渤海大学/王联实

    随着振兴东北老工业基地战略的实施，辽宁农业也进入一个关键的发展时期。辽宁农业资源存量匮乏，改革开放以来发展又相对滞后，要实现质的飞跃，不仅需要正确的政策指引调动，更需要大量资金的投入和其他物质要素的扩张。当前我们面临的突出矛盾是，一方面，农村、农业的发展对资金的需求量特别巨大。另一方面，政府投资十分有限，贫困的农村、弱质的农业本身又缺乏对市场资金进行融资的吸引力。为辽宁省农村、农业加速发展计，投融资问题亟待解决。笔者在对部分农村调查基础上撰成此文，借以谈谈一孔之见。

    一、辽宁农村投融资面临的现状分析

    党的十一届三中全会以后，国家经济发展战略发生了重大的转变，农村、农业的投融资体制也随之发生了变革。这些变革在一定程度上促进了农村生产力的发展，但由于我们的改革是渐进的，不可能尽善尽美，也导致农村的投融资出现了一系列的困难。

    (一)在投资方面

    随着家庭联产承包制的推行，过去只有财政向农业投资的单一投资体制被打破，农户从人民公社—生产队体制中脱颖而出，成为农业投资主体的一个重要方面军。于是，形成了由财政、集体、农户共同组成的多元农业投资主体的新格局。

    1.财政对农业的投资。在家庭承包制以前的农业体制下，农业投资主要来源于财政拨款。改革后，随着多元投资主体格局的形成，财政由资源配置的主角变成了配角，在整个投资领域的地位逐渐弱化，对农业的投资也大幅度的下降，其投资量与农业发展资金需求相比，可谓杯水车薪，具体表现为：一是财政对农业的投资比重不断下降，财政农业支出占财政支出的比重由1980年的14.4%下降到2002年的7.2%。二是财政用于农业支出的增长率多数年份小于财政总支出的增长率，个别年份出现负增长，如在1984年、1987年和1990年，三年负增长率分别为2.18%、7.83%、0.20%。三是财政用于农业支出的结构亟需调整，直接用于生产的支出比重下降，而用于各项农业事业费的比重却不断上升。四是财政用于农业支出到位率比较低，常常在某个流转环节被截留。

    2.农村集体对农业的投资。人民公社——生产队体制期间，农业资金投入的一半左右来源于农村集体的积累，农村集体是农业投资的重要主体。农村经济体制改革以后，随着家庭承包制的确立和推行，农村集体的经济职能迅速弱化。由于农村集体的积累水平下降，加之投资的非农化倾向严重，使得农村集体对农业的投资增长乏力，步履蹒跚。20世纪80年代中后期，在“村村点火，户户冒烟”口号的鼓惑下，有些村盲目地上项目，造成人、财、物的巨大浪费，开始形成村级债务。到20世纪90年代中后期，许多村为了完成县乡政府下达的诸如农业产业化等指标，给农民各种补贴以调动其积极性，结果是债台高筑。在这样严峻的形势下，村集体对农业的投资已几乎不可能。

    3.农户对农业的投资。在计划经济体制下，农民收入水平低下，基本上不具备对农业进行投资的能力。实行家庭承包制以后，农民获得了农业生产的主体地位，也就顺理成章地成为农业投资的主体。1984年—2002年，农户的农业固定资产投资总计为307亿多元，同期全省财政用于农业的支出为385亿元，可见农户这个投资主体是名副其实的。

    在财政、集体和农户对农业投资的共同努力下，农业生产条件有所改善，农业综合生产能力有所提高。同时，我们也必须承认，三个层次的投入水平还都比较低，与发达地区和发达国家相比，还有相当大的差距。

    (二)在融资方面

    资金的融通是经济运转的血脉，但农村的资金融通十分困难，极大地抑制了农村经济的发展。具体表现在：

    1.对农业、农村贷款呈萎缩趋势。农村经济体制改革以后，农村、农业融资的主渠道是农业银行和农村信用社。由于错综复杂的原因，近几年农业银行已将其大部分业务从农村转向城市工商业，农村、农业贷款基本由农村信用社来独挑大梁。辽宁省有农村信用社1200个，2004年约有80%处于亏损，贷款能力不强。2000年—2002年，全省农业贷款占年末贷款余额的比例分别为3.41%、3.32%、3.32%；农业贷款加乡镇企业贷款占年末贷款余额的比例分别为8.48%、8.21%、7.90%，比例不但不高，且均呈下降趋势。

    2.农业、农村资金通过信用渠道严重外流。据统计，农村存款2001年比2000年增长14个百分点，2002年更比2001年增长24.5个百分点，但贷款比例却在下降，原因是农民把钱存到银行和信用社以后，银行和信用社通过金融机构间的上存和拆借，转移到工业和城市，成为工业和城市发展的动力资本。

    3.资本市场的不公平待遇。资本市场门槛很高，从对股民负责的角度看，这是无可非议的，但却苦了农村和农业。农村和农业项目一般收益都很低，股民需要的回报率却很高，因而农村和农业的企业上市很难，基本上没有从资本市场上融资的可能。另一方面，一部分先富起来的农民，则用收入的一部分购买城市工商业股票，农村和农业的一部分资金又融入资本市场，基本上为城市工商业所利用。

    二、农村、农业投融资困难原因分析

    1.二元经济结构。这是农村、农业投融资困难的最根本原因。新中国成立以后，为了尽快实现工业化，农业成了工业化资金原始积累的主要来源。据统计，1954年—1978年，国家通过工农产品剪刀差、种植计划、粮食统购等方式从农业获取的资金达5100亿元；加上建国后至1978年农业部门为国家缴纳税收978亿元。两项合计，农业为国家累计提供资金超过6000亿元。扣减掉1950年—1978年财政支农支出1577亿元，农业为国家工业化提供净资金约4500亿元，年均155亿元。这种政策严重制约了农业的发展，致使农业原始积累发展缓慢，生产条件落后，综合生产能力低下。在二元经济结构下，财政把庞大的国企家族作为嫡亲，而视农村、农业为庶出；国企纳入预算内，对农业的支出则叫做“支农支出”。前面我们已经分析过，这种“支农支出”数量少、比例低，致使城乡、工农发展严重失调，形成了目前严重欠佳的农村、农业投融资环境。

    2.农业的比较效益。由于农产品的相对价格较低，农业部门的盈利水平长期处于偏低状态，致使投融资农业很难形成社会平均利润率；再加上农业生产周期比较长，靠天吃饭因素比较多，使得农业不仅存在市场风险，还存在自然风险；从总体上说，农民收入尚不高，积累也十分有限，创业规模不会很大，还贷能力自然不强；目前的法律法规使农村土地成为死资产，不能作为抵押物以融资。上述种种原因，使得地方政府和金融机构欠缺自觉安排农业投入的积极性，效益规律也使财政和银行缺乏增加农业投入的内在机制。

    3.农村人多地少深层次的约束。农村中劳动力太多，而人均资源（主要是土地）又太少，从而使得在农村投资受到较多深层次的限制。一是基本农田不允许改变用途，上第二、三产业项目。二是占用耕地上第一产业项目，面临众多的农民需要安排。按照经济学原理，安排一个人就业是需要为其配备生产资料的，这就极大地提高了投资成本。三是需要安排的农民一般不会有很高的文化，很难适应知识密集型企业，即便企业认为经过培训可以安排，也要为此支付大量的培训费，同样要提高投资成本。四是若不占用耕地，而使用原乡镇企业建设用地存量，上述问题是不存在了，但其他方面的投资软硬环境亦不容乐观。这些问题必然会影响到投资人的决心和贷款人的决策。

    三、改善农村、农业投融资的思路

    (一)建立地方财政对农业支出稳定增长的机制

    1.对财政农业支出的职责范围需要再认识。中国的工业化，是农业为其奠定的基础，现在到了工业反哺农业的时候了。工业反哺农业的途径就是通过向国家上缴税收，形成国家财政收入，财政再通过预算和转移支付等方式对农业投资，包括提供基础设施建设(如交通、电力、大中型水库等)，义务教育，农业科技和新技术推广，生态环境保护，以及具有社会性、开发性、保护性特征的其他农业项目。

    2.将各级政府增加农业投入纳入法制轨道。地方人大、政府在中央未出台农业投资法之前，应制定地方法律法规，对地方各级政府农业投入做出明确规定，通过法制手段，确保农业投入长期稳定增长。

    3.改革财政农业支出资金的管理方式。改革过去那种单一的资金支出形式，实行补助、贴息、以奖代拨等多种形式。在资金分配体制上，摒弃基数法，推行“零基预算”；对拨出的资金，要跟踪监控，防止中间环节截留。

    (二)调动集体、农民对农业投入的积极性

    今后的集体投入，主要指新型农村合作经济组织的投入。要引导农民走不同于50年代合作化的新型合作道路，这是增加集体投入的新增长点。农民增加对农业的投入需要一个前提，即他们要有投入能力。要使农民有投入能力，就要长期实行“多予、少取”的方针，多出台诸如减免农业税、粮食直补、费改税等政策，使农民休养生息，不断增加积累。还要稳定家庭承包责任制，使农民有良好预期，乐于投入。当前，在农民投资能力尚不很强的情况下，应通过各种方式向农民广泛宣传国家在造林、退耕还林、购买农业机械、治理土地、兴修小型水利工程等方面实行的补助政策，鼓励农民利用国家的优惠政策，在林、地、水、机等领域投资。当然我们应该明确，农民投资的主战场应该在农业产业化的发展方面。这需要政府提供一系列的服务，如创新合作经济组织，开拓国内外市场，在水、电等基础设施建设方面的资金扶持，开拓融资渠道等等。

    (三)吸引城市资金和外资投资农业

    尽管农业比较效益低，农村投资环境差，但由于种种原因，如城市建设用地的硬约束，投资人的专业技术、兴趣偏好的不同，国内外市场的转向，国家优惠政策的刺激等等，城市资金和外资投资农业不仅具备可能性，而且已变成了现实性。近几年来，全省农村有许多城市资金和外资投资林业、果业、畜牧业、水产养殖业，给农业注入了新的活力。辽宁省各级政府应下大力气吸引城市资金和外资投资农业，包括搞好总体规划，作好项目策划，制定优惠政策(如土地出让金、或租金)，组织内外招商等等。招商应以县（市）为主体，成立专门的招商机构，明确其职能，做好引资的各项服务工作。虽然不排斥乡（镇）招商引资，但不要给他们下达任务和指标。从投资方向来看，主要是畜牧养殖业、水果栽培业、林业及中小型水利工程。

    （四）积极创新融资渠道

    大力推进农村信用社改革，通过明晰产权关系，完善内部治理结构，强化约束机制，使其真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，实行民主管理、科学决策、自主经营、自我约束、自担风险，为农户生产经营和乡村中小企业发展提供服务的社区性地方金融机构。并在这一过程中，积极开创各类新型的融资渠道。比如，农村改革开放后有一部分人实现了不同程度的富裕，有一定积累，可以引导这部分农民发展股份合作制，既创新了合作经济组织，又开拓了融资渠道。再比如，借鉴山东德州经验，可以通过各级财政参股，吸引和激励民营企业入股的形式，建立起民营经济贷款担保体系，从而有效改善民营经济的融资环境等。