江西省财政决策咨询研究中心/王国星
内容摘要：江西县域经济发展相对滞后，主要表现在经济发展差距“大”、人均指标“低”；经济规模“小”、经济结构“偏”；政府债务“乱”、财政能力“弱”。制约江西县域经济发展的症结有三：发展战略不尽科学且缺乏连续性；城乡二元结构固化；“三农”问题突出。发展县域经济必须发挥县域经济运行机制的效力、增强县域经济市场竞争的活力、提升县级政府驾驭市场经济的能力。
关键词：县域经济 滞后 症结 发展思路
一、江西县域经济发展相对滞后
江西省现有70个县、10个县级市，县域土地面积15.52万平方公里，占全省国土面积的93%。2003年，县域人口3484.3万人，占全省总人口的81.9%(全国水平为70.88%)；县域GDP为1481.18亿元，占全省GDP总量的52.3%(全国水平为55.15%)。在截止2004年的全国连续四届县域经济竞争力评选中，江西县域经济竞争力都排在全国第20位。80个县市没有一个进入全国百强县，省内GDP总额和人均GDP最高的县市比全国百强县均相差2.2倍，地方财政收入最高的县市比全国百强县相差3.2倍。可见江西省县域经济发展明显相对滞后。具体表现在以下几个方面：
(一)发展差距“大”、增长速度“慢”、人均指标“低”
2003年，江西省县域内单县平均人口为43.55万人，GDP18.52亿元，地方财政收入0.94亿元，人均GDP4251元。这些指标分别是2003年全国县域平均值的96%、58%、78%和63%。2003年江西省县域内单县GDP最高(73.74亿元)与最低(4.7亿元)相差近16倍；县域财政总收入最高(5.2亿元)与最低(0.47亿元)相差11倍多；县域地方财政收入最高(2.4亿元)与最低(0.34亿元)相差7倍多。
2001年—2003年，江西省GDP增长率分别为8.6%、12.6%和15.5%，县域GDP增长率分别为7%、11%和13.3%；全省财政收入增长率分别为16.6%、17.1%和21.9%，县域财政收入增长率分别为9.8%、10.6%和17.5%，县域地方财政收入分别增长7.0%、6.6%和16%。由于县域经济增速慢于全省经济，致使2001年—2003年县域GDP占全省GDP的比重(54.1%、53.3%、52.3%)、县域财政收入占全省财政收入的比重(43.2%、40.9%、39.4%)都不断下降。
2003年县域人均GDP为4251元，比全省平均水平低2401元；人均财政总收入为323元，比全省平均水平低349元；人均地方财政收入为216元，比全省平均水平低179元。
(二)经济基础“差”、经济规模“小”、经济结构“偏”
2003年江西省GDP占全国GDP的2.4%；县域GDP占全国县域GDP的2.3%；人均GDP为6652元，与全国人均GDP相差2378元；县域人均GDP为4251元，与全国县域人均GDP相差2519元。
江西80个县市可划分为三种类型：第一类为农业主导型。江西省这类县占大部分，有40个，农业占GDP比重为41.9%，高出县域平均水平9个百分点。第二类是工业主导型。江西省这类县有26个，第二产业增加值占GDP比重为44.9%，高于县域平均近10个百分点。第三类为服务主导型。主要是大城市附近和主要风景区所在地，江西有14个，三产占GDP比重为38.4%，高出县域平均水平6.3个百分点。
2003年江西第二产业占GDP的比重43.4%，虽比上年提高5.1个百分点，仍与全国水平差9.5个百分点。县域经济中第二产业的比重更低，仅为34.9%，大部分县是农业大县、工业弱县、财政穷县。2003年还有国定贫困县21个。
(三)政府债务“乱”、财政供养“多”、财政能力“弱”
江西省地方政府债务问题已经非常严峻，潜在风险很大，主要表现在规模庞大、结构分散、隐蔽性强、透明度差。1998年—2003年，江西省县级政府债务余额分别为45.5亿元、76.2亿元、118.3亿元、149亿元、172.6亿元和224.1亿元。
江西省县级财政供养人员由1998年的97.6万人增到2002年的105万人；县级财政用于人员机构经费由1998年的59.7亿增到2002年的111.5亿元。2003年县级财政供养人员占全省73.1%，财力只占全省的57%，人均财力仅为全省平均水平的79.2%；乡镇财政供养人员占全省的31.3%，财力不到全省的20%，人均财力不到全省平均水平的60%。
2003年县域财政总收入112.5亿元，地方财政收入75.2亿元。财政总收入上1亿元的县市50个，上2亿元的9个，上3亿元的5个，上4亿元的3个，上5亿元的1个；地方财政收入上1亿元的28个，上2亿元的4个。2003年县域财政收入占GDP比重为7.6%，比全省平均低2.5个百分点。县域财政收入中非税收入多、税收收入中工商税收少，财政收入质量较差。
县域财政需必保的支出很多，包括许多是“上面开口子，下面拿票子”的支出。中央工资性转移支付补助和一般性转移支付补助金合计约占县级财力的40%。2003年县域地方财政收入为75.2亿元，财政支出为177.8亿元，财政赤字县67个。
二、制约江西县域经济发展的三大症结
(一)发展战略：不科学、经常变
江西省1978年提出的发展战略是“画好山水画，写好田园诗”，1987年是“支持、跟进、接替”、1990年是“经济大厦建立在农业基础上”。这些战略都是围绕农业来做文章的。到2001年才转变为“大开放、工业化为核心”的战略。受全省发展战略的影响，江西县域经济的工业化、城镇化相对滞后。许多县对自己的发展定位也十分模糊，有撤县建市的，有发展卫星城的，有盲目扩大城区面积而一味朝着城市化方向发展的，忘掉了自身的比较优势。许多县的发展战略与思路还会随着领导人的更换而改变。
(二)城乡二元结构：影响县域经济的发展
一是“剪刀差”使农业资源大量流向工业。据资料反映，我国1979年—1994年的16年间，政府通过“暗税”从农民那里占有了大约1.5万亿元收入，同期“明税”总额为1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额为12986亿元，平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。由于政府长期实行过度提取农业剩余的制度，农业资源大量流向工业部门。作为农业大省的江西，“剪刀差”的影响更为明显。二是江西省城市辐射带动作用较弱。南昌在全省城市中的经济质量排名第一，辐射距离205.86公里；九江属中等偏下的一般辐射能力，辐射距离34.73公里；景德镇、新余辐射距离分别为14.65公里和14.21公里，辐射能力较弱；其余城市则基本上不构成城市辐射力。城市要担负起县域经济的龙头，任务十分艰巨。三是“市民”与“农民”的区别太大。户籍身份、收入分配、公共设施、社会保障等方面都体现出“市民”与“农民”的重大区别，影响着以农民为主体的县域经济的发展。
(三)三农问题：最突出的是农民增收问题
2003年江西农民纯收入2458元，比2000年增长15.11%，年均增长4.8%，分别比“八五”、“九五”时期低13.3和2个百分点，也大大低于江西同期GDP的增长速度。2001年—2003年江西农民人均纯收入年均增长4.8%，而同期江西城镇居民可支配收入年均增长10.6%，城乡居民收入差距由2000年的2.39:1扩大为2.81:1，2004年一季度，这一比例再度扩大为3.1:1。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在5:1以上。近几年江西农村贫困人口呈逐年下降趋势，2001年为88.4万人，2002年为86.3万人，2003年降为84.6万人。但是，必须清醒地认识到，农村脱贫的标准较低(625元)，即使已脱贫的地区和人群，由于经济基础薄弱，也极易返贫。
三、江西县域经济发展的基本思路
(一)充分发挥县域经济运行机制的效力：发展县域经济的基础
1.建立权利与义务相对应的运行机制。县级政府所要履行的义务很多，而管理权限过小，相当一部分经济、社会管理权限在省辖市和省里。另外上级垂直机构过多，县级政府缺乏有效协调手段，也在一定程度上束缚了手脚，影响了县域经济发展。建立权力与义务相对应的运行机制就是要扩权强县，给予县级政府更多的自主权。权力的下放其实是一种松绑，是市场经济发展到一定阶段的必然需求。建立权力与义务相对应的运行机制的实在做法是从财政着手实施省管县。当然财政省管县不能“一刀切”，特别是对江西这样经济欠发达省份，可先在21个国家扶贫重点县试行。
2.健全激励与约束相结合的财政机制。近年来的财政体制改革已取得一定成效，但我省财政收入规模小、财政收支矛盾尖锐、财政活力不强的问题依然存在。完善激励机制和约束机制要坚持“谁发展、谁受益；发展快，多受益”的原则，以增加动力、激发活力。应根据各县市的经济发展水平，划分不同的档次，对发展快，增收多的县市给予奖励；对由于主观原因而发展慢的县市给予一定的财力约束。
3.完善农村公共品的投入机制。根据“多予、少取、放活”的方针，加大转移支付力度，特别是要增加一般性转移支付数额。要加大农村水利等基础设施建设力度；加大对农村教育的投入；推进新型农村合作医疗制度试点和开展农村医疗救助工作；对农村五保户提高补助标准、增加农村临时困难人群的补助等。
4.完善政府债务的化解机制。首先对现有债务进行全面清理，分类排序，制定偿债计划。其次要落实还款责任和资金来源，对有能力偿还的单位和个人加大还债力度(采取行政、经济、法律、等手段)；对无力偿还或拒不偿还的单位和个人，通过盘活资产等手段清偿债务(拍卖闲置资产或抵债物业)。再次对有些债务因多种客观原因造成确实无法偿还，应给予核减，以促进县域经济良性发展。
(二)大力增强县域经济市场竞争的活力：发展县域经济的关键
1.实施工业化、农业产业化和城镇化。(1)将工业化作为促进县域经济发展的核心动力。财政应通过体制改革，支持工业园区发展。工业园区的招商主体应由政府为主向市场为主转变；工业园区投入由财政为主向企业为主转变；工业园区管理由政府为主向企业化经营转变。(2)将农业产业化作为促进县域经济发展的基础动力。目前江西农业产业化存在的问题一是龙头企业数量少、规模小、带动能力弱、科技水平低；二是结构雷同、产业分散；三是利益分配机制不完善。江西应根据农业部要求和自身资源优势，有针对性的重点建设10大优质农产品基地、重点发展20个农产品品牌、重点扶持100家省级龙头企业。(3)将城镇化作为促进县域经济发展的根本动力。2003年江西城市化率为34%(全国为40.5%)，县级城镇发育很不充分，县城和县级市平均人口仅为5.05万人，70个县城中人口10万以上的城镇只有11个。县域经济是小城镇经济。要按照“规模先行，抓好重点，示范引路，梯度推进，健康发展”的工作思路，以全省200个重点镇为突破口，抓好小城镇的“扩容提质”，推动全省小城镇建设加快发展。
2.壮大特色经济、民营经济和劳务经济。(1)发展特色经济。县域经济的发展，关键是要发挥比较优势，依托本地优势资源，参与市场竞争，形成具有特色的产业和产品体系。总体应按“三个基地，一个后花园”的定位来发展特色工业、特色农业、特色旅游业等。(2)发展民营经济。2003年江西省个体私营企业为64.27万户，从业人员234万人，注册资金608.85亿元，实交税金56.92亿元，与发达省份相比还相当滞后。必须营造健康向上的舆论环境、优质高效的服务环境、良性互动的融资环境、良好的社会治安环境等，以有力地推动县域民营经济的发展。(3)发展劳务经济。发展劳务经济是目前解决县域城乡劳动力过剩、促进非农就业的有效途径。江西现有农村劳动力1770万人，农村富余劳动力980多万人。江西要加快劳务经济的发展，一是要提高认识。进城务工农民是产业工人的一部分，劳务输出是江西“三个基地”建设的需要。二是要取消限制农民工进城就业的各种不合理规定和不合法收费，给务工农民以国民待遇。三是要修改劳动法及相关法律，维护务工农民的合法权益。四是要加大劳务培训的力度，提高务工农民的素质。五是要成立专门的务工农民管理机构，管理务工农民事务，促进城乡劳动力的良性互动。
(三)努力提升县级政府驾驭市场经济的能力：发展县域经济的保障
1.建设廉洁、务实、高效的服务型政府。要改变县级政府的“越位”、“错位”和“缺位”行为，就是要不断转变政府职能，从代行企业和市场职能，转向提供“公共产品”和“公共服务”，建立和维护市场秩序，为微观经济主体创造良好的发展环境上来，告别“衙门”习气，向廉洁、务实、高效的服务型政府转变。
2.建设议政合一的领导组织。目前县域经济工作主要由政府负责，而政府领导人员中除正职和常务副职外，其他副职一般不是县市委常委。这就形成了具有发言和决策权的不直接分管经济工作，部分直接分管经济工作的不是县市委常委的脱节现象。要在组织建设上，改进党委班子组建模式，建设议政合一的领导组织。
3.建设民主化与科学化的决策机制。要加强调查研究，最大限度地收集与所决策的问题有关的信息，保证决策的可行性。建立重大问题专家咨询制度，特别是要听取并尊重反对方的意见，以更好地平衡利弊，达到优化选择的效果。实行社会性公示和社会听证制度，建立群众参与和利益表达机制。建立健全有效的民主监督制约机制，坚决消除“一言堂”，对造成重大决策失误的，要追究有关领导人的责任。
4.设定以科学发展观为导向的考评内容。应改变只重视GDP，而忽视县域经济协调发展的考评办法。考评办法可筛选发展水平、发展活力和发展潜力几大类指标，即生产总值、财政收入、城乡居民收入、人口自然增长率、登记失业率、“两基”达标率、投资变动率、城市化水平、医疗卫生状况指数、环境状况指数等。