李明海

(赣州市财政局，江西 341000)

    2006年上半年，赣州市将进行乡镇机构改革。为摸清乡镇财政的基本情况，提供缓解乡镇财政困难的改革建议，赣州市财政局专门成立了调研小组，于2005年6月上旬对三个有代表性的县(市)：崇义、南康、赣县进行了实地调研。根据调研掌握的基层实际情况和有关数据资料，本文具体分析了乡镇财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展地方经济、加强预算监督、缓解乡镇财政困难等问题提出了政策建议，对乡镇财政改革进行了初步探索。

    一、赣州市乡镇财政管理体制基本情况

    本次调研抽取的崇义、南康、赣县三县(市)分别位于赣州市的西南山区、南部和东部丘陵地区，在财政管理体制上分别属于非转移支付县、转移支付县、省直管县(国定贫困县)。从人口和资源分布情况、经济发展水平、财政管理等各个方面来看，上述三县(市)具有较好的代表性。总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，真正意义上的公共财政职能很弱。

    (一)乡镇政府的职能

    取消农业税后，乡镇政府的职能有了很大转变，工作重点主要放在保证基层稳定、抓好计划生育、服务中心工作和推动当地社会经济发展方面，在机构设置上有党政办、财经办、农经办、社会服务办四大类。从调查情况看，乡镇的事权在变，职能在削弱，但工作及责任却在不断加大。

    (二)乡镇财政管理体制

    农村税费改革尤其是免征农业税后，乡镇财政收入范围不断缩小，收入规模越来越小，可支配财力锐减。同时，乡镇政府保稳定、保运转的事权支出范围在扩大，承担着提供农村公共服务和乡村事业发展等大量工作。为适应新形势，2004年赣州市三县(市)陆续调整和完善了乡镇财政管理体制，现行体制的形式基本都是“核定收支基数、定额上解(补助)、超收奖励，短收(增支)自补”，在体制上具有以下共同点：

    1.工商税收不纳入乡镇收入考核范围，全部落实到国税、地税部门，杜绝了垫税现象，减轻了乡镇压力。

    2．上级财政基本保证了乡镇基本支出需要。一是确保了乡镇人员国家规定工资的及时发放，三县(市)的乡镇机关干部工资都由县财政直接统发；二是参照县(市)直单位标准安排了乡镇机关公用经费，按照省定标准安排了乡镇中小学校公用经费，下调税率等税改转移支付资金全部安排到乡镇和村级。南康将乡镇七所八站人员定额补助标准上调至4000元/人·年，对乡镇的社会抚养费收入返还80%；三是适当安排了乡镇事业发展经费。崇义对每个乡镇安排了4-6万元不等的事业发展经费，赣县安排了小车经费2万元、工勤人员补助1.2万元，这些措施在很大程度上减轻了乡村两级基层政权的保运转压力。

    3．制定了乡镇财政发展的激励机制。实施烟叶特产税、契税、耕地占用税、车船使用税分成奖励和新办企业实现税收奖励等政策，将培植财源与乡镇财力挂钩，激发了乡镇发展经济的积极性和主动性。例如在招商引资税收奖励上，崇义对2004年后新办的年纳税额折合地方财政收入3万元以上的企业税收按照县级所得的60%给予奖励，南康对年纳税20万元以上的按照企业增值税市级所得的20%给予奖励，赣县按照企业增值税县级所得的40%-80%给予奖励。

    4.乡镇财政所的职能由过去的以抓收入为主转变为以加强支出管理和提供服务为主，但是各个财政所在管理力度上强弱不一。目前具体承担的工作一是负责乡镇级财政支出管理；二是乡镇级契税、车船使用税的征管；三是中小学校收费和财政性票据管理；四是粮食直补资金等专项资金的管理、发放。

    (三)村级财务管理情况。

    税改后，村级资金主要来源于上级转移支付资金和村集体收入。在村级财务管理上，所调查的三县(市)的7个乡镇均由农经站负责，实行了“村帐乡代理”，在资金的审批程序上，一般都是由村民主理财小组集体审核后报乡镇审批，实行季度报账制。

    从调查了解的情况看，各级政府及财政等部门通过发展经济培育财源、调整财政体制、理顺县乡财政分配关系、优化支出结构以及实行村财乡代理等措施，一定程度上缓解了乡镇财政困难、保证了乡村基层政权稳定，乡镇财政运行状况渐趋好转，农民负担初步得到控制，干部工资拖欠问题有所缓解，乡村财政管理逐步规范，政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。

    二、当前县乡财政体制中存在的问题

    (一)财政收入规模小，结构不合理

    税改后，乡镇财政的收入规模锐减。由于乡镇经济规模小，财政自求平衡和自我发展的能力较弱，几乎所有乡镇都要依靠上级补助“吃饭”。2004年赣州市乡镇一般预算收入4.57亿元，平均每个乡镇仅162万元左右，同时，收入的结构不尽合理。

    1．农业四税占乡镇一般预算收入比重过大。2004年赣州市乡镇级农业四税收入1.47亿元，占当年乡镇一般预算收入的32%；这种收入结构蕴含极大的不稳定性，取消农业税及除烟叶特产税外的其他农特税后，乡镇级收入将减少三分之一；

    2．非税收入占财政一般预算收入比重偏大。三县(市)中南康最低，占21.2%，赣县最高，占39.7%，而且呈上升态势；

    3．上级补助占可用财力比重较大。三县(市)的可用财力中，上级补助平均占到50.3%；

    4．财政部门组织收入的比重较高。如赣县财政部门组织收入的比重高达36%，比全市平均数高近十个百分点，比县地税收入比重高七个百分点,征收部门间的收入比重“倒三角”的状态没有彻底改变。

    (二)乡镇可用财力不足，财政保障能力弱

    2004年赣州市县乡按现行体制计算的财政预算内可用财力为39.19亿元，其中：地方一般预算收入18.64亿元，两税返还收入2.51亿元，所得税基数返还0.2亿元，其它财力补助19.25亿元，财政供养人员预算内人均可用财力(以下简称人均可用财力)为1.79万元，而2003年全国人均可用财力已达到2.99万元，可见赣州市的人均水平远远落后于全国。

    所调查的三县(市)中，崇义可用财力1.36亿元，人均可用财力为1.99万元；南康可用财力3.1亿元，人均可用财力为1.71万元；赣县可用财力2.5亿元，人均可用财力为1.76万元。可用财力少，加上税改后乡镇预算外资金也少，仅有计划生育的社会抚养费一项，导致乡镇财政保障能力弱化。

    (三)刚性支出增长，收支矛盾尖锐

    1.工资刚性增长。财政供养人员过多，是财政支出刚性增长的直接原因。崇义县2004年财政供养人员为6822人(其中乡镇964人)，平均29人供养1人；南康市2004年财政供养人员为18125人(其中乡镇10328人)，平均43人供养1人；赣县2004年财政供养人员为14262人(其中乡镇1432人)，平均40人供养1人。人员过多，尤其是近年来中央、省出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力，即使上级财政给以一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然十分吃力，三县(市)的人均170元补贴和200元菜篮子补贴等增资都无法兑现。

    2.政策性支出刚性增长。“部门出政策，财政出资金”，负担下放，加剧了乡镇财政困难，这在计划生育投入上表现的特别突出。根据市政府有关文件精神，对农村已扎二女户，各乡镇要给予办理1000至3000元的养老保险保费，要求从各乡镇本级财政和社会抚养费等方面筹集已扎二女户养老保险保费。虽然市县对落实此项政策也给予一定的补助，但主要靠乡镇自行消化，不少地方很难解决。

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    2004年我市乡村两级债务余额高达14.79亿元，是当年乡镇地方财政收入的3.2倍，其中逾期债务9.63亿元，大部分乡村资不抵债。所调查的三县市乡村债务共3.2亿元，其中：乡级2.33亿元(乡均382万元)、村级8763万元(村均12.6万元)。巨额的乡村债务已经成为当前乡镇财政背负的一座“大山”，靠乡镇自身难以解决，假定在免征农业税后仅靠乡镇本级的财政收入来偿还现有乡镇级债务，在乡镇人员不吃不喝不干事的前提下，预计要用5年的时间完成。沉重的债务负担一方面增加了财政运行风险，另一方面也直接影响和制约着县乡经济发展。

    (五)存在的其他问题

    1．乡镇发展经济观念仍然不强。国、地税收入上划县级后，有些乡镇领导对抓税收收入的主动性不够。部分乡镇认为兴办企业的奖励力度不够，对招商引资，发展乡镇经济、培植财源的积极性不是很高。

    2．乡镇财政职能的转变需要调整。税改后，乡镇财政的职能范围发生了变化，工作重心由原来的收入征管转向支出监管，保运转、保稳定成为基本任务，原有的一些公共支出项目陆续由乡镇上划到县级财政，如农村中小学教师工资、计划生育、公检法司等；同时国家相继出台以及即将出台的对“三农”的转移支付和财政补贴也需要由乡镇财政负责具体落实和管理，如农村税费改革转移支付、粮食直补、良种补贴等，此外，免征农业税后，原由村级组织管理的村干部补贴、村办公经费、五保户养老金也将上划到乡财政。以上职能转变急需调整。

    3.村级财务管理还存在问题。一是部分村民主理财小组的监督流于形式，甚至有的村没有成立民主理财小组；二是有的村财务不透明，资金集中在村级一把手手上，财务开支随意性大；三是少数乡镇存在截留村级税改转移支付补助资金的现象。

    三、乡镇财政困难成因及政策建议

    (一)乡镇财政困难成因

    1.县乡经济欠发达。这是形成乡镇财政普遍困难的最主要原因，它造成大部分乡镇收不抵支，成为“吃补助财政”。表现在乡镇基本没有各类产业，财政收入主要靠农业及第三产业，而受经济环境、地理条件等因素影响，新兴财源和替代财源又太少。

    2.财权和事权不对称。财权和事权不对称集中表现为财力层层向上集中，而事权却不断下放，责任划分与财力划分不对称。一是财权上划。1994年实施分税制后，财政分配逐渐向上级政府集中，地方所得较少，尤其是乡镇一级，处于体制“争利”的最底层。免征农业税后，乡镇财政实际上已丧失了主体税源，其他如车船使用税等地方税大都税基不稳固、税源零星分散、征收成本高；财权相对缩小，乡镇政府原承担的义务教育、社会保障、环境保护等大量公共支出也陆续上划，支出规模减小。二是事权下放。在收支上划、财权缩小的情况下，乡镇政府的事权范围却在扩大，需要承担发展经济、促进新农村建设等诸多责任,负责义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等方面的事务太多，财权和事权不对称。

    3.乡村债务沉重。导致乡村债务沉重的主要原因：一是乡村基础设施建设欠账；二是盲目上项目、办企业，没有实现预期效益、企业倒闭，造成欠款负债；三是乡村借款垫交收入形成债务；四是公益事业欠账。加上乡镇借债资金管理不规范，职责不清，造成借入资金使用效益低下，甚至形成死帐、坏帐。

    (二)改革乡镇财政的政策建议

    财政是公共权力赖以生存的基础，目前乡镇财政面临的严重困难不是一个简单的经济问题，它已经对基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展产生了影响。

    当前，我市的乡镇财政管理体制改革应该从现实出发，以“有利于基层政权稳定、有利于巩固农村税费改革成果、有利于农民增收、有利于防范债务风险”的指导思想，按照“三权不变、事权和财力相适应、区别对待与循序渐进相结合、激励与约束相结合”的基本原则来进行。改革的总体方针是逐步虚化乡镇财政，将乡镇预算内容归入县级财政管理，采取“乡财乡用县监管”的模式，改革的主要内容可概括为“机构上划、预算代理、账户统设、统一收付”。

    1.机构上划。乡镇财政所作为县(市、区)财政局的派出机构，人、财、物由县(市、区)财政局垂直管理，党群关系以乡镇管理为主。财政所职能由组织收入为主转变为服务、管理和监督为主，尤其是国家惠农政策的贯彻落实，满足农村不断增长的公共产品需要。

    2.预算代理。乡镇政府预算编制、预算执行、预算调整、决算的职能由乡镇财政所代理，并接受县(市、区)财政局的指导；乡镇预算不列赤字，并将预算内外收支统一编入综合预算；加大对农村公共事业的投入，使农民负担的公共支出逐步列入财政支出范围。

    3.账户统设。撤销乡镇各单位在金融机构的所有账户，由乡镇财政所统一开设并管理银行账户；主要设立四类专户，用于核算乡镇各项财政资金。

    4.统一收付。将乡镇预算内外收入及支出全部上划到县级财政管理；乡镇所需财政性票据由县财政局统管，乡镇行政事业单位的财务由乡镇财政所集中核算。同时，加强村级转移支付资金管理，实行“乡管村用，专户专账”。一是严格管理形式，村级转移支付资金不再下拨到村，全部纳入乡镇财政所实行报账制管理。二是严格会计核算，村级转移支付资金的会计核算业务集中到乡镇财政所进行，并设立专户，独立核算，封闭运作。三是严格财务管理，村级转移支付资金必须按照年初计划规定的项目、标准、范围严格使用。

    5.其他配套措施。解决乡镇财政困难是一个复杂的系统工程，仅仅变革乡镇最基层一级财政制度远不能解决根源问题，还需要靠机构改革、政府行政管理体制调整等相关方面的配套改革一齐推动才能从根本上解决问题，达到最终目的。一是要全面开展乡镇“五清”工作。即清理乡镇财政供养人员，减轻财政负担；清理乡镇行政事业收费票据，规范票据的使用和管理；清理乡镇预算内外账户，实行统一核算；清理乡镇资产，防止乡镇资产流失；清理乡镇债权债务，严格控制新债，积极化解旧债。二是调整完善县乡财政管理体制。合理划分县乡事权和财权，严禁向乡镇转嫁任何财政负担、要求乡镇安排配套资金；财力向乡镇倾斜，要将省、市调整财政体制的让利和新增转移支付补助向乡镇倾斜，保证乡镇财政具有相对稳定的收入来源；进一步完善对乡镇的收入激励机制，确定不同的挂钩奖励办法，调动乡镇招商引资、发展经济的积极性。三是规范乡镇支出管理。硬化乡镇预算约束，严禁超预算支出；规范乡镇支出顺序，按照先人员经费支出、保运转支出，后一般支出、专项支出的顺序拨付资金，对会议费、招待费、车修燃料费等弹性开支进行严格控制；积极探索乡镇公用经费定额管理办法，降低行政成本；实行乡镇财务公开制度，实现民主理财。