是垫支上交税费形成。取消农业税前，由于有农业税附加，村级还债尚可在农业税附加上勉强做点文章；取消农业税后，村级经费尽管通过转移支付得到一定弥补,但数额非常有限，仅能勉强维持村级运转，村级失去化债来源，造成村级债务难以化解，庞大的乡村债务已成为影响农村社会和谐的重大隐患。

    二、财政助推新农村建设的对策和措施

    新农村建设是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，应把新农村建设的长期目标和阶段性目标结合起来，分清轻重缓急，分期分批实施，优先解决农民最关心、要求最迫切、受益最直接的问题，让农民在短期内就能得实惠，力争新农村建设每年见实效，积小成效为大成效，有效改善农村面貌，推动农村经济社会发展，为此建议：

    1.加快农业基础设施建设。水利是农业生产的命脉，在新增财力中应加大对农村水利设施建设的扶持力度，抓好大中型灌溉水利设施的更新和配套工程建设以及农村水利灌溉渠道的清淤、治理，做到旱能灌、涝能排，增强农业抗御自然灾害的能力。在筹措大型项目建设资金时，尽量不要求乡村配套建设资金，不新增乡村债务。按照“明晰所有权、出让使用权、放开建设权、搞活经营权、保护收益权”的原则，积极推进农村水利设施产权制度改革，对现有泵站、渠道、塘堰等水利基础设施采取宜卖则卖、宜租则租、宜包则包、宜股则股等方式，促进农田水利建设尽快与市场经济体制相适应。对新建项目按照“谁投资、谁管理、谁收益”的原则，充分调动社会资金投入农村基础设施建设的积极性。对农民开挖堰塘、清淤扩蓄、中低产田改造及涵闸泵站改造等小型农田水利设施建设项目，在坚持农民投入为主的前提下，应根据建设规模实行财政贴息、以奖代补、配套投入、民办公助、以物抵资、先建后补、经营参股等激励手段，充分发挥财政资金的杠杆作用和乘数效应，吸引民间资金对农村小型公益设施的投入，引导农民自建、自管、自用。

    2.促进农民群众持续增收。一是着力培训现代农民。按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”和“公开招标培训基地、财政资金直补农民、促进受训农民就业”的原则，深入调查研究，以市场需求为导向，组织农民参加实用性强、易于掌握的农业技术和劳务技能培训，强化培训项目资金监管，帮助农民群众掌握一技之长，使走出去的劳动力具有较强的务工技能，留下来的农村劳动力能够掌握科学种养技术，拓宽农民增收渠道。二是加快发展现代农业。支持农业新品种引进推广，适度扩大种养规模，大力发展精品农业、特色农业和生态农业。依托当地自然资源和经济资源，兴办粮棉油和经济作物深加工企业，延伸产业链条，提高农产品附加值。扶持一批竞争力和带动力强的农业产业化龙头企业，发挥“农字号”龙头企业在开拓市场、组织生产等方面的作用，建立龙头企业与生产基地、农户之间风险共担、收益共享的利益分配机制，提升农产品的市场竞争力。三是扶持专业合作组织。积极引导有销售渠道、有生产加工技术、有资金实力、有市场开拓能力的农村能人和专业大户，牵头联合农民创办专业合作经济组织，为会员提供科技、信息和销售服务，做好产前、产中、产后服务，把分散的农户组织起来，带领群众闯市场，畅通农产品销售渠道。对在农业增效、农民增收中作出较大贡献的农民专业合作经济组织，财政可通过以奖代补的方式，以调动其积极性，促进其尽快成规模、出品牌、占市场。四是完善社会保障机制。加快推进社会救助体系建设，不断提高新型农村合作医疗补助标准，建立完善农村最低生活保障制度和农村社会养老保险制度，形成“能进能出、动态管理、保障准确”的农村低保工作机制，扩大农村低保的保障范围，保障农村贫困人口的最低生活。

    3.规范一事一议操作程序。引导农民区分农民自愿投工投劳改善自己生活、生产条件与加重农民负担之间的政策界限，对农民直接受益的村组公路、农田水利等基础设施，在农民自愿、民主协商、依法办事的前提下，通过“一事一议”的方式，将筹资用途向群众解释清楚，让群众参与讨论决策，做到自觉自愿，并按筹资筹劳的有关程序报批。筹集的资金，要规范运作，做到账目清楚，支出有据，并及时向群众公布所有支出明细，接受农民监督，确保一事一议资金、劳务和财政奖补资金真正用在所议项目上。为有效解决目前存在的开会难召集、人员难集中等实际问题，应探索创新议事方式。针对一些村组农户居住分散的特点，可按照受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，确定议事范围。针对农村常年外出务工人员多的情况，可根据农时、习俗等特点，选择外出人员集中返乡时段集中议事；召开村民议事会议，外出人员可委托他人进行议事和表决。对整体难议的项目，可分段议事、分段实施；对资金需求量大的议事项目，可以一次议事、分年实施，以解决钱少难办事的问题。总之，只要不违反民主程序，便于村干部组织，农民乐于接受，议事方式可以灵活多样。

    4.改善农民生产生活环境。推进新农村建设既要尽力而为，不断改善农民生产生活条件，又要量力而行，不增加乡村债务。为了使新农村建设规划尽可能地符合农民群众的意愿，应通过召开村民代表会等方式，广泛听取群众意见和建议，科学编制新农村布局规划和村庄整治规划，使规划更加符合群众生产需求和生活习俗，并严格按照规划推进新农村建设。在新村建设中，严格执行“先规划后建房，未规划不批建”的原则，杜绝农户随意建房行为。加大农村能源建设和人居环境治理力度，引导农民改圈、改厕、改厨，加快农村沼气池建设，大力发展生态种养模式，通过畜禽粪便和生活垃圾的资源化利用，变废为宝，发展农村循环经济，有效解决农村环境“脏、乱、差”问题，降低人畜发病率，促进庭院绿化、美化、净化。加大农村安全饮水工程的投入力度，让农民用上清洁的自来水，减少疾患发生，保护农民群众健康。

    5.提高支农资金使用效益。一是努力增加资金投入。县乡财政部门应加强与相关职能部门的协作，用足用好省、市帮扶政策和国家产业政策，共同争取上级在政策、项目和资金上予以倾斜，在深入调查研究、广泛听取群众意见的基础上，积极上报各类投资项目，争取得到上级更多的资金投入。二是着力整合项目资金。建议上级相关部门在项目资金安排上尽量减少专项资金和“戴帽下达”的资金，多安排地方性一般转移资金，以便基层对资金进行整合。以主导产业或重点建设项目为资金整合平台，按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责”的办法，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”的建设格局。积极探索农业综合开发与扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等支农项目相配合、统筹安排的投入机制，集中财力办大事，避免资金分散投入、撒“胡椒面”的现象。三是严格工程建设管理。完善项目立项管理，推行项目招投标制、工程监理制及项目公示制，提高项目建设质量；强化资金运行监管，推行国库集中支付、政府采购和财政支农资金区级报账制等管理办法。对于纳入政府采购的项目，资金直达供应商或劳务方，减少资金拨付环节，提高资金使用效益；四是规范资金使用管理。采取“三专、三审”的办法，建立健全项目资金管理风险防控体系。“三专”是指专人、专账、专科目。专人，就是由财政部门或项目单位安排专人管理项目资金；专账，就是每个项目单独建账，实行专项核算；专科目，就是对实行国库集中收付改革之后取消专户的，要实行专科目单独核算项目收支状况，不与单位其它资金混在一起，做到来源清晰、支出透明，避免挤占挪用。“三审”，就是预算报审、跟踪评审、决算终审。预算报审，就是项目实施前必须编制详细的预算报告，报送相关部门审核后方可实施；跟踪评审，就是由专业评审机构独立对正在实施的项目进行跟踪评审，财政部门根据监理部门提供的施工进度，及时足额将项目资金拨付到位；决算终审，就是工程完工后，由评审机构对项目进行决算审核，作为最终的付款依据，并预留一定比例的质量保证金，确保施工质量。五是建立工程管护机制。坚持“建设与管护并重”的原则，明确管护主体，落实日常养护经费来源，确保项目工程长期发挥效益。

    6.推进农村土地有序流转。一是建立土地流转服务体系。一方面，以乡镇财经所为依托，成立农村土地流转服务中心。主要负责土地流转政策咨询，指导流转双方签订土地流转合同，办理土地流转合同的鉴证，调处土地流转纠纷，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案，为经营业主提供土地流转和产业发展信息。另一方面，以村为单位，聘请村报账员兼任土地流转信息员，及时掌握农户土地流转意向，搜集整理土地流转的供需和市场价格等信息；及时向乡镇土地流转服务中心提供土地流转动态，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低土地流转交易成本，促进农业规模经营发展。二是制定土地流转激励措施。对通过土地流转方式进行规模经营,并能带动农户增加收入的龙头企业和种养大户,从资金、技术指导等方面给予倾斜，加快土地规模化、集约化经营步伐。三是加快农村劳力转移步伐。建立以政府为主导、社会中介为补充的劳动力就业服务体系，为务工农民提供维权、职介、培训、鉴定、转移等配套服务，促进农村劳务经济健康发展。大力发展农产品加工及流通业，拓展农村劳动力转移空间，促进农村劳动力有序转移，进而带动农村土地流转，使土地向种田能手、种养大户集中，通过土地规模化经营，提高农业生产经营效益。

    7.完善农村公共服务体系。一是改善农村办学条件。认真落实农村义务教育阶段贫困生生活补助政策，继续抓好农村中小学危房改造，加强农村寄宿制学校建设，抓好农村教师队伍建设，不断提升农村教学水平。二是提高医疗服务水平。乡镇卫生院是为农民群众提供便捷低廉的医疗卫生服务的主渠道，应不断加大财政投入，推进乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，改扩建业务用房，添置先进的医疗设备，积极引进大专以上的医疗人才，培养乡村“全科医生”，切实提高乡村医疗服务质量，做到小病不出村、一般病不出乡。三是强化农村公益服务。完善“以钱养事”投入机制，按照“总量控制、精简效能”的原则，把农村公益服务岗位核定到乡镇及具体服务项目。对农村公益服务项目采取政府采购、公开招标的方式，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，确定公益服务人员。公益服务人员在提供服务时，须记录工作内容，由受益对象签字确认，并将服务对象的签字凭证作为年终考评的主要依据，按工作业绩兑现报酬，确保农技、农机、水利、畜牧等各项农村公益服务到位。

    8.积极稳妥化解村级债务。村组债务包袱已成为新农村建设不能承受之重，化债工作迫在眉睫。基于此，化解村组债务应围绕“清账、控债、清欠、增收”做文章。一是清账减债。集中时间，集中人力，对村组财务进行全面彻底地清理，逐笔核实债权债务，并把清理结果向村民公布，接受群众监督。对村组高息借款，一律按国家同期法定利率标准执行，置换统一票据。严肃查处无本生息、少本多息、利滚利等违规行为，挤掉债务水分；对村组欠农户同时农户又欠村组的，实行债权债务相互对冲，并办妥相关手续。二是禁增新债。全面推行村账乡管，规范村级财务收支行为。对村级债权、债务、资产等进行锁定；对差旅费、电话费等必要支出，实行定项限额管理；禁止村级招待费支出；建立和完善村干部政绩考核和离任审计制度，将控债、化债作为考核村干部工作业绩的重要内容；推行新增不良债务责任追究制，对不按规定程序擅自借贷形成的债务，按照“谁举债、谁偿还”的原则处理。三是清欠化债。众所周知，目前各级政府暂停清收税费尾欠是从维护农村稳定的角度来考虑的，但此举不是一个长远之计，其负面效应日益显现，许多以往积极纳税的农户认为政策有失公平，不愿再履行自己应尽的义务，这势必严重影响今后农村工作的正常开展，影响农村的和谐与发展。因此，许多基层干群建议：国家应尽快出台农村清欠相关办法，允许村组清收债权还债；对个别无理拒缴农业税尾欠的农户，允许用粮食直补款抵扣其拖欠的农业税及附加，以维护国家税收政策的严肃性，不让大多数诚实纳税的农民产生“老实人吃亏”的思想。四是增收还债。发展集体经济，增加集体收入是化解村级债务的治本之策。应充分发挥当地资源优势，加大招商引资力度，引进社会资金，进行荒山荒滩资源开发，通过承包、租赁、入股等形式，增强经济实力，提高村集体化债能力。 qq黑客免费刷钻软件