(二)管理体制及改革情况

    1.国有农场。省内国有农场管理体制大致可分为三种类型：一是政企合一体制；二是设农场管理区并授予政府职能的体制；三是管理区域内的社会事务但没有被授予政府职能的体制。从农场整个体制改革情况来看，有所推进，但远没有到位。国有农场剥离办社会职能的改革进展缓慢。到2003年末，农垦局所属国有农场中仍有场办中小学347所，教职工8191人，当年场办中小学教育经费支出7840万元，其中农场承担4236万元，占支出总额54%。

    2.国有林场。辽宁国有林场大多兴建于五、六十年代，以造林营林为主，当时定性为全额拨款事业单位。1985年，单位性质改为自收自支事业单位，实行企业化管理。1994年财政部出台国有林场(苗圃)财务制度规定，国有林场(苗圃)为生产性事业单位，实行企业化管理，这种定性一直沿用至今。近年来，针对国有林场的实际问题，辽宁提出了分类经营改革、产权制度改革、所有制结构调整及组织结构调整等一系列改革措施，包括养老、医疗等社会保障政策改革也在推进中，对国有林场改革发展起到了一定作用。

    (三)负担情况

    1.国有农场及农工负担情况。由于国有农场的企业性、区域性、社会性的特点，国有农场既要从事生产经营活动，同时又形成了机关、学校、医院、托儿所、敬老院、公安、政法、民政、交通通讯、文化体育等一应俱全的小社会，直接的后果就是负担沉重，支出巨大。2003年，全省农垦所属国有农场的预算支出总额为44595万元，其中：场部和分场管理费用15955万元，财务费用8271万元，劳动保险费6473万元，承担的各种办社会支出13896万元。从税费负担来看，2003年全省国有农场年税费负担总额为1.3亿元，其中：税金负担0.3亿元，费用负担为1亿元；国有农场农工年负担总额为2亿元，其中：税收负担0.4亿元(农业税0.3亿元，农业特产税0.1亿元)，费用负担1.6亿元，农工人均负担416元。2003年全省普遍推开农村税费改革试点后，农民的人均负担已降至63元，二者比较相差巨大。

    2.国有林场及农工负担情况。辽宁国有林场没有办社会职能，因此社会负担没有国有农场突出，但由于盲目兴办多种经营项目形成大量不良贷款，每年仅银行贷款利息就要负担2000余万元，债务包袱十分沉重。此外林场税费种类繁多。目前，辽宁国有林场主要税种有农林特产税、营业税、增值税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税等，年缴税额0.15亿元，其中：农业税6万元，农业特产税0.1亿元。对国有林场征收的主要费种有教育费附加、育林基金、维简费、交通管理费、劳务管理费、市场管理费、养路费、地方教育费、河道管理费、排污费、水资源费和其他社会摊派等收费项目，年缴费额0.3亿元。从全省国有林场农工负担情况看，目前年负担额为0.16亿元，其中：税收负担279万元(农业税19万元，农业特产税339万元)，费用负担0.13亿元。

    二、国有农(林)场面临的主要问题

    (一)各类负担过于沉重

    近年来，辽宁国有农(林)场背着沉重的包袱艰难运转，矛盾日趋凸现，形成生存发展外部条件恶劣，内部动能不足的不利局面。一是社会负担过重。场办学校、医院等社会职能一时难以剥离，历史形成的小城镇、小社会也难以强行剥离，改革难度很大。二是税费负担过重。农村税费改革的出发点是减轻农民负担，但如上所述，国有农(林)场的税费改革却面临着农(林)场和农工双重负担过重问题。而且各种费用名目繁多，不仅项目不统一，征收也极不规范。三是债务负担过重。债务额和亏损额不断增长的双高局面，使国有农(林)场进退两难，如果不及时通过改革和扶持加以解决，必将造成大量的国有资产流失。四是人员负担过重。例如，全省农垦所属国有农场在面对近3万名场办企事业下岗职工没有得到妥善安置的情况下，每年还需安置新增就业人员约3000人(主要是毕业学生和复转军人)，而且因上述下岗人员未纳入城市低保范围，还需要农场发放一定生活费，加上退休人员等供养人口过多，经费支出压力越来越大。五是社保压力过重。基本养老保险工作全面启动后，农(林)场负担明显加大。例如，2003年末，全省农垦所属国有农场共有离退休职工约8.5万人，目前只有不足20%的离退人员可领取退休金，其余均实行养老田和养老树办法，实际支付劳动保险费6,473万元，如全额发放，每年约3.5亿元。如果全部纳入社会养老统筹后，按社平工资测算，每年应缴保费3.8亿元。

    (二)管理体制亟待完善

    国有农(林)场受计划经济体制影响较大，一定程度上阻碍了其在市场经济体制下的发展。一是定性不合理。绝大部分国有农(林)场的定性似是而非，名为事业单位，但没有财政投入；实行企业化管理却没有用人自主权等现象，在市场经济体制下陷入了两难境地。二是缺乏独立经营权。大多数国有农(林)场的经营活动都在当地政府管理范围内，且管理层次多，政府干预多，个别的直接参与农场的经营管理。使自身难以施展，从而阻碍了发展。三是监管无手段。省、市两级农林行政主管部门对农(林)场是业务指导关系，只能间接参与经营管理，没有硬性的监管手段。四是责权利不明晰。国家作为国有资源资产出资者的所有者权益无法实现，管人、管事、管资产不能很好地结合在一起，造成了出资者责权不清，国家对国有资源资产的运营、配置、管理、收益收缴难以进行监督与管理和行使其所有者权益，使权利、义务、责任不能统一。

    (三)经营理念需要更新

    大多数国有农场观念陈旧，思想呆板，极弱的发展竞争意识和极强的依赖思想决定了经营体制的滞后。先进的用人机制、责任机制、劳动分配机制、经营决策机制等很难彻底推行，从而制约了有效经营机制的建立和实施，阻碍了发展。

    三、推进国有农(林)场税费改革的政策建议

    结合辽宁国有农(林)场改革进程缓慢、市场定位没有确准、各种体制机制问题还未理顺的实际情况，我们认为，国有农(林)场税费改革的实施，应当同时考虑减轻农工和农场的双重负担问题，并兼顾其体制、社会保障等配套改革。其中省、市等地方无法自行解决的问题，应由中央统筹规划，给予必要支持。

    (一)切实减轻农工负担

    国有农(林)场的税费改革方面应着力减轻农工负担。一是取消国有农(林)场的农业税。这部分农业税现在还执行老的税制，但税额不大。根据中央确定的5年内取消农业税的改革进程，结合国有农(林)场的现状，应采取一步到位彻底取消的办法。二是取消农工缴纳的各种承包利润、费用(包括比照乡镇交纳的提留统筹费)。以上两项取消后，专门面向农工收取的税费应为零。

    (二)深化体制改革，减轻农(林)场本身的负担

    一是减轻国有农场的社会负担。实施剥离国有农(林)场办社会的措施，将场办学校、医院等社会职能在规定时限内逐步交由地方政府承办。政企合一农场内的公检法、计划生育、优抚和民兵训练等行政事业性开支列入财政预算安排。二是解决国有农(林)场债务负担过重的问题。开展化债工作，清理债权债务；中央出台政策措施，对已关停的场办企业应依法履行破产手续，对欠金融机构的呆、死账作挂账或核销处理。三是减员增效。对国有农工实施买断工龄等措施，对冗员进行分流。同时解决农工的国民待遇，落实养老保险、医疗保险等社会保障政策。四是加大对国有农(林)场的资金投入。对农(林)场的基础设施建设、防汛抢险、抗旱救灾、海防堤维修加固、中小河流治理、天然林保护、生态环境保护与建设、组建生态公益林、鼓励粮食生产等应依照政策规定给予必要的投入。五是推进国有农(林)场改制。国有农场应定性为企业，其土地资源为国有，农场代为经营。国有农场体制上应进行股份制改造，推向市场，经营管理采取市场化运作。国有林场应构筑生态林体系，组建商品林基地。按照分类经营的要求，组建生态公益型林场，保护和发展森林资源，构筑生态体系建设的骨干体系。组建商品型林场或商品林集团，建立适应市场经济发展的新机制，引入多种经济成分参与，把国有林场建设成为国家重要的商品林生产基地。

    (三)建立健全农工负担监督机制。减轻农工负担工作具有一定的艰巨性，需要建立健全农工负担监督管理机制，加强对农工负担的监督管理工作。一是建立责任追究制。制定并严格执行对向农工乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等加重农工负担行为的处分规定。二是建立健全农工负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度，明确各方面的责任和工作程序。三是建立健全农工负担监督管理工作机构和队伍，从组织上保证执法有力，防止农工负担的反弹。

    (四)加大上级转移支付力度。国有农(林)场税费改革是一项极其艰巨复杂的任务，其中主体改革和各项配套措施的实施都需要较大的财力投入。建议中央及地方各级财政加大对农(林)场的转移支付力度，安排必要的财力用于改革，使国有农(林)场税费改革顺利推进，逐步理顺国家、农(林)场以及农工之间的分配关系，调动广大农工的生产积极性，使国有农(林)场摆脱困境，发挥潜能，促进其经济发展和农村社会稳定。