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县级财政体制变革与运行研究:一个文献综述的视角
时间:2019/8/23 11:30:02    来源:地方财政研究2019年6期      作者:王莹 张妍

王莹  张妍/四川省财政科学研究所

 

    内容提要:以相关研究文献为基础,本文对县级财政的概念职能及重要意义、历史沿革与演进逻辑、运行现状与存在问题、风险评估与危机预警进行了梳理和总结。研究发现:县级财政体制随国家财政体制演变而发展变化,并作出了较大的利益让渡;尽管中央作出了过渡性的制度补偿,但当前县级财政运行仍然困难;在内外因素共同作用下,县级财政各类风险叠加,风险管控刻不容缓。新时代,应强化县级财政基础地位,配套开展行政体制改革;深化省以下财政体制改革,合理划分财权事权;做大做强县域经济,壮大县级财力基础;切实加强风险管控,谨防各类运行风险。

    关键词:县级财政  体制变革  运行现状 

 

    一直以来,央地财政关系的演进脉络、作用发挥和优化方向是政界和学界关注的焦点,而对于事关基层治理的省以下财政,尤其是县级财政,则关注相对较少。近年来,随着县级财政运行矛盾凸显,加之国家基层治理体系建设不断强化,县级财政得到了应有的重视。20168月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649),明确将“加快省以下财政事权和支出责任划分改革”作为七大改革方向之一。20182月,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔20186),明确要求“省级政府要根据各项基本公共服务事项的重要性、受益范围等因素,结合省以下财政体制,合理划分省以下各级政府的支出责任,推进省以下支出责任划分改革”。

    立足这一时间节点,思考新时代县级财政的未来走向与发展路径,首先必须厘清几个基本问题:(1)如何定义县级财政?县级财政的职能是什么?有何重要意义?(2)县级财政经历了哪些发展阶段?有什么典型特征?遵循何种演进逻辑?(3)县级财政运行现状如何?存在哪些问题?面临哪些风险?(4)县级财政未来走向如何?改革着力点在哪里?采取哪些政策措施?这些,就是本文通过文献综述期冀解决的问题。

    一、县级财政的概念、职能与意义

    与我国中央、省、市、县、乡镇“五级政府”相适应,长期以来,我国财政体制同样实行“五级财政”。但不同历史时期,关于“五级政府、三级财政”、“三级政府、三级财政”的探讨,在学界一直存在。早在1997年,谢元态就指出,分税制实施后,地方财力弱化,省以下财政出现大面积危机,应以“大系统观”审视地方财政,减少地方财政层级,撤销地、乡两级财政,强化县级财政,变地方三级财政为县一级财政。马国贤(2008)则认为,政府层级和预算级次过多,制约了财政效率发挥,应实施中央、基层“两级政府”建设战略,构建“五级政府、三级财政”,探索“省直管县”、“乡财县管”等模式,重点强化县级财政。戴毅(2010)则认为,“三级财政”级次应与三级政府管理架构相对应,才能发挥最大的效益。因此,应进行行政体制改革,撤消乡镇一级政府,实行市、县行政同级,并在事权和财权上进行明确界定与合理划分。王宏(2014)、马国贤(2017)同样持此观点。由上可知,抛开财政层级的增减,学界对于强化县级财政保持了高度一致。

    根据《财经大辞典》的释义,县级财政,是指县政府与其所辖区内部门、企业、组织和居民之间的分配关系,是财政管理级次中一个独立的层次。贾康、白景明(2002)指出,县级财政是我国财政体系中的基层财政,处于财政资金运行末端,其管理与运行直接影响着国家财政职能实现、财税政策落实、县域经济发展以及民生福祉改善。马昊(2010)在对财政职能进行阐述的基础上,指出县级财政应具备确保县级政权正常运转、实现县域资源合理配置、促进县域经济社会发展、调节县域范围收入分配、保障农村公共服务供给五大基本职能。赖(2013)基于我国1976个县(区、市)的面板数据,研究表明,财政激励能够显著促进县域经济增长,进一步的财政分权能够给县级政府提供合适的财政激励,从而拉动县域经济增长。石爱虎、梁新潮(2005)基于福建省91个县1993-2002年的面板数据,分析发现,县级财政支出每增加1%,可导致县域GDP增长0.503%

    二、县级财政体制的历史沿革与演进逻辑

    早在宋代时期,我国县级财政就具备了一定的独立性和机动性特征,具备了可控的收支与分配项目(如拨给、截留、征榷、自筹等),并完善了县级帐薄系统,客观上形成了一级相对独立的财政核算单位(杨帆,2017)。但总体而言,漫长的历史进程中,县级财政并未形成完全独立的财政层级,不同的历史时期主要从属于州、府、省一级财政。即使是中华人民共和国建国初期,县级财政仍是纳入省级财政管理,县级财政仅可随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加(宋新中,1992)。直到1953年,政务院明确将县()作为一级预算单位,相应把区()列为县()级预算单位,县级财政才得以正式独立,并随着国家财政体制的演变而呈现出不同的阶段划分。

    第一阶段:1953-1993(分税制改革前)。马昊、庞力(2010)总结认为,这一时期县级财政的演进逻辑总体可归纳为:中央财政实行了放权改革,县级财政先后经历了“定收定支,收支包干,保证上缴,节余留用,一年一定”、“收入按固定比例分成,超收部分另定分成比例,支出按指标包干”、“分级包干”、“划分税种、分级包干”等阶段,并探索形成了总额分成、收入递增包干、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6种不同的财政包干体制,县级财政有了固定的收入来源和支出范围,财政实力有所增强。其中,收入来源包括:县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税;集市交易税;契税;县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损;尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出范围包括:基本建设支出;支援农业支出;维护建设费以及农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出以及企业挖潜改造资金。

    第二阶段:1994-2002(分税制改革后)。中国社科院财政与贸易研究所(2005)研究指出,1994年分税制改革的实施,有效规范了央地财政关系,但改革对于省以下财权和事权未作出明确规定。因此,尽管各地方政府结合实际,探索了县级财政“分税加共享”、“分税加增量提成”、“分税加共享和增量提成”、“分税加增长分成”等不同的管理模式,但由于中央和省级财政都尽可能的上收财权、下放事权,县级财政受到极大冲击,县乡财政收入占比由1993年的29.2%下降到2002年的18.7%,县级财政出现大面积“危机”。

    第三阶段:2003-2011(“营改增”实施前)。吴理财、李世敏等(2015)认为,随着2003年农村税费改革的全面推进以及农业税正式取消,县级财政困难进一步加重,县级公共产品供给出现急剧短缺。为缓解县级财政困难,中央先后开展了“三奖一补”、“乡财县管”、“省直管县”等各类探索与实践,但这些政策性的改革,只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。以“省直管县”为例,贾俊雪、张永杰等(2013)基于我国1997-2005年的县级面板数据,分析得出“省直管县”财政体制改革尽管有助于增强县级财政自给能力,降低行政运行成本,缓解县级财政困难,但也抑制了县域经济增长。

    第四阶段:2012年至今(“营改增”实施后)。从2012年开始,中央开始渐进式、分步骤推进“营改增”试点,2016年,“营改增”全面推开,营业税正式退出历史舞台。卢洪友、王云霄等(2016)研究指出,“营改增”的实施,使本就处于“紧运行”的县级财政更加困难,收支错配现象愈发明显,并引发县级政府提升非税收入、扩张土地财政、隐性举债运营的“内生冲动”,增加了县级财政风险。为化解这一窘境,中央在继续深化“省直管县”改革的同时,着力在建立县级基本财力保障机制、重构地方税体系、加大县级转移支付力度等方面寻求突破。财政部财政科学研究所课题组(2012)通过对比我国分税制实施前后县级基本财力的变化,提出我国应以“保工资、保运转、保民生”为目标,建立完善县级基本财力保障机制,引导和支持县域经济发展,推动基本公共服务均等化。朱尔茜(2017)认为,应重构地方税体系,培养省和县市两级主体税种,将消费税改造为省级主体税种,将保有环节房地产税作为县市主体税种,并协调推进政府间事权与支出责任划分、完善政府间转移支付制度、加强税收征管能力建设等配套改革。此外,关于将资源税、环境保护税、遗产税、财产税培育为地方主体税种的呼吁在学界也普遍存在(李晶、赵余等,2016)

    纵观以上历史演变,可以发现:一是县级财政体制总体随着国家财政体制的演变而发展变化,并主动与之相适应。但以分税制为主导的国家财政体制改革,总体强化了中央财政的地位,加之省级财政的“叠加影响”,县级财政明显弱化,这种适应是艰难的。二是直面这一现状,中央出台了一系列措施,实施了一系列改革实践,但以“政策性”、“弥补性”为导向的过渡性政策措施,并未涉及县级财政收入制度、支出制度、预算制度等根本性的体制变革,尚未建立县级财政长效机制。三是抛开体制的原因,由于资源禀赋、区位条件、政策差异、发展基础等多方面的原因,县域经济本身较为薄弱,对县级财政的支撑尚显不足。

    三、县级财政的运行现状与问题剖析

    二元经济条件下,我国县级财政与县域经济、政治地位及公共产品供给存在密切联系,总体呈现收入来源多样化、支出项目复杂化、财政管理多元化、区域发展不平衡化等典型特征(吴静,2011)

    具体到收入方面,县级财政收入来源包括税收收入和非税收入。中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组(2017)研究认为,税收收入在县级财政中仍占主导地位,比例达70%以上,并呈逐年上升趋势。席鹏辉、梁若冰(2017)研究发现,非税收入在我国不同区域间呈现不同特征,东部发达地区积极推进财政分权,县级非税收入大幅减少,主观上已放弃对非税收入的依赖。而西部欠发达地区,由于主体税源增长缓慢,非税收入仍处于高水平运行,尤其对转移支付的依赖度仍较高。具体到税种,樊勇(2011)研究发现,2005年以前,县级第一大税种为营业税,占比1/3左右,2006年达到最高的45%。其他依次是增值税、个人所得税、企业所得税、农业税。其中,2002年个人所得税和企业所得税纳入中央分享税种后,所得税占比从28.3%下降到13%,但仍为第二大税种。自2006年农业税正式取消后,加之资源税以及其他特定税种税基较小、税额较少,县级税收收入总体呈现税收规模较快增长、营业税一家独大、成长性和稳定性弱于全国税收收入的趋势。周黎安、陈(2015)运用1997-2005年的县级面板数据,研究表明,农村税费改革从账面上增加了农业税收入并且使得总税收收入增加。但由于征费被取消,事实上县级政府财政收入反而减少。伍红、潘世华(2015)研究发现,“营改增”实施后,尽管中央采取了返还过渡政策,但县级税收收入降幅仍达6.12%,且收入结构出现明显异化。在收入增长乏力及支出不断扩张的“双重挤压”下,县级政府转而寻求非税收入、土地出让金收入、制度外收入以及地方融资平台等多重手段化解财政危机,非规范收入大幅增加,财政风险居高不下。

    具体到支出方面,中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组(2017)研究发现,县级财政支出中,运行支出占比10%左右,社会性支出占比超过60%,债务付息支出虽不足1%,但近年来呈逐年上升趋势。细化到支出项目,教育是第一支出大项,常年占比20%以上,其他依次是一般公共服务、社会保障与就业、农林水事务、城乡社区事务、医疗卫生、公共安全、环境保护等。其中,前8项支出占比达85%以上。卢大芳(2016)认为,近年来,中央和地方政府出台各类行政法规,强化了县级财政在义务教育、公共服务、医疗卫生、社会保障、公共安全、住房保障、环境保护、公共文化、社区事务等方面的法定支出责任,且明确要求法定支出保障水平要高于财政经常性收入增幅,或按比例和基数逐年增长,导致县级财政运行尤如“小马拉大车”,财政负担日益加重。尹恒、朱虹(2011)研究发现,在县级财政支出绝对量增长的同时,生产性支出份额逐年上升,尤其是基本建设支出和农业生产支出上升较快;但福利性支出份额却逐年下降。值得注意的是,这种趋势在东部、中部和西部地区基本同步,表明县级政府在财政支出上存在生产性支出偏好。徐琰超等(2016)进一步研究发现,资源禀赋匮乏的地区,县级财政重点用于行政开支和福利性支出;资源禀赋丰裕的地区,县级财政则重点倾向于生产性支出。丁秋果(2016)则认为,受中央政府一再强调提高财政支出中教育支出占比要求影响,2010-2014年,县级教育支出基本保持稳定,社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务的支出比重逐年提高,一般公共服务支出呈现逐年下降趋势。

    具体到收支平衡,李一花(2008)研究发现,县级财政在五级财政中自给率最低,且分税制改革实施后,尽管县级财政收入基数有所提升,但财政自给率却从1993年的0.97下降到2008年的0.43,收支缺口进一步拉大。这一比例在2016年进一步降低到0.38(中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组,2017)徐小平(2013)研究发现,2009年,全国基本财力保障缺口县819个,约占总量的30%。到2011年,缺口县数量尽管减少到113个,但部分地区,上级补助占县级一般预算支出的比重却由1993年的22.7%增加到2012年的72.6%,县级财政对于上级转移支付的依赖程度反而越来越高。同时,江庆等(2010)基于安徽省的个案研究发现,尽管县级财政对转移支付的依赖度提高,但财政转移支付不仅没有起到均衡县级间财力差距的效果,专项转移支付和原体制税收返还反而助长了县域间财力差距拉大趋势。张俊(2012)同样研究认为,财政转移支付并不总能对县级财政行为产生正向激励效应,反而加剧了县际竞争的激烈程度,过度举债就是县级政府对转移支付激励的策略性选择,反而拉大了收支差距。除此之外,余功斌、牟伟(2015),广西财政厅课题组(2016)等研究认为,县级财政运行还存在虚列收支问题突出、财政管理较为粗放、部门管理亟待规范、信息公开有待加强、内控制度不够健全等管理层面的问题。

    四、县级财政的风险评估与危机预警

    早在2006年,周宁东就提出,应对县级财政赤字、财政债务、财政挂账、国际金融组织和外国政府贷款等各类财政风险进行控制,尤其要重点防控县级债务风险。进入2008年后,受美国次贷危机以及中国积极财政政策影响,我国县级政府性债务,尤其是“城投债”呈现“狂飙突进式”的增长。其中,2010年各类融资平台政府性债务占县本级债务总额的78.05%,县级政府债务和投融资平台问题,已成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题(马金华,2011)。周佳嵋、李茜(2011)研究指出,与省、市级融资平台相比,县级融资平台成立时间较晚、治理结构尚未成熟、缺乏优质资产注入、盈利能力普遍较差、抵御风险能力较弱,当宏观经济趋于下降,政府财力减弱之时,县级融资平台债务融资将面临更大风险。中国社会科学院财经战略研究院(2018)进一步抽样调查发现,截至2018年,我国约有15%的县(区、市)债务水平已超出国际警戒线,其中,尤以西部地区县级债务负担最大,并呈现高债务率和高负债率“双高特征”。白景明、于长革等(2017)通过对西部地区部分县市的实地调查,同样发现西部地区地方财政面临税收下滑严重、新型产业税收贡献不足、政府偿债能力弱化、“隐形债”凸显等突出问题,尤其是县级财政存在严重的结构性失衡。此外,徐鲲、郑威(2015)研究指出,县级财政还存在严重的“土地财政”依赖,截至2012年底,以土地出让收入偿还的债务余额达34865.24亿元,占县级政府负有偿还责任债务余额的37.23%,在中央宏观调控楼市的背景下,不仅存在较大财政风险,而且极易引发系统性的金融风险。

    在此背景下,构建危机预警与应急处理机制,成为县级财政的必然选择。杜思正、冷艳丽(2015)基于1997-2010年云南省126个县(区、市)的数据,分析得出:我国县级债务存在最优规模水平,最优规模值为0.43,尚有一定的举债空间。但债务调整速度的平均值为0.207,小于1,债务规模的调整优化面临较高的成本。邱栎桦、伏润民等(2015)分析发现,县级政府债务与经济增长存在明显的非线性关系,政府债务阈值为20%。当债务负担率低于阈值时,地方政府债务促进经济增长;反之,当债务负担率大于阈值时,地方政府债务与经济增长不存在显著关系。具体到县级债务风险预警体系,伏润民、王卫昆等(2008)构建涵盖债务依存度、偿债率、偿息率、债务负担率、净增债务率等12个指标的预警体系,结合W值分布将风险划分为无警、轻警、中警、重警四个区间,并以西部某省129个县(区、市)为对象,测度发现,已有52个县(区、市)处于中警风险区间,10个处于重警区间,综合占比达48.1%。周泽炯(2009)构建了县级债务风险预警指标体系,选取债务依存度、财政赤字率、债务负担率作为预警指标,将债务风险划分为绿灯区(安全)、蓝灯区(较小风险区)、黄灯区(较大风险区)和红灯区(濒临危机区)4个区间,并以安徽凤阳县为对象,实测发现该县财政风险已进入黄灯区。令人遗憾的是,在整体债务风险预警体系研究已从最初的单一或多个指标、直观反映,转向综合指标、赋权测算,进一步深化到回归模型、提前预警的背景下(沈雨婷、金洪飞,2016),由于财政透明度和政府主观意愿等方面的原因,县级财政风险预警体系研究目前尚处于简单的风险刻画阶段。

    五、总结与展望

    党的十九大报告进一步提出,加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,推进国家治理体系和治理能力现代化。现代财政制度的形成,始终离不开县级财政的基础支撑与作用发挥。本文以“县级财政”为主题,通过文献综述的方式,系统阐述了县级财政的概念、职能与重要意义,归纳梳理了县级财政体制的历史沿革与演进逻辑,从收入端、支出端、收支平衡的角度剖析了县级财政的运行现状与存在问题,并对县级财政的风险防控与预警体系进行了总结评价。

    透过这些研究成果,可以达成以下几点基本共识:(1)县级财政作为我国财政体系的基础层级,无论财政体制如何演变,无论财政层级如何变动,县级财政的重要地位只会加强、不会削弱。(2)分税制改革实施以来,县级财政主动适应国家财政体制演变,为国家经济发展作出了较大的权利让渡、价值让渡与利益让渡,付出了巨大的牺牲与贡献。(3)尽管中央采取了一系列过渡性、弥补性的政策措施,但当前县级财政财权与事权不对等、区域发展不均衡、自身财力不充足等问题尚未得到根本解决,收支缺口进一步拉大,财政运行愈加困难。(4)在内外因素的综合作用下,当前县级财政还涌现出“隐性债”凸显、非税收入增加、结构性失衡、土地财政依赖等新趋势、新问题,财政风险与金融风险叠加,县级财政风险防控、危机预警、应急处置已刻不容缓。

    客观来讲,当前县级财政的种种问题,归根到底,是我国现代财政制度转轨过程中的制度安排问题。进入新时代,如何做好县级财政,我们认为可以从以下方面入手:(1)简化政府层级,强化县级财政基础地位。从世界范围来看,“三级政府、三级财政”是分税制成功实施国家的共同经验。只有把财政体制改革与行政体制改革、政府职能转变、市场体制完善等配套推进、系统实施,县级财政才能充分履行职能、规范发展。(2)深化省以下财政体制改革,合理划分财权与事权。在市场经济体系已经确立的前提下,对于县级财政不应再寻求过渡性的制度安排,而应该真正按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权”的原则(贾康、白景明,2003),明确区分中央与地方、省以下财权与事权,并通过法制化的途径予以固化。(3)做大做强县域经济,壮大县级财力基础。在继续加大对县级财政转移支付的同时,坚持创新驱动,通过政策引导、体制创新、资源整合、产业转移、提档升级等多种方式,加快培育县域战略性新兴产业,激发县域创新创业活力,推动县域大众创业、万众创新,壮大县级财力基础。同时,配套开展地方税体系重构,有序推进消费税、资源税、环保税、遗产税、财产税等纳入地方主体税种试点,提高县级财政收入。(4)加强风险管控,谨防各类运行风险。加快建立规范的县级政府举债融资机制,在中央限额范围内,由省级政府统一进行举债。强化县级融资平台清理整顿,剥离融资平台政府融资功能,切断县级政府隐性债务来源。加大打击查处力度,坚决制止县级政府违法违规举债。强化县级债务风险预警体系建设,优化风险指标,对县级政府债务进行实时预测、定期评估和动态监控。

 

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