云南省财政厅课题组
改革开放尤其是1994年分税制改革以来，县域经济发展中的体制瓶颈日益凸显，改革进入了艰难的体制创新阶段。云南省县域经济不发达与“边疆、民族和山区三位一体”，共同构成了云南的省情特点，国民经济与社会发展中的诸多矛盾，根源就在于县域经济发展严重滞后。而推动县域经济发展，财政又在其中扮演着重要的角色。因此，强化县域经济发展及其财政政策研究就变得十分必要和紧迫。
一、云南县域经济的发展现状
2003年底，云南省总人口4375.6万人，其中城镇人口25.6%；乡村人口74.4%，GDP完成2458.8亿元，地方财政收入228.9亿元。全省共129个县市区，其中109个县，10个市辖区，10个县级市(本文所指县域仅包括109个县和10个县级市)。2003年，云南县域国土面积占全省的95%，耕地占96%，人口占85%，GDP占61.49%，地方财政收入占34.8%，可以说，县域经济发展状况很大程度上决定了云南全省经济社会发展的基本面貌。
1.经济总量小。云南县域经济普遍存在资源开发水平低、产业链短、产品附加值低、民营经济和高新技术产业发展滞后等共性问题，直接导致经济总量不足。2003年，云南县域GDP完成1512亿元，县域地方财政收入79.65亿元。2003年，第四届全国县域经济基本竞争力评价结果显示，云南县域基本竞争力排第28位，没有一个县市进入全国竞争力百强县。2003年云南县域经济平均规模为：人口31.20万人，GDP为12.71亿元，地方财政收入0.67亿元，人均GDP4114.46元，仅占全国平均规模的68.5%、39.67%、55.37%和81.51%。县域经济不发达，经济总量小，对全省经济社会发展形成了极大的制约。
2.经济结构不合理。2003年，云南县域三次产业比重为29.8:37.0:33.2，与全省相比，第一产业高9.5个百分点，第二产业、第三产业分别低5.4和3.1个百分点。由于第一产业投资收益低，县域一产比重高，说明社会资金无法向效益更高的工业、服务业转移，大量劳动力没有得到最优配置。也说明云南县域工业化、城镇化水平低，结构性矛盾突出。此外，非公经济发展缓慢、特色经济不明显、县域发展不平衡等，也一道构成了云南县域经济中突出的结构性问题。
3.城市化水平低。目前，世界城市化平均水平为48%，发达国家75%，巴西高达82%，我国平均为38%。云南2003年城市化水平26.6%，比全国低11.4个百分点，县域为23.5%，比全省还低3.1个百分点。
4.县域工业化进程缓慢。发展经济学通常用人均GDP、产业结构及城市化水平等指标考察一个国家和地区的工业化水平。按照钱纳里和库兹涅茨的“工业化水平评价体系”，云南全省工业化水平总体上处于初期向中期过渡的阶段，而县域工业化平均水平仅处于初期阶段。
5.县域人均收入水平过低。云南县域人均收入水平，与全国、西部和本省平均水平相比差距正在拉大。尤其是农民人均纯收入，2003年只是西部平均水平的79%，仅为全国平均水平的59%。居民收入水平低，直接导致消费能力不足，2003年，云南省农村居民人均消费支出仅为1405.7元，恩格尔系数53%，比上年还降低近3个百分点。
6.县级财政自给率低。我省县级财政普遍存在自给能力低，支出依赖度高，财政风险大的问题。全省129个县级区划中，有110个需要省财政补贴，占85%。补贴后标准收入仍低于标准支出，存在财力缺口的有89个，占县级总数的69%。有6个县财政支出依赖度超过90%，福贡县高达95.63%。
二、县域经济发展的制约因素
1.观念落后制约县域经济发展。与发达省市区相比，云南的县域经济发展缺乏新思路新举措，尤其是少数县乡政府领导，还没有摆脱旧观念、旧思维、旧习惯的束缚。一是存在封闭保守、小富即安、平均主义为特征的小农经济观，缺乏科学发展观。二是习惯于等、靠、要和政府包揽的计划经济观。三是忽视科技进步和科学管理，还没有转变高投入、低效益的粗放型经济增长观。四是有的干部弄虚作假严重，缺乏正确的政绩观。思想观念落后的集中表现是：抓抢机遇的意识不强，创新开拓的勇气不足，营造发展环境的措施不力，干事创业的氛围不浓。从而导致县域经济的创新缺乏动力，发展缺乏良好的机制和环境。
2.劳动者素质低下制约县域经济发展。2003年，云南人口自然增长率9.8‰，多年高于全国平均水平。第五次人口普查结果显示，云南人口平均受教育年限6.23年，比全国8.43年低2.2年；文盲率比全国高4.67个百分点，高居全国第6位；在全国31个省区市中，每10万人拥有的大学、高中、初中文化程度人口，云南均排列第29位。1999年，国家统计局对人口素质的分析显示，云南省人口综合素质排全国倒数第1位。人口高增长与低素质的双重压力，县域经济不发达与就业岗位不足、高素质人才短缺的突出矛盾，加之云南山高谷深的地理环境，带来信息不灵、本地人才难留等因素，严重制约了我省的县域经济发展。
3.县级财力严重不足，收支矛盾突出成为县域经济发展的瓶颈。云南县域经济发展极不平衡，全省财政收入增长较快的县市主要集中在昆明、玉溪等少数发达地区，多数县市的财政收入增长缓慢，支出却快速上升，收支差额扩大，导致县乡政府只能依靠中央和省级财政补助维持正常的机构运转和工资发放。由于县域财政支出主要是保工资、保机构运转，公共支出和生产建设性支出的资金很难保证，成为县域经济社会发展的瓶颈。
4.县级财源结构单一，难以形成新的支柱产业。目前，云南绝大多数县市的经济基础还很脆弱，缺少支柱产业，难以支持财政收入快速稳定增长。近几年，受市场和国家宏观政策的双重影响，我省以烟草业为代表的传统产业发展速度放慢，难以继续支持县级财政实现新的增收，甚至在一部分县市造成减收。一些县市的传统支柱产业，如林产业因受政策影响，甚至趋于消失。从新的财源建设看，一些县市以旅游业为代表的新的支柱产业呈现出较好势头，但还难以形成新的财政增长点。
5.城市化进程缓慢，对县域经济带动能力弱。云南城镇数量和规模均不足，城市化水平居全国倒数第3位，城镇体系不完整，经济实力弱，基础设施落后，功能不全，对周边发展的带动、辐射作用小，使得各类要素市场发展缓慢，抑制了农产品流通和农产品加工业的发展，影响了农民增收和农村富裕劳动力转移。
6.工业化进程缓慢，成为制约县域经济发展的主要矛盾。工业化是县域经济快速发展的一个关键因素，工业落后，必然导致县域经济缺乏活力与基础，导致县域经济落后。2003年，云南的固定资产投资1021.18亿元，占全国55118亿元的1.85%，排全国第24位。工业增加值866.35亿元，占全国53612亿元的1.62%。落后的工业成为云南县域经济与社会发展差距和一系列矛盾问题的焦点。
7.非公经济和外向型经济弱小，成为县域经济落后的两大缺陷。经济发展依靠内生动力和外源动力两种基本力量。在市场经济和经济全球化进程不断加快的新形势下，非公经济和外向型经济的发展，已经成为重要的动力源泉。但在云南县域经济发展中，这两个方面都非常薄弱。
三、支持县域经济发展的财政政策
发展县域经济是一项庞大的系统工程，需要方方面面的共同协调努力，而财政政策更是关乎全局的关键环节。财政支持县域经济发展应坚持“抓两头、带中间”的分类指导原则。同时，在用足用好现有财税政策的前提下，针对当前现状，研究制定和实施一些新的财税扶持措施。
(一)切实解决县级财政困难，创造县域经济发展的良好财政环境
1.完善省以下财政管理体制。核定与县级政府事权相适应的财政收入，适度增加县级财政固定收入，减少省、州、市与县的共享收入税种，调动县级政府发展经济、增加收入的积极性。
2.清理整合专项转移支付项目，规范专项转移支付资金分配。一是规范转移支付的项目设置。取消直接用于竞争领域的专项转移支付项目；将各年度数额相对固定的专项转移支付，归并到财政体制补助中；新增专项转移支付应严格控制在办利民实事的项目范围内，重点向财政困难县、少数民族地区和农村倾斜。二是进一步规范专项转移支付的审批程序，提高资金配置的合理性。三是减少县级配套，减轻县财政压力。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度，构建绩效评价机制，确保政策目标的实现。
3.增加一般性转移支付，优化转移支付结构。一是建议中央加大一般性(即财力性)转移支付数额，省、市财政每年也要从新增财力中安排一定比例，连同调减压缩的专项转移支付数额一并用于加大一般性转移支付力度。二是建议省财政将所得税分享改革集中的财力，以及昆明、玉溪、曲靖三个市体制上解中的增量部分，全部用于增加省对下的一般性转移支付资金来源。加快困难县乡基本公共服务均等化进程，避免社会事业发展差距进一步拉大。让县级政府有更多的精力和自主安排的财力筹谋加快县域经济发展。
4．请求中央研究调整现行政策措施，帮助缓解基层财政困难。一是取消卷烟生产企业教育附加减半征收的政策。卷烟生产企业教育附加的征收，应与其他企业一视同仁实行全额征收，以体现税负公平，有利于更有效地筹集教育发展资金，支持基础教育事业发展。二是适度提高一些重要资源的补偿性收入标准。资源税应跳出调节资源条件差异形成的级差收入的传统思维，使之成为联系东西部共享发展利益的纽带。建议近期提高煤炭、铁矿石、磷矿石的税额及电力生产企业的水资源费征收标准。三是加快以房产和土地为主的地方税改革步伐，拓宽税基，适当放权，构建地方税稳定增收机制。
(二)整合专项资金，实施“非均衡”发展战略
各级财政部门应通过对专项资金的整合，集中财力，重点扶持，加快县域发展。
1.多渠道筹集资金确保对县域经济发展试点县的支持。一是由各级预算安排一块。其中，可以把原来用于奖励经济发展、收入增加的财政资金，如省级的“收入上台阶奖”等划转一部分，用于支持县域经济发展的试点县。二是政府与银行部门通过“政银合作”协议定项筹措的有偿信贷资金，通过专业投资公司以投资、参股、联营、担保等方式进行运作。三是清理收回的历年逾期财政周转金、有偿财政资金及其利息，原则上由各县在收回后继续安排用于该县的项目，以调动其回收积极性。
2.对一些专项收入的新增部分进行适当集中。一是通过加强国有资产收益(出售、租赁、经营)收缴管理，从其收入中集中一部分。二是落实好省政府《关于在滇电力企业全面征收水资源费》、收取云南省磷资源保护资金，以及省财政厅、省地税局关于提高磷矿石资源税征收标准等政策措施，从其新增收入中安排一块。三是加强各项政府非税收入征管，特别是国有土地各项有偿收入、矿山、林业保护管理收入中调剂一块。以上收入大部分有其特定用途，通过整合用于对应的县域经济发展项目，既不违背政策，又能够提高资金的使用效率。
3.实施“省级专款捆绑切块到县”的管理方式改革，扩大县级政府自主权。专项拨款是政府间财政资金补助的重要部分，是上级政府体现政策导向、配置公共资源的重要手段，对当地经济和社会发展有积极推动作用。但也存在分配与需要分离、权利与义务脱节、片面追求数量最大化影响预算平衡等问题。建议选择部分县先用省级专款进行试点，待取得经验后稳步推广，为县域经济发展创造更为宽松的环境。
(三)创新财税对企业的扶持方式，促进招商引资繁荣县域经济
当前，财政税收通过资金和政策对企业特别是新办企业的扶持方式，一般包括，一是减免和缓交各项土地税费。二是对符合国家产业发展政策的新办企业，在一定时期免征企业所得税，或给予一定时期的减半征收。三是对部分行业给予增值税“先征后返”。四是减免部分地方税。五是给予贷款贴息等。但是，享受财政税收优惠有一定的条件和限制，而且1994年规范税制以后，杜绝了地方政府自定税收优惠政策实施招商引资的做法。目前，云南发展县域经济的当务之急是增加经济总量，尽快做大经济“蛋糕”，而切实有效的办法就是吸引投资，兴办实体。政府要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导和放大作用，运用市场化手段，从过去主要依靠财政资金搞建设，转向依靠社会资金搞建设，千方百计盘活自有资金，争取上级补助，吸引民间投资，引进外来投资，调动银行资金，逐步建立多元化投融资体系。一是通过优惠政策吸引社会资金，二是争取金融部门的资金投入，三是加大项目宣传力度，四是盘活资产存量，打破一、二、三产业和区域分割，以资产和产权为纽带，鼓励和推进跨地区、跨行业联合，通过参股、控股、兼并、拍卖、转让和租赁等形式，拓展资金渠道，建立多种资本金注入机制。
(四)制定人才发展战略，保证科技、信息、人才强县的资金需要
强省必须强县，强县必须强人才、强科技。人才、科技和信息是县域经济发展中最重要的资源。科技强县的一个重要方面就是要以科技成果的推广运用和产业化为中心，把促进农村经济发展和农民增收作为重点，把科技信息平台建设作为突破口，将科技信息服务网络延伸到乡镇、村社、龙头企业和专业大户。同时，鼓励创建民办科技、信息实体。要从“人才是第一资源”的理念出发，制定一套有效的人才引进与合作机制，采用合作、技术入股等形式，吸引国际国内领先技术专业人才，为县域、为企业的技术创新和经济发展贡献力量。通过制定和完善高科技产业风险投资政策，调动科技人才与民间投资流向高科技产业的开发和生产，使科技人才、项目和社会资源结合起来，加快县域的产业结构调整，促进本地产品的更新换代，培养具有本土资源优势的名牌产品，带动本地经济发展，增加本地税收大户，从而形成较多的财源渠道，从根本上解决当地的财政困难，实现基层财政收支状况的根本好转。