安徽省无为县财政局/戴启文

    “头痛医头，脚痛医脚”，不懂医学的人也知道其有失偏颇。可是现在，提及如何缓解县乡财政困难，许多人必定提及强化对县乡财政“管理”；各地纷纷出台的改革措施注重的也是“管理”，而对如何调动县乡积极性则只字不提。事实告诉我们，要想解决基层财政面临的难题，必须激活县乡财政的一池“春水”。

    一、县乡财政现状分析

    （一）县乡可用财力严重不足

    据国家农调队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持正常生存，如果按支出的70%计算，也需要2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵缺口为1840亿元。县级财政也很困难。造成县乡可用财力不足的原因，一是分税制改革使国家财力上收。二是经济转轨没有打破城乡分治的格局。二元经济结构加剧了城乡之间的割裂状态，以农业为主的县乡经济普遍发展乏力。与此同时，在可用财力不足的情况下，人员工资却在不断增加。对不足的缺口，一部分靠财政转移支付补贴，一般乡镇的财政支出，转移支付的比例已占到30%-40%；另一部分就是编赤字平衡预算，一些县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付和支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

    （二）债务负担沉重

    县乡负债到底有多少，现在还没有统一的数字。据专家保守估计，全国乡镇负债达2000亿元，这些债务主要集中在中西部欠发达地区。县乡债务来源主要分三类：一是银行、信用社和农村合作基金会等金融机构；二是乡镇企业等单位或组织；三是个体工商户或私人。这些债务有的是以政府名义借的，有的是为学校和企业担保形成的，有的是以乡镇干部私人名义借的。对县乡债务来源细作分析，对照一下债务产生的原因可以发现，这些债务分“直接债务”和“或有债务”两类。直接债务是政府自己借的，不可推卸，但为学校货款担保建教学楼、财政越位借债办企业等“或有债务”，是基于政府道义、公众期望和政治压力而产生的，不是明确的法律意义上的债务，但通常不能不由政府兜底。

    （三）县乡经济定位不清

    除了东南沿海发达地区，我国大部分县乡经济其实是农业经济，其财政也靠农业支撑。取消农业税后，一些以发展农业为主的县乡，因为缺少工业化的支撑，如何发展经济一时找不到方向。事实上，经济落后的县乡在工业化进程中，是难以与城市竞争的。以农业为主的县乡不发展农业，强撑着招商引资去发展工业，却又缺少资金、技术、人才、信息等工业化必备条件，结果捡了芝麻却又丢了西瓜。中西部地区的许多县乡发展陷入两难境地，他们不知如何为自己在经济上作出准确的定位。

    二、激活县乡财政一池“春水”

    为了给县乡财政解困，方方面面人士开出药方，但大部分是以“管理”为主。而财政部出台的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，虽仍然强调“管理”和向困难县乡财政“输液”，但更强调为县乡松绑，并制定具体政策鼓励县乡做大财政蛋糕。

    财政部缓解县乡财政困难的意见分六点，其中的强化管理、增加转移支付以前也曾提过，体现新意的包括以下三个方面：一是不再单纯输液，而是安排部分资金对地方工作实绩给予“三奖一补”，调动地方政府缓解财政困难的积极性；二是在体制上给县松绑，给乡镇加套。肯定“省直管县”和“乡财县管”财政体制，减少行政级次，有效地控制县乡债务；三是对省以下各级政府财政收入重新划分，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种的收入，主要留给县乡或提高县乡分享比例。

    体制上进行改革，机制上进行完善，管理方式上进行调整，县乡财政的困难应该有所减轻。但可以肯定的，给县乡“吃补品”，只能缓解而不能从根本上解决县乡财政困难；用“激素”提高县乡发展经济的积极性，只是权宜之策；用减少行政级次的办法给县域扩权，其实只是让它在少一个婆婆的情况下“戴着镣铐跳舞”。我们必须从建立一元经济的战略入手，从激活县乡发展经济的潜能着眼，让县乡在市场经济中找准位置，自我“强筋壮骨”。

    （一）必须打破城乡分治的“二元经济”结构

    1954年《宪法》第90条第2款明确规定，“公民有居住和迁徙的自由”；但1957年中共中央、国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求制止农村人口流入城市；1958年全国人大常委会通过条例，明确规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或准予迁入证明。把农民限制在农村，也把城乡经济人为地割裂开来。二元化经济使城乡差别日益扩大。改革开放，仅仅打破了高度集权的计划经济体制，城乡分治的二元经济结构依然存在，它使国民经济的循环在城乡之间中断了。这是造成基层财政困难的根本原因。

    发展一元化经济，实现城乡一体化，并不是要所有的乡村都变成城市，而是在承认并允许城乡分工差异的基础上，使城乡联动，让城乡人流、物流、信息流和技术流交织叠加，实现以城带乡、以乡补城、互为资源、互为市场、互相服务、协调发展的目标。

    （二）给县乡更多的自主权

    集权是有利于管理而不利于办事的机制。分权往往产生灵活性，能调动地方的积极性，但又容易导致失控。集权能够解决失控问题，却往往限制了灵活性。在加强管理，通过集权解决当前基层财政一些失控问题的过程中，应迅速建立起充满活力的下级政府财政管理模式，并把责任和资源转移给下级政府，让县乡有积极性、有能力承担发展的责任。

    有人说，“省直管县”是县域扩权。仔细分析却发现，“省直管县”将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等上收到省，只是减少一个行政级次，目标是确保县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，并没有给县域放权。事实上，最早实行“省直管县”的浙江不是简单地把原来地级市的权力收上来，然后从省里把县级财政工作部署下去，而是把地方增收、地方收益和地方官员考核直接挂钩，通过制度肯定个人利益的诉求，从而为促进县域经济发展提供内在动力。为了激活县乡财政，安徽省也是有管有放，安徽省财政厅提出的《关于全面实施县乡财政振兴工程的指导意见》，一方面是强调“管”：巩固“省直管县”和“乡财县管”改革成果，努力构建防范县乡政府过度负债的长效机制；扩大省对县级财政预算审查范围，合理确定县乡财政支出顺序，规范农村教育、卫生财务管理，实行乡镇机构和人员５年内零增长政策；适应免除农业税后的新形势，促进乡镇村精简人员，调整区划，推进县乡政府职能转变，为农村提供更多更好的公共服务和社会管理。另一方面强调“放”：安排县级重点工业园区贴息和奖励资金，推进县域工业化进程；县域招商引资项目，所增加的税收和财力原则上都留给县乡政府。这是激活县乡财政活力的有效举措。2005年6月，吉林省决定扩大县级政府经济社会管理权限，下放和取消、委托管理等占全部管理权限的30%以上，做到“能放都放”。

    如果照此思路对省以下地方政府体制进行“重构”，通过人事、分税制等制度的改革和完善，彻底改变上下级之间纵向支配式体制，扩张县级政府在财政、人事等方面的权力，并鼓励市政府支持县域经济发展，鼓励县乡用活、用足政策，才能使省、市、县三级政府形成共谋经济发展的良性互动合作关系。可以说，在加强管理中给县乡更多的自主权,才能激发基层的积极性和无穷的创造力,县乡财政一池“春水”才能真正活起来。

    （三）用发展工业的理念抓农业

    一是对农业结构进行战略性调整，推进优势农产品区域化。通过良种补贴和大户补贴，引导农产品生产向优势产区集中，可以推动农业生产专业化、标准化和优质化。二是提高农业要素市场收益率。把农业要素转化成非农要素进入市场流动，以提高其收益。三是为农业减人增效。提到发展工业，人们常提及减人增效，事实上发展农业更需要减人增效。首先，必须提高农村劳动力素质。有人曾有这样的分析：中国农民在校时间每增加一年，其收入就可以增长3.6%—5.5%；如第一产业从业人员受教育水平达到城市人口受教育水平，城乡居民收入差距可缩小15—20个百分点。其次，加大农村劳动力转移的力度。从劳动力需求的角度看，我国农村只需要劳动力约1.5亿，目前有1.1亿剩余劳动力“等待转移”。减少单位土地上的农民数量，是增加农民收入的重要途径。现在，我国工业产值已超过社会总产值的50%，但城市化没有随工业化同速发展。即使是进城务工经商的农民工，身份依然是农民，家里依然有承包田。要提高农业效益，必须提高他们的素质，减少单位土地上农民的数量。

    三、配套建议

    激活县乡财政，还必须解决县乡眼前的困难。要积极调整支出结构，进一步增加对财政困难县乡的转移支付；扩大省对县级财政预算审查范围，规范农村教育、卫生财务管理；适应免除农业税后的新形势，推进县乡政府职能转变。

    （一）建立普惠城乡的公共财政体制

    目前，农村的基础设施建设和公共事业建设，许多没能纳入县乡政府的财政预算，农民修路、挖渠还必须依靠村集体积累和“一事一议”来解决；农村义务教育虽纳入公共财政的保障范畴，但“以县为主”管理体制，经费分担与保障机制不合理，没有建立各级政府间合理的分担结构，农民还是个人分担义务教育经费；农村的社会保障工作滞后，老有所养、病有所医依然只是梦想。有些地方在就业上依然把城乡割开，列出限制使用外来务工人员从事的工种，使农民不能正常享受国民待遇。我们必须消除农民事农民办的认识误区，把农村劳动力就业、社会保障和城市对接，用公共财政的阳光“普惠城乡”。

    （二）妥善处理县乡债务

    一些事例有助于我们更深刻地认识这一问题。比如，早先为了教育“双基”达标，乡镇用明天的钱办今天的事，欠下大量债务，准备用后几年国家政策允许征收的农村教育附加资金偿还。税费改革后，取消了农村教育附加征收项目，致使乡镇欠下大量的债务无法偿还。再如，对农业大县来说，以往普遍存在自然灾害等因素造成尾欠，乡村两级的垫付造成上清下不清，使乡镇债务不断增加。现在安徽省规定，对于农村税费改革以前造成的农业税尾欠，要执行“继续清理，暂停收取”的政策；对于农村税费改革以来新发生的农业税尾欠，要认真调查核实，登记造册，一律暂停征收；对于税费改革以来发生的农业税尾欠一律豁免。这势必导致乡镇为代垫税费款所形成的债务无法偿还。既然国家政策规定不允许清欠、不允许征收，那么这些债务应如何偿还？有关部门应拿出相关的处理意见。

    （三）剁下县乡身后拖着的“大尾巴”

    把部分权力上收到县后，将乡镇主要职能定位为加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定，从而精简乡镇机构和编制。黑龙江省于2004年对乡镇行政编制在年初省里统一精简15%的基础上，再精简10%，事业编制精简30%以上；理顺县乡事权财权关系，撤并乡镇和行政村，减轻财政供养人口过多的压力。湖北省改变以事业费“养人”的做法，采取“以钱养事”的市场动作模式，乡镇除财政所以外的农技站、建管站、水利站等“七站八所”转为自主经营或中介服务机构。借鉴黑龙江和湖北的做法，剁掉乡镇拖着的大“尾巴”，乡镇经济发展才能重现活力。