农村税费改革以来，农民负担明显减轻，同时，乡镇财政收入也明显减少。从山东省沂水县部分乡镇情况看，该县是个山区农业大县，农业税收在大部分乡镇财政收入中占有相当比重，农村税费改革对该县乡镇财政的有利影响是规范了农村收费行为，增强了农民自觉纳税意识，加强了财政监督力度，转变了乡镇理财观念。其不利影响是乡村财力缺口增大，机构正常运转难以维持，乡镇收入渠道变窄，不良债务难以化解。
    一、农村税费改革后乡镇财政基本状况
    农村税费改革前，沂水县2001年来自农业的收入为12337万元(不合教育集资等各类隐性负担8500万元)，占地方财政总收入的39.9%。税费改革后，全县财政来自农业的收入明显减少，2003年为8393万元，占地方财政总收入的26.8%，其中，农业税及附加为7301万元，占地方财政总收入的23.3%。2004年农业税率下降3%以后，全县来自农业的收入为4451万元，预计占地方财政收入的14.1%，其中，农业税及附加为3651万元，预计占地方财政收入的11.6%左右。而如果在今后3年内再取消农业税和烟叶特产税，则除了上级的部分转移支付，来自农业的收入便为零。从农业税占全县财政收入的份额来看，农业税的逐步取消，对全县财政大局影响不很大，但19个乡镇中，农业税收入占乡镇财政总收入50%以上的有14个，50%以下的仅有5个，存在明显的不平衡。农村税费改革和农业税减免对全县乡镇财政的影响之大显而易见。
    从调查情况看，农村税费改革和农业税逐步减免以后，该县乡镇财政状况大体分为三类:一是相对宽裕型，少数乡镇近几年通过大力发展农村二、三产业，不断增加工商税收，财政收入的增长保持了较快的势头，其增幅足以弥补税费改革所带来的财政减收。二是明显缺口型，一部分乡镇，农业收入占乡镇财政收入的比重高达70%以上，税费改革和农业税减免造成财政缺口过大，而乡镇二、三产业税源短期内无大幅增长之势，财政缺口将难以弥补，财政运转状况不容乐观。三是勉强维持型，其余乡镇虽然也出现缺口，但由于具有特殊矿产、旅游等资源或者有着特殊发展机遇，如一些暂时性的重点建设工程(土地整理项目、铁路、高速公路等)，可以增加一部分收入，从而弥补缺口，应付农业税减免带来的冲击，勉强维持财政运转。
    二、农村税费改革后乡镇财政存在的突出问题
    (一)乡镇财政缺口加大，可用财力大幅下降
    农村税费改革后，新的农业税收入要比原来征收的农业税与统筹之和少得多。而乡镇配套改革需要一个过程，支出在短时间内不会大幅度减少，这就造成改革后的一段时间内，收入相对减少而支出不减少甚至增加的局面，加大了乡镇财政收支矛盾。以沂水县院东头乡为例，税费改革后，该乡净减少财力400万元，即使加上因税费改革获得的上级转移支付140.5万元，也比往年减少259.5余万元(如果算上晋级晋档等增资因素，缺口将更大)，对于本已超负荷运转的财政来说无疑是雪上加霜，加上该乡以农业为主，工商项目少，农业收入占财政收入的绝大部分，农业税的减免直接导致了乡镇财政入不敷出。
    (二)村级收入锐减，政权运转困难
    农业税减免，就村级财务来说，收支矛盾更为突出。农村税费改革后，村级集体来自农业的收入只有农业税40%的附加，较税费改革前的村级统筹款已有大幅度减少，农业税的逐步减免更是导致了附加的下降或消失，村级集体收入锐减，2004年院东头乡农业税率下降3%后，村级附加收入只有29.5万元，比去年减少26.4万元，如果转移支付补助能够全补，则与改革前村提留收入140.4余万元还差81.4万元。个别有条件的村可以通过“四荒”拍卖承包取得少量收入，而大部分村集体没有其他收入来源，要靠5%机动地的承包费来弥补，而且还不是一年一收。
    (三)乡镇债务负担难以消化
    截至2003年底，院东头乡债务总额达到1351万元，是2003年财政总收入的5.6倍，面对如此巨大的债务包袱，由于乡镇财力减少，偿还债务的能力大大削弱，久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇财政发展的障碍，而且将成为不稳定的“导火索”。
    (四)乡村刚性支出有增无减，财政平衡难度增大
    在农业税减免导致乡村收入大幅减少的同时，镇村两级的刚性支出却有增无减。院东头乡与农村税费改革配套的机构改革措施到位后，可减少支出20万元，但大部分转岗分流人员三至五年内还要靠财政供养，同时除了机关、教育等人员工资和办公经费等原有支出外，还要负担工资上涨、退休补助、病退及病故补助、民师转正兑付工资、“村村通”工程补助(每公里乡镇大约要补助2万元)、计划生育双全保险、教育危房改造、农村放映员养老保险、基金会兑付等等，给乡镇财政造成了极大的压力。此外，村级支出除了村干部工资、办公经费和五保户供养等福利事业外，各种类型的达标验收和资金配套等支出，也给村里造成了极大的压力，很多村根本无力承担。如院东头乡的偏良村，人均耕地只有0.65亩，全村农业税附加2004年仅为2448.81元，基本没有其他收入，村集体维持正常运转的干部工资和办公经费都不能保证，更无力搞其他事业了。
    (五)体制不顺导致乡镇责、权、利不一致
    乡镇工作直接面向农村、农民，上级规定的许多工作都要通过乡镇协调或者直接由乡镇完成，而由于乡镇缺少相应的财权，由此带来的一系列开支也加剧了乡镇财政的恶化。有些工作本来不应由乡镇去做，却习惯性地压给了乡镇，有些经费本可以不由乡镇来出，却长期以来一直由乡镇予以负担，对乡镇的财力、精力造成了一定的影响。如乡镇卫生院在机构改革上收以后，人权、事权都已与乡镇无关，却仍由乡镇为其工作人员缴纳“三险”(养老保险、失业保险、医疗保险)，给乡镇增加了额外的负担。此外，还有些工作实行属地管理或者变相搞达标，牵扯了乡镇大量的财力、物力和精力。
    三、化解乡镇基层财政困难的对策建议
    (一)发展经济，壮大县乡财源
    一方面，大力发展高效创税农业，夯实基础财源；提升财源结构层次，巩固支柱财源；大力发展个体、私营经济和民营经济，培育新兴财源。如院东头乡通过打造“沂蒙地下奇观”这一特色旅游名片，使“蒙山龙雾”、金泉、沂春茗等系列茶和生姜、板栗、苹果、松菇、核桃、卤味花生等农产品因旅游转变为旅游商品，实现了产品的大幅增值，促进了全乡财政增长和农民增收。2004年1至9月份，全乡实现工商税收203.3万元，体现财政收入84.3万元，占财政总收入的62.8%，同比增长109.7%，农村集体积累增加60万元。另一方面，切实加强税收征管，努力搞好税源挖潜，确保应收尽收。随着房地产市场的不断繁荣和发展，契税逐渐成为地方财政收入的新增长点，通过加强与土地、房产等部门的密切配合，多源头齐抓共管，使其尽快成为财政增收的主要税种。
    (二)全面推进各项配套改革，切实减轻乡镇财政压力
    1.深化乡镇机构改革，适当进行行政村合并，减负与减人同步进行。一方面，抓住政府机构改革的机遇，从减人增效入手，规范机构设置，把职能交叉的机构压缩掉，根据工作需要定岗定位，真正把人员减下来，节减财政用于个人经费的开支。对那些不该由财政负担的事业单位尽快推向市场，引导、鼓励其走服务创收的路子，对那些超编人员、临时人员和借调人员要进行全面的清理清退，提高办事效率，减少财政供养人员的比例。如院东头乡积极探索机关人员分流的新路子，先后有48人办理了停薪留职手续，仅此一项，每年便可减少工资支出30万元。另一方面，行政村要压缩两委成员职数，增加交叉任职比例，有条件的地方，可在开展试点工作的基础上对行政村加以合并，进一步减少村级集体的支出。
    2.进一步完善省以下财政管理体制，规范转移支付制度。适当调整各级政府的事权范围，对县乡政府中的义务教育、科技、农业、计划生育等事关全局的农村公益事业支出，应建立各级财政分级承担的长效机制，并本着财权与事权相对称的原则，对属于地方政府事权范围内的支出，要赋予地方政府相应的财权。建立和规范省以下财政转移支付制度，采用因素分析法，科学测算县乡财政“标准收入”和“标准支出”，并对诸如行政性收费、罚没收入等不能形成实际财力的收入予以剔除；加大对县乡财政一般性转移支付力度，减少专项补助项目。同时，在给予县乡财政专项补助时，需减少或取消各种配套政策的要求，重点解决困难地区县乡财政收入不足的矛盾。
    3.化解县乡村债务，为基层财政松绑。在大力发展地方经济、强化财政收支管理、强化财政收支改革的基础上，一是加大对财政周转金的回收力度，把能收的钱收回来。二是加强债务管理，建立偿债风险基金，有计划、分步骤地逐年偿还债务。同时，严控新增债务，杜绝财政担保行为，从源头上防范财政风险。三是上级财政对乡镇财政债务要区别情况，分类处理，共同承担起化解债务的责任。如对乡镇财政因农村义务教育、农村基础设施建设而形成的债务，由中央、省、市、县共同承担;对乡镇财政债务中属于支持企业发展等历史原因形成的债务，应进行剥离;对因借用上级财政周转金形成的债务，在清理核实的基础上，予以核销;对运用国债转贷资金建设乡镇道路等公共工程设施而形成的巨额债务，可以暂缓偿还，或由省、市、县分级承担。
    4.完善财政机制，理顺工作关系。撤销乡级财税所，设立新的农村财政所，由县财政垂直管理，上收乡镇财权。加强对乡村转移支付资金和补助资金的管理，明确资金拨付程序，结合税费改革后的情况，建立健全新的乡村财务管理制度，实行财政专户管理制度、执行预决算制度、集中支付制度，坚持做到专款专用。县级财政在设计体制和安排支出时可加大对经济困难乡镇的补贴，缓解其财政困难，切实做到乡财县管乡用。积极推进乡镇综合财政预算改革，切实将分散在站所的预算外资金管理起来，以此增强乡镇财政的综合平衡能力。同时，尽可能少出台“上面请客，下面埋单”的政策，减少或者取消乡村配套资金工程，全面减轻基层负担。
    总之，有效缓解基层财政困难，是一个渐进的系统工程，只有将解决乡镇财政困难问题列入上级财政的重要议事日程，通过调整体制、完善政策、强化管理等综合手段，实现农村基层政府财权和事权的相对平衡，才能真正有效的改变乡镇财政困难局面。