辽东学院经济学院/马云峰
内容摘要：县域经济是国民经济的基础，县域经济的发展程度影响着国民经济的总体水平。由于受体制性、政策性因素的制约，我国县域经济总体发展缓慢，县乡财政困难现象普遍存在，严重制约了我国经济的全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会目标的实现。结合我国实际，壮大县域经济需要实施一系列改革，包括进一步完善县域市场经济，改革行政体制、财税体制、金融体制，实施以发展民营经济为主体的县域经济产业化、工业化、城镇化的“一主三化”战略，制定各县域特色经济规划，加快小城镇的建设步伐。
关键词：县域经济 体制因素
截至2002年底，中国地市及以上行政区划单位366个，县级行政区划单位2860个，乡级行政区划单位44822个。其中，县域单位所辖面积占到整个国土总面积的94.3%，人口占到全国总人口的75%以上。然而，与此不相对称的是，县域创造的经济总量明显较小，只有全国GDP总量的56%，而且不仅经济发展总体水平较低，在运行中还存在大量突出的矛盾和问题，比如产业结构单一、经营分散且粗放、区域间发展不平衡、市场经济发育迟缓以及县乡两级财政普遍困难等。针对这一现状，党的十六大和十六届三中全会明确将“壮大县域经济，统筹城乡发展”作为实现中国经济可持续发展和全面建设小康社会的一个重要战略决策提了出来，对县域经济的发展给予了充分的重视。在这样一个宏观背景下，为充分挖掘和释放县域所蕴含的巨大的经济潜力，本文拟就我国县域经济发展的制约因素进行理性的分析，并提出一些政策建议。
一、制约县域经济发展的因素分析
制约县域经济发展的因素很多，既有宏观因素，也有微观因素；既有外部因素，也有内部因素；既有历史因素，也有现实因素；既有体制因素，也有政策因素。比较而言，体制性和政策性因素对当前县域经济发展的影响和制约作用要更为明显，这里也仅就此两类因素加以分析。
（一）体制性因素
1.行政体制因素。改革开放后，随着地改市的推行，由市管县行政体制带来的负面效应越来越明显，主要表现在行政层次增多，行政机构臃肿，行政成本增加，行政效率下降；市级政府大都采取调配市域内主要资源的手段来发展中心城市，对城市绿化、亮化和美化进行巨大投入，由此造成“市刮县、县刮乡、乡刮(农)民”局面，县域经济自身活力不强、财力自给能力不足，自主发展经济的积极性不高。
2.经济体制因素。一是农村商品市场不发达。有关专家认为我国农业市场化程度在50%左右，与国民经济总体市场化程度(55%左右)相比低了5%，与终极目标(85%)相差35%。在我国农村，产业结构相对单一(农业占绝对比重)，经济单元和经济规模小，以农村经济为代表的经营分散且粗放，各类和各种形式的大规模农产品批发市场屈指可数，农民缺乏自己的经纪人队伍，农产品流通中更多的收益流入城市。二是农村的要素市场不健全，还处于初级阶段，主要表现在：土地等市场仅具有市场经济的雏形，或者处于非市场经济阶段；资本市场不健全，中长期资金市场不发达，资本市场对县域经济主体要求条件较高，农业政策性保险缺位；劳动力市场受到政策歧视，劳动力培训城乡不统一，剩余劳动力转移困难。
由于农村市场经济发育迟缓，农村生产要素流动差，制约了整个社会资本向农村的流动，制约了农村产业的规模和农业产品结构调整的速度，制约了农村产品市场的发展，进而制约县域经济的发展。
3.财政体制因素。长期以来，地方财政体制实行的是计划经济下的包干体制，特别是县以下财政体制至今尚未有根本改变，县域内分级提供公共物品没有稳定的、与事权相对应的财力作保证。中央财政与地方财政的分税制以及省以下的分税制，对县域政府而言，都是维持原来包干基数，增量部分绝大部分被上级财政集中，使原本就困难的县乡财政更是不可自救。在分税制体制不健全的情况下，转移支付制度又不规范，转移支付资金量少，且多采用专项配套补助、有偿使用的方式，县乡财政的自主权几乎丧失。县乡财政一直处于忙“吃饭”状态，有的吃不饱，有的吃不好。目前，财政赤字县占全部县域的比重达73%，财政赤字总量占赤字县域财政供给总量的77%。
4.金融体制因素。随着国有银行商业化改革，金融机构按经济区划原则设置，县域内的金融机构锐减，受金融效益和风险的制约，县域的金融投入也大幅度减少。加之农村信用社实力不足，尚未进行根本性的改组和改制，对县域经济发展的支持力度十分有限。农业贷款余额占全国各项贷款余额1978年以前维持在13%左右，2002年仅为5.24%。我国农业贷款主要集中在实力较弱的农村信用社，实力雄厚的四大国有商业银行对农业的贷款较少。据统计，2001年农村信用社的农业贷款余额占金融机构农业贷款的77%；农业贷款占农村信用社贷款的比重由1990年的46.2%下降到2000年的34.2%；1990—2002年，具有法人资格的农村信用社个数减少了1/4，四大国有商业银行在欠发达地区省分撤并分支机构3万多个。随着银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农村和农业，主要转向城市工业。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%。另外，县域资金还通过存差和邮政储蓄大量流失。据不完全统计，1996—2000年间，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到4048亿元。
（二）政策性因素
1.土地政策。农村土地实行家庭承包，分散经营，流转受限，置换困难，难以形成农业的规模经济，农产品的加工业靠自然力缓慢推进。即使目前允许农民土地在保护耕地用途的条件下自由转让，但各种促进转让的政策和农业规模经济的优惠措施尚未出台，以农业为主的县域经济难以搞活。
2.剩余劳动力转移政策。目前我国有1.5亿个农村剩余劳动力，再加上县城和镇下岗人员，估计县域内剩余劳动力将超过2亿个。农村剩余劳动力转移受到户籍、社保、劳动力培训、子女教育等诸多不合理制度的约束，大量难以适应现代产业需求的剩余劳动力困于县域，县域扶贫工作任务繁重，经济负担沉重，经济发展的公共支出保障不足。
3.农村税费政策。尽管农村税费改革后农民负担有所减轻，但相对于城镇居民和城镇个体工商户而言，不扣除成本费用、以实物作价、以货币缴纳的农业税(8.4%或降低后的4.8%)，也高于同等收入(扣除成本费用)的个人所得税的税负，何况目前而言农业税减负部分还被农用生产资料价格上涨部分所抵消。而且尽管政府决定5年内取消农业税，但农民的养老、医疗、教育负担仍然很重。
二、加快县域经济发展的对策建议
（一）进一步完善县域市场经济
一是加快县域大型农产品批发市场建设，充分发挥国际和国内两个市场的导向作用，引导农民适应市场需求，调整生产结构，追求规模经营，降低成本，增加收益。加快农民经纪人的培养，建立农民自己的经纪机构和经纪人队伍，使农产品流通领域的收益更多的揣进农民的腰包。同时，依据商品市场引导农业和农村产业结构的调整和升级，培养农民的商品意识和经商观念。二是培育和开放县域的要素市场，实现要素的自由合理流动。要制定有利于农村生产要素流动的具体政策，诸如实行农村土地的承包制，推行“地换地”、“地滚地”，鼓励土地转让、置换、集中；完善农村金融市场，鼓励社会资本投入；建立城乡一体化的劳动力市场等等政策措施，依据政策的外在力量促进县域经济的规模化、产业化、信息化。
（二）实施县域行政体制改革
为解决县域行政成本高、行政效率低、财政体制不合理导致的财政困难等问题，应从改革乡建制入手，或大力合并乡村，或将乡级政府改为县级政府的派出机构；同时实行省直管县的管理方式，避免县域财力被层层扒皮，转移支付财力受地级政府人为努力程度的影响，集中政府财力改善县域基础设施和公共设施，加大县域的统一协调力度，赋予县级政府应有的自主权，创建县域经济发展的新环境。
（三）完善财政体制，改革财税制度
一是提高中央和省、地级市共享税中县乡政府分享比例，县乡新增财力的大部分留用，规范上级财政对县乡财政的转移支付制度，减少配套性的专项补助，增加标准化的一般转移支付，废除已超出转移支付意义的有偿性补助支出。二是加快取消农业税的步伐，实施农业生产贴息政策，改革现有税制并建立符合分税制和产业政策要求的地方税制体系及税收优惠政策，加大县域义务教育、农民培训、卫生领域投入力度，加强县域基础设施建设投入，扩大农村社会保障范围。
（四）加快农村金融体制改革
一是改革农村信用社体制，构建新型的农村区域性股份制银行，增强农村金融的实力。二是放宽农业企业、农产品加工企业、农产品流通企业、直接为农业服务的工业企业上市融资的条件，积极运用小额信贷、民间借贷等金融创新模式。三是利用财政补贴支持农业政策性保险的建立，实施商业保险快速向农村和农业延伸的鼓励政策，对商业保险公司开展的农业保险业务收入给予减税或免税，必要时可实行财政担保或政策性保险公司担保，把政策性保险和商业保险有机的结合起来。通过增强包括各类商业银行在内的社会资本向农业流入的风险补偿保障，实现县域内资金稳定，县域资金的回流和域外资金的有效流入。
（五）全面实施发展县域经济的“一主三化”战略
一是尽快制定县域经济民营为主的具体措施和办法，通过出售、兼并、合资及股份制改造等手段，确立民营经济的主体地位，对县域内民营经济在市场准入、财政、信贷、投资等诸多方面给予公平待遇，甚至可给予优惠待遇。二是制定支持县域产业化、工业化、城镇化三化一体连动的综合政策，把规模经济、产业结构优化升级、劳动力有序转移有机的结合起来，避免政策的单一化和政策间的磨擦与冲突而导致政策的综合效率低下。把县域经济发展的总体规划与政策体系融于一体。
（六）制定各县域特色经济的规划
受历史因素、地理位置、自然资源条件等因素的限制，县域间差距较大，各县域应根据自身的实际，制定产业发展规划，做大做强主导产业，打造县域品牌，增强县域经济的竞争力。县域特色经济发展规划制定，要充分考虑县域的经济效益、社会效益、生态效益的统一，把可持续发展的科学发展观放在首要的位置，把中央提出的“五统筹”作为中间目标，把小康社会作为阶段性终极目标。
（七）加快中小城镇建设
以产业化推动工业化，以工业化推动城市化，是发达国家区域经济发展的成功经验。在人口众多、农业落后的中国，加快中小城镇建设具有更广泛的综合意义。应统一规划中小城镇建设，做大做强中心城镇，鼓励其向县城规模发展；快速发展城市卫星城镇，使其成为城市工商业基地。通过城镇的发展建设，吸纳更多的农村剩余劳动力，带动第三产业的发展。逐步实现农业的规模经济，农产品的工业经济、农村居民的城市化生活。