洪洋/辽宁大学经济学院
内容提要：县级财政困境是近年来不可忽视的一种财政现象，是政府和学术界不容忽视的研究对象，本文采取文献分析的方法，通过文献梳理我国县级财政困境的具体表现、总结县级财政困难的衡量指标、分析形成县级财政困境的原因，并给予解困的对策和研究展望。研究发现：县级财政困境因财政分权中事权与财权的不匹配所导致；尽管中央作出了“省直管县”等制度改革尝试，但县级财政困难仍然存在；在各种因素的共同作用下，县级财政各类风险叠加，解困刻不容缓。新常态下，应强化县级财政基础地位，深化省以下财政体制改革，合理划分财权事权，壮大县级财力基础，提高县级政府运行效率，防范县级各类运行风险。
关键词：县级财政 财政困难 财政收支 省以下财政体制
县级财政是国家财政的重要组成部分，承担着县级政府保工资、保运转、保基本民生的重要职责，县级财政的良好运转对于政府坚持新发展理念、推动高质量发展、全面推进民生财政体系建设、增强县级政府公共服务保障能力具有重要意义。但近年来,随着“营改增”的税制改革，发展县域经济的局限性，以及提供县级公共产品的高要求，使得增长减缓的县级财政收入与日益膨胀的县级财政支出之间的矛盾愈来愈突出，县级财政陷入困境，不仅削弱了县级政府的宏观调控能力，也影响了县级地区经济建设和各项事业的健康发展。虽然中央与各地方政府为破除县级财政困境问题进行了种种探索和实践，但都未取得根本性改变，县级财政困难的问题仍未得到有效解决。党的十九大报告指出要深化供给侧结构性改革，建设现代化经济体系，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推进国家治理体系和治理能力现代化。随着中国经济体制改革的推进、政府管理体制的变化，地方财政改革日益迫切和重要。本文以破解县级财政困境为主题，通过文献综述的方式，系统阐述了县级财政困境的表现、衡量方法，形成原因和对策分析。
一、县级财政困难的表现和衡量方法
有效解决目前我国的县级财政困境，首先需要科学界定县级财政的困难，衡量县级财政困难的标准是县级财政是否能够有效履行职能，若一个地区的财力无法提供一个适应总体经济社会发展程度的均等化公共服务水平，即可支配财力小于其财政基本支出需求就是财政困难 (刘尚希，2006)。基层财政困境指的是当前我国基层政府在社会资源分配活动过程中长期处于某种反常状态之中，这种反常状态可以概括为收不抵支，事权与财权不匹配。（闫婷，2018）
（一）县级财政困境的具体表现
随着1994年分税制改革、农村税费改革、发展民生等政策的出台，我国出现了数轮县级财政困难现象，2015年广泛实施营业税改增值税，县级财政收不抵支现象更加突出，财政困境也越来越凸显，主要表现在以下几方面：
1.县级财政事权界定不清晰，财政自给能力有限。县级政府不仅需要承担本地区经济发展、基础设施建设、社会治安、行政管理等基本职能，同时也要实施国家提出的精准扶贫、新农村建设、新兴农村合作医疗等新农业农村政策。财政事权划分不明确造成县级政府财政事权不断积累，基层公共服务供给职能弱化。同时，县级基本财力保障标准与保障范围存在一定争议，县级财力不均衡情况突出，县级财政自给能力有限，无法根本解决县级财政困难。（刘伟华、崔军，2017）以安徽省为例，县级财政的主要困境就是可利用财政资金不足，县级政府财政自给能力低，而农村基础设施建设面临资金困难。（丁年富，2018）。
2.县级财政收入增长乏力，财政支出刚性增加。中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组（2017）通过样本分析发现，2016年前三季度有18.6%的市县（区）一般公共预算收入出现负或者零增长，有15%的市县（区）一般公共预算支出出现零或负增长。县级财政收支矛盾突出，政府机构运转困难（孔晓婷、牛旭亮，2016）。
3.县级政府公共产品供给不足，公共服务缺失。县级财政规模小、公共经费支出水平低，公共产品供给和公共服务严重缺失。崔茂俊（2017）实证发现广西农村公共服务供给总量不足，供给结构不合理，区域差距大，城乡供给不均衡。县级公共产品供给理念不先进、财政支持不充裕、供给结构不合理、供给模式不完善已日益凸显（齐听静，2017）。张新（2006）认为当前农村公共产品供给困境已成为“新农村建设”战略目标的最大障碍。
4.县级政府债务负担沉重、财政风险突出。王平（2007）通过实证分析吉林省县级政府债务情况发现，截止2006年末，吉林省41个县政府债务余额高达332.2亿元,债务率为160%，己远远超过100%的警戒线。县级政府自给能力偏弱，县级财政债务负担沉重，财政风险突出；基层政府不同程度上存在财政赤字，包括隐性负债在内的负债严重（孔晓婷、牛旭亮，2016）。
（二）县级财政困境的衡量方法
1.财政赤字率。县级财政困难一般体现在地方政府财政赤字的增加。因此，以赤字规模占GDP的比重，即地方政府财政赤字率衡量地方财政的困难。现行国际采用的地方财政困难的参考标准是欧盟在1992年制定的《马斯特里赫特条约》中规定的3%赤字率。
2.可支配财力。财政部把可支配财力低于基本财政支出需求的县界定为财政困难县。可支配财力包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的预算外收入等；对上解上级财政的支出，一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等作必要扣除；基本财政支出需求包括国家机关事业单位在职职工人员经费和公用经费，离退休人员经费和必要的事业发展支出等。
3.财政资金满足状况指标。周建元（2005）使用财政资金满足率、资金需求满足层次、财政恩格尔系数来实证分析我国基层财政困难问题，发现基层财政在财力配置中的地位不断下降，基层财政部门的资金满足率越低、财政资金满足层次越低、恩格尔系数越高，地方政府财政越困难。
4.财政收入与财政支出的比值。贾俊雪、郭庆旺、宁静（2011）从自有财力角度，将财政分权和地方政府治理结构作为核心解释变量，用县本级财政收入与财政支出的比值来度量县财政困难程度，这一指标值越小表明县级财政自给能力越差，财政困难程度越高。陈硕(2010) 提出“财政净收入占财政总支出”的比重指标测度地方财政对转移支付的依赖度或财政自主程度，其中财政总支出=财政净收入+转移支付收入。
5.财政自给率。李一花在《中国县乡财政运行及解困研究》一书中指出，可以用财政自给率作为县级财政困难的衡量指标。所谓财政自给率，是指一定时期内一级政府的一般预算收入与预算支出的比重。由于财政自给能力较低且呈现下降趋势，县级政府的财政平衡能力也很低，有些县级政府只能依靠上级转移支付或者是举借债务维持支出。
自1998年公共财政建设提出以来，我国学者从财政体制和财政分权、经济发展和财政收支、地方政府职能和公共产品供给等视角对县级财政困难的成因进行了分析研究。
（一）从财政分权和“省直管县”财政体制改革角度分析
1.财权与事权的不匹配增加了县级财政的负担。盛振辉（2016）认为各级政府间的事权缺乏明确的法律界定，造成事权的层层下压和财权的层层上收，才导致基层财政困难。贾俊雪、郭庆旺、宁静（2011）基于2000-2005年间县级面板数据，实证得出财政支出分权水平提高显著加剧县级财政困难程度。贾晋、李雪峰（2017）基于四川省2005-2015年的面板数据分析得出“扩权强县”改革不仅没有促进试点县财政自给率的提高，反而在一定程度上加重了县级财政困难程度。赖艳华（2005）从县级财政体制的演变过程角度分析得出，在历次财政体制改革中，县级财政都没有参与分权的独立地位，分税制财政体制没有科学划分各级政府间的事权与财权。县级财政存在政府与企业、市场的职责不明确和县级与上下级政府间的事权划分不科学、不清晰两方面的缺陷，造成了政府间财政的纵向失衡，这是县级财政困境的主要原因。蒋斌（2005）认为财政体制改革中，分税制所导致的财权重心上移，事权下行导致了地方财政的困境。
2.政府层级过多降低了县级政府效率间接增加了县级财政负担。县级财政困境的本质是财政体制改革和经济体制转型滞后之间的矛盾，地方政府职能转换不到位和分税制体制改革的滞后才是根本原因。贾康,白景明(2002、2004)从政府架构层级上分析，我国五级政府架构和28种税的分税分级之间存在日渐凸显的不相容性，加剧了县级财政的困难。阎坤（2006）、王恩奉（2009）等学者认为过多的政府层级导致行政成本过高、行政效率低下是县级财政困境的诱导因素之一。操世元、姚莉(2007)认为，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率和管理效能，加剧市县矛盾和县级财政困难。
3.“省直管县”财政体制改革没有根本解决县级财政困境。在1994年分税制财政体制改革后，为调动县级政府的积极性，促进县域经济发展，各省开始了试点“省直管县”财政体制改革，但由于缺乏整体设计和全局考虑，在实际运行中遭遇了行政体制约束和管理能力约束，近年来与整体改革目标之间的协同性问题也日益凸显，县级财政困难的根本问题也没有解决。张献国(2008)认为浙江省“省直管县”体制有效运行有其特殊性，不宜绝对化和其他省参照改革，否则易造成县级经济的发展困境。刘佳、马亮和吴建南（2011）基于6省面板数据的实证研究得出，“省直管县”改革的政策效应主要表现在改革当年，且改革整体效应边际收益递减。“省直管县”改革在不同经济发展水平、人口规模和行政单位性质的县中产生不同的政策效应。庞明礼（2009）、王恩奉(2009)认为“省直管县”尽管可以提高行政效率，减少财政资金中转环节，但不能从根本上解决县级财政困难，改革还局限在财政体制、现有财力、财政层面和技术层面上，仍然停留在原有的行政架构内，属于低级别、浅层次、过渡性的改革措施。
（二）从县域经济发展和地方财政收支角度分析
1.县域经济基础薄弱、经济发展压力较大难以改变县级财政困境。刘尚希、白景明等“地方财政经济运行”课题组全国问卷分析报告组（2017）通过分析946份县（区）级调查问卷发现：目前我国地方经济下行压力加大、区域经济发展差距明显、发展信心和供给侧改革进度影响经济发展效果、产业结构存在“被动”优化等情况，这加剧了县级政府经济发展的压力，也必然加剧县级财政的困境。贾晋、李雪峰（2017）基于四川省2005-2015年的面板数据分析得出通过增加经济总量来实现县级财政解困效果不明显。李一花（2014）通过财政分权指标的构建和对“省直管县”改革的效果分析指出，县级经济基础薄弱，财源不足，财政支出增速快于财政收入的增速是县级财政困难的根本原因之一。
2.地方主体税种缺失使得县级财政收入增加有限。县域经济发展的不足和解困县级财政的各种政策效果不明显，必然降低了县级财政收入的增长。尽管分税制规定了统一的中央和地方各税种的分成比例，但省和地级市政府的参与降低了县级政府的实际税收分成比例，特别是2002年企业所得税分成改革和2004年增值税转型改革之后，县级税收分成比例下降幅度较大（毛捷、吕冰洋、陈佩霞，2018）。阎坤（2006）认为分税制后，县级财政收入重心外移，县本级税收收入外移至非税收入和“甩包袱”的支出策略导致县级财政困难。赵全厚、高进水（2009）指出县乡财政收入能力不足是造成县乡财政困境的直接诱因。
3.高度依赖上级转移支付是县级财政困难的隐性因素。自1994年分税制改革和现在的营业税改增值税后，我国地方主体税种已丧失，导致县市一级财政收入主要依靠上级转移支付。庞明礼、石珊、金舒（2013）发现基层财政对转移支付的依赖程度在增加，转移支付的类型和规模不合理，大部分是专项转移支付，同时需要基层配套资金。孔晓婷、牛旭亮（2016）认为中央对地方转移支付制度的不健全，必然导致县级财政收入的困难。庞明礼、李永久、陈翻（2009）认为财政转移支付不能解决县级财政困难，因为国家解决县级财政困难是要先确保基层政权的正常运转和社会保障支出需求，再安排经济社会发展支出，最后才是改善人民生产生活条件。
（三）从地方公共产品供给和县级政府之间竞争角度分析
1.公共产品供给结构的改变增加了县级财政的困难。平新乔、白洁（2006）发现财政分权背景下的财政激励显著改变了公共产品供给的结构。单玮（2014）认为新型城镇化战略要求在城镇化进程中提升县级政府基本公共服务水平，加强县级政府公用设施和公共服务设施建设，如加大投入完善公共交通，创新基本公共服务体系等，这些都需要县级政府稳定的财政收支。邓可斌、丁菊红（2009）得出财政分权对基础设施等“硬”公共品供给有明显加速作用，对医疗、教育、卫生等“软”公共产品具有抑制作用，而基础设施的扩建需要大量县级财政资金。王宇波（2005）认为国家、省级政府及有关部门对地方政府出台上百项政策用于地方社会事业和经济发展，每年增加地方财政预算1000万元以上，同时，财政供养人口统一工资标准的提高也加重了增量有限的县级财政负担。
2.公共权力缺乏有效制约导致县级财政资金缺乏有效管理。朱晓明（2007）指出，对于县乡财政困难不仅是财政收入不足的表面原因，而是因为政府公共权力缺乏有效制约，地方政府职能不到位，法律制度建设不健全，政府行为缺少约束，财政资源随意性分配，财政资金缺乏有效管理，使用效率和效益很低，致使县级财政不堪重负。
3.“粘蝇纸效应”和县级政府之间的博弈。王伟（2008）证实了如果县级政府冲动地发展经济导致财政赤字，或者官员追求自身利益最大化，那么由于存在“粘蝇纸效应”，财政拨款是无法解决县级财政困难的。蒋斌、饶茜、蒲勇健（2006）通过建立一个不完全信息动态博弈模型分析得出，造成县级财政困难的原因是县级政府与其财政上级政府之间的博弈均衡所造成的。信息的不对称性使得上级财政不清楚县级政府的真实财政收支，从而使县级财政形成无论其真实财政能力如何都会向其上级财政寻求财政支持, 并以实际造成的财政困难作为这种要求的可置信的承诺行动。张奇燕（2010）认为地方政府之间的恶性财政竞争加剧县级财政困难，特别是恶性税收优惠竞争和恶性财政支出竞争加。庞明礼、石珊、金舒（2013）发现县与县之间争夺转移支付资金不利于区域经济的协调发展，不利于基本服务均等化的实现。
三、纾解县级财政困境的对策分析
国内学者在不同角度分析了我国县级财政困难的产生原因，但该问题却始终未得到有效解决，反而出现不断加重的情况。县级政府作为我国基层政府，其财政困难不仅会影响县级公共产品的供给，更会影响县级社会经济的发展，为此，国内学者提出了以下对策。
（一）合理匹配县级财政事权和财权、因地制宜开展“省直管县”改革
刘伟华、崔军（2017）基于财政事权与支出责任相适应的视角认为解决县级财政困难应以属地需求为导向，明确县级财政事权，厘清县级支出责任，完善财政管理体制，构建动态调整机制。贾康，白景明（2002）、张奇燕（2010）等学者先后提出，当前发生在中国的地方财政困难，是社会结构转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府财政上的反映，与省以下财政体制、政府体制现存的显著问题等密切相关。主张压缩政府层级和财政层级，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，理顺各级政府的财政关系，科学设置各级政府的财权及与其匹配的事权。阎坤（2006）认为对于基层政府而言，财权与事权的统一，建立民主的理财机制，才能提高基层政府参与支持改革的积极性，提高基层财政体制改革效率，使得改革能解决基层财政困难等问题。刘尚希(2006)认为要从财政体制入手解决县级财政困境,建立财力和事权相匹配的财政体制和辖区的财政责任机制，以实现行政机构扁平化改革。王恩奉（2009）认为解决县乡财政问题，必须明晰县级政府的事权范围，实现事权与支出责任合理匹配。对于各县市是否继续实行“省直管县”改革，刘佳、马亮和吴建南（2011）认为若实行“省直管县”改革应综合考量县级政府的实际情况，才能解决县级财政的困境。
（二）促进县域经济发展、丰富地方财源建设、合理划分各级财政收入比例
丁哲澜，陈东，樊杰，陈小良（2013）通过对2011年全国1984个县级政府的数据构建综合分析模型，指出县级政府脱贫需要国家层面制定相关宏观调控和政策，地方政府应促进县域经济发展。除了发展县域经济外，拓宽县级财政收入，合理制定县级财政支出结构也能减轻县级财政负担。叶琪（2016）认为县级财政解困需要加强县级政府财政自给能力，发展县域经济，增加县级财政收入，处理好县级政府、企业和个人的关系。县乡财源建设课题组（2010）认为，建立县乡财政固定收入增长机制，完善地方税制体系，增设地方税种。在充分考虑分税制所造成的财政事权与财权相匹配问题后，还应完善上级政府的转移支付制度，改进转移支付的计算方法，加大转移支付的透明度和公开化程度。贾俊雪、郭庆旺、宁静（2011）从财政分权化改革与政府治理的角度出发，提出从完善省以下财政体制入手，在合理划分各级政府的收支责任，加强转移支付制度建设等方面做出努力。
（三）转变县级政府职能、防范县级政府风险
席鹏辉、梁若冰（2014）认为转换解决基层财政困难，不能过分依赖财政资源支撑地方经济发展，欠发达地区要减少与发达地区的公共品供给差距，改变县级政府发展经济的结构和方式，营造良好的市场环境，减少行政审批事项，推进政府职能的转变等。同时，完善官员政绩考核机制，弱化GDP竞赛，将民生、生态环保以及公众满意度等指标列入官员晋升评价体系。完善地方政府职能，合理有效提供地方公共产品的供给，在此基础上还应加强县级财政的运行管理，控制县级政府债务规模，防范县级政府债务风险等。李一花、元艳萍(2017)指出县乡财政解困需要分析各地区债务规模扩张的原因，建立合理有效的偿债机制和区域性债务管理制度，建立专项基金或与某种税种收入挂钩来安排偿债资金。苏明、张立承（2006）认为缓解县乡财政困境，需要进行一系列的制度创新，在化解基层财政债务时需要考虑县乡财政负债运行的惯性，严格控制增量债务，量入为出开展公益事业。马昊、曾福生（2008）认为加强县级债务的基础制度和各项管理制度的建设，需要进行政府会计和预算基础的改革，在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以反映债务风险信息，建立县级政府债务管理的各项制度，建立严格的债务投资决策责任制、县级政府担保机制和偿债机制和风险预警系统。
四、县级财政解困评述与展望
近几年，地方财政收入增幅放缓已成新常态，但地方财政保改革、保发展、保稳定的任务依然艰巨，如教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出的刚性增长；环保治理、人口老龄化、城镇化以及基础设施建设等的增支需求；促进中小企业发展、“中国制造2025”等新政实施，都需要县级政府的财力保障。以往通过增收节支等措施解决县级财政困难已不能满足现状，在经济新常态下，仅靠上级支持和援助无法从体制机制上解决县级财政运行中的突出问题。只有深化地方财政体制改革，处理好地方政府与市场的关系，加快构建现代地方财政制度，提高地方财政管理水平和经济运行质量，才能有效解决地方财政困境，保持地方经济可持续发展。重点抓好以下几方面改革。
（一）科学界定各级政府的事权与财权
明确各级政府的财政支出责任，规划设计合理稳定的地方财政收入来源，如征收房产税等划入地方税种，同时，地方政府应立足自身优势，采取多种方式培育和涵养税源。上级政府应保障均衡性转移支付，充分考虑县级财力，减少各类财政支出项目的配套支出。
（二）积极改革县级政府支持经济发展方式
调整县级政府推动经济发展的思路和方式，从过去依靠融资平台筹资、财政优惠引资转为提高县级公共服务质量。县级政府应清理、整合各项财政支持资金，根据本地区经济社会发展的整体规划，明确县级财政支持重点和方式，通过县级政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、投资基金等多种形式，激发社会资金对县级地区的基础设施、环境修复治理、扶贫开发等的投资。
（三）努力提高县级财政预决算管理水平和债务管理水平
提高县级财政预算管理能力，做好中期财政规划管理，提高县级预算收入的预测能力和编制水平，建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理，细化支出内容和进度编制；严格执行《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对县级政府债务实行规模控制，严格限定县级政府举债程序和资金用途，建立县级债务风险预警机制和偿债准备金制度；同时，做好一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金和部门预算结转结余资金的清理工作，规范结转结余资金收回程序。
（四）有效提高县级政府的运行效率
县级政府要实行全口径预算管理，提高各类预算资金之间的协调、统筹安排能力；缩减县级政府的“三公”经费，确保民生领域支出，提高财政资金整体配置效益。在统一财力、统一分配的基础上，统一协调预算体系，使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，以全面反映县级政府的收支总量、收支结构和收支管理，建立一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹、划拨机制。
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