(太和县财政局，安徽 236600)

   安徽省太和县从2000年起全面实施农村税费改革，当年乡镇综合财力减收9732万元，县乡两级财政面临巨大的压力。在财力有限、刚性支出不减的情况下，为确保工资发放和乡镇基层政权正常运转，太和县结合本县实际，在完善乡镇财政体制的同时，创造性地实施“乡财县管，县管乡用，收入上解，支出下拨”的管理模式。经过三年实践和两年完善，基本理顺了乡镇财政支出顺序，增强了财政宏观调控能力，发挥了财政资金最大效益，控制了乡镇债务规模，实现了保工资、保运转、保稳定，为加强乡镇财政管理开创了新的思路。

    一、主要做法

    1.营造改革的良好氛围。乡镇财政管理方式改革涉及面广，内容复杂。改革初期，县委、县政府就高度重视。首先召开县财经领导小组、县委常委和政府常务会议进行专题研究，在领导层统一了思想认识。其次，对乡镇干部和各级财政人员进行培训，在县电视台开设“财政改革”专栏，深入宣传改革的必要性和重要性，使各级干部深刻领会改革的指导思想、基本原则和主要内容，打消了部分乡镇干部的思想疑虑，增强了其改革的主动性和自觉性，牢固树立了全县财政“一盘棋”思想。

    2.设置专门机构，加强组织保障。为确保改革试点工作顺利开展，经县编委批准，成立了太和县乡镇财政业务核算部，负责办理全县31个乡镇总预算会计业务。经县财政局考核，每个乡镇确定一名财政结算员，具体办理县乡财政日常结算业务，并参与乡镇财政预算编制和预算执行分析。

    3.制定科学的实施方案。财政部门多次深入乡镇进行调研，在听取各方面意见的基础上，出台了《太和县乡财县管乡用改革实施办法》，明确提出乡镇财政继续保持六个不变：预算管理权不变；资金所有权和使用权不变；财务审批权不变；独立核算主体不变；乡镇既得利益不变；债权债务关系不变。以乡镇为独立核算主体，实行了“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管”的财政管理方式。取消乡镇财政所银行账户、总预算会计和票据管理权，由县乡财政业务核算部统一管理和核算全县乡镇财政资金，通过预算管理方式改革，做到乡镇财政资金所有权、使用权、管理权、核算权相分离。

    4.认真开展各项清理工作。方案制定后，太和县依据改革实施办法，从财政、审计、监察、人事、编办、教委等单位抽调36人组成6个工作组，历时两个半月，对全县31个乡镇开展了财政票据、银行账户、乡镇债权债务和财政供养人口的清理工作，特别是对债权债务和供养人口进行了重点清理。对乡镇债权债务，在摸清底数的基础上，确定了“区别对待，分类处理，综合治理，逐步消化”的原则。同时规定从2000年7月年起乡镇原则上不得发生新债，确需增加新债的，由乡镇理财小组研究，向县政府说明原因并报财政局备案。此外，县委提出了“消化赤字也是政绩”的观点和增强乡镇解决自身问题能力的建议。建立激励约束机制，对消债措施得力，成效明显的乡镇，县政府给予一定的奖励。对化解债务不力且无正当理由增加新债的乡镇通报批评，并对相关责任人进行处罚。在清理乡镇财政供养人员方面，首先，清退乡镇自聘人员，全县共清退2001人；其次，对属于自收自支财政已供给的、自然减员应核销的、在岗不在编的、在编不在岗的以及调出未核销的五种类型人员进行全面清理，全县共清理940人，每年节约财政资金800余万元；再次，对基数内人员分全额、差额、自收自支等分别登记造册，录入信息管理库，对超基数人员财政一律停止供给人员经费。通过开展上述清理工作，为改革的顺利推行奠定了前提和基础。

    5.深化和完善改革方案。随着改革的不断深入，太和县参照审计信息成果，重点在改革方案的规范和完善上下功夫。一是强化乡镇财政综合预算编制工作。县政府出台了《关于加强乡镇财政预算管理工作的通知》，在收入预算上，规定乡镇预算内外收入统一编制；在支出预算上，规定乡镇按支出分为必保支出、必要支出、一般支出和专项支出四类。为确保支出预算做到准确合理，又出台了《关于进一步明确乡财县管乡用改革有关问题的通知》。对乡镇在职人员津贴补贴、办公费、招待费、会议费、小车燃修费等制定支出定额。通过加强乡镇综合财政预算的编制，规范了乡镇的收支行为，确保了乡镇财政当年收支平衡。二是改进乡镇的理财方式。各乡镇成立民主理财小组，乡镇党委书记任组长，乡镇长任副组长。加强乡镇民主理财，进一步规范审批权限，在坚持一支笔审批的前提下，对大额支出必须经理财小组研究审批。使财政管理实现了由事后审计为事前、事中监督。三是规范业务流程。通过制定《太和县乡财县管乡用改革业务操作规程》，统一全县乡镇财政的会计核算方式，明确操作程序，规范账务处理，同时为进一步细化实施方案，又适时制定了乡镇银行账户管理办法、票据管理办法、备用金管理办法和乡镇政府采购管理办法。全面、系统地对实施方案进行细化和完善，使全县乡镇财政管理工作做到手续健全、程序合理、易于操作。

    6.提高财政工作效率和水平。县乡财政业务核算部开发了乡镇总预算会计和单位会计软件，开通了县乡财政网络，大量财政业务工作通过网络进行处理，减少了资金往来时间，增强了财政资金的使用透明度，使乡镇财政资金管理做到了“专人、专机、专账、专户”。同时，为充分发挥乡镇农业税纳税大厅的整体功能，太和县将乡镇财政资金核算、农业税征收及灾歉减免退付、民政定补、社会救济和五保户供养等资金、乡镇职能部门的行政事业性收费、粮补资金、退耕还林资金、村级资金等统一纳入农业税纳税大厅管理，规范乡镇财政资金收支行为，提高财政管理工作效率和为人民服务的意识。

    二、初步成效

    1.深化了公共财政支出改革。改革取消了乡镇总预算会计岗位，在县财政局设立乡镇财政业务核算部统一管理和核算乡镇财政资金，同时乡镇预算编制实行县乡共编，乡镇政府采购也纳入县级政府采购范围，这些措施有效地约束了乡镇财政资金使用的随意性。

    2.增强了乡镇财政的透明度。乡镇重大的财务事项，须经理财小组审议通过，财政财务情况定期公布，财政资金管理做到公开、公正、公平，接受干部群众监督，还财政一个清白，给群众一个明白。

    3.巩固了农村税费改革成果。实行乡镇财政管理方式改革，有利于从源头上杜绝乱罚款、乱收费、乱摊派现象的发生，促进农业税征管；保证了农业税定点、定时、定额征收，加快了农税征管队伍专业化的进程。同时，通过加强账户和票据管理，严格实行票款同行，有效地防止了截留挪用税款，确保了农业税款及时足额入库。

    4.控制和化解了乡镇不良债务。改革前，太和县乡镇债务比较沉重，并呈逐年上升趋势。改革后，乡镇理财观念、理财方式不断转变，财务管理日趋规范，有效地控制了由于搞“形象工程”、“政绩工程”而带来的新增债务。截至2003年底，全县乡镇债务总额由25797万元降至12999万元，累计消化债务12798万元，其中，偿还各类贷款、应付款和个人融资7346万元，补发拖欠干部工资5452万元，初步摆脱了债务危机。

    5.维护了基层政权的稳定。改革前，由于乡镇财政收支矛盾突出，支出无序，拖欠干部、教师工资的现象时有发生，广大干部的工作情绪不高。改革后，太和县把确保工资按时发放作为财政支出的第一要务，每月初首先将工资拨入“工资专户”，然后再拨付其它支出，维护了基层政权的稳定。

    6.改善了基础设施。改革后，随着县级财政对乡镇财政的管理加强，准确掌握了乡镇财源状况，集中有限的财力保证重点投入。2003年，县财政挤出资金720万元对县乡公路进行改造和整修；筹集资金2072万元，专项支持工业园区的基础建设，为全县的招商引资提供了一个很好的载体和平台；投入城市维护专项支出897万元，用于城区规划及主干道改造工程，提高了城市功能，优化了投资环境。

    三、几点体会

    乡镇财政管理方式的改革使太和县乡镇财政管理日趋规范，干部工作作风进一步改善，党群、干群关系更加密切，党委、政府的凝聚力、战斗力进一步增强。主要体会有：

    1.统一思想是做好改革的前提。改革之初，不少乡镇对改革的精神实质领会不深，财政状况困难的乡镇对改革产生依赖心理，财政状况较好的乡镇又怕县里平调资金，同时在资金使用上又感觉不方便等，从而对改革持着抵触情绪，抱着观望态度。随着改革的步步推进，配套措施的逐步完善，财务管理的日趋规范，广大乡镇干部切实感觉到改革带来的好处，从而转变思想观念，从开始的被动应付变主动改革。

    2.部门配合是做好改革的基础。乡镇财政管理方式改革事多面广，单靠一个部门是难以完成的。改革中，纪检、组织、宣传、人事、审计、银行等部门按照职责分工，围绕改革尽职尽责地开展工作。县直主管部门主动要求乡镇下属机构服从全县总体部署，积极主动地配合改革，保证了政令畅通，为改革的顺利推进奠定了基础。

    3.制度建设是做好改革的保障。太和县制定了《乡镇财政管理方式改革组织纪律规定》，对在改革过程中顶风违纪、擅自转移资金、私设账户、突击花钱、坐收坐支等现象以及以部门利益阻碍改革的，由纪检、组织、监察、财政、审计、人民银行等部门按规定予以严处，这一规定严肃了财经纪律，扫清了改革障碍，为改革健康有序的进行提供了保证。

    四、下一步工作打算

    1.加强乡镇预算执行情况分析。通过对乡镇预算执行情况的分析，重点分析乡镇政府的行政行为、行政成本和行政效益的关系。对乡镇政府的行政职能进行定位，为乡镇政府出谋划策，做到有所为有所不为，花最少的钱，干最多的事，取得最大的行政效益，切实控制“形象工程”、“政绩工程”等盲目短期行为的发生。

    2.加强对乡镇财政工作的考核。在规范和完善乡镇财政收支行为的基础上，重点加强对乡镇财政工作的综合考评工作，制定切实可行的激励机制，提高乡镇财政的运行质量。全面推行“三保一挂”，即保乡镇财政收入稳定增长，保乡镇正常运转支出，保乡镇债务逐步化解，建立财政工作目标的完成与财政奖惩挂钩机制。使乡镇财政在收入规模、支出水平和债务化解上再上一个新台阶，逐步缓解乡镇财政困难的局面。