湖北省财政厅

内容提要：近年来，我国房地产市场快速发展，房价高企不下，住房难成为一个民生问题。有必要改革现行房产税，发挥税收调节作用。上海市和重庆市在我国特殊国情下实施的房产税试点属于授权立法的模式。本文认为房产税试点属于授权立法范围，在现阶段实施房产税试点很有必要，对房产税的几个关键要素进行了深入分析。

关键词：房产税  授权立法  税制要素

一、房产税试点属于授权立法范围

长期以来，我国立法机关与行政机关的立法权限不明确，行政机关成为税收法规立法的主体，实际上享有较大的立法权。2000年3月由第九届全国人大三次会议通过的《立法法》确认了全国人大及其常委会的税收立法权。并且规定立法的形式是法律。对有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规。”。同时经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定税收地方性法规。在经济特区范围内实施。

2011年1月，上海市和重庆市开征房产税的试点工作引起了全社会广泛关注，很多学者对开征房产税的合法性提出了质疑。其实，房产税试点并不是开征新税，而是对现行税制的完善。重庆市政府确定开征高档商品房房产税，这种做法应当是符合相关法律规定的，属于授权立法的范围。一是房产税是地方税。税法规定房地产的实施细则由各省、自治区、直辖市政府制定。地方政府可以根据本地的实际情况，对房地产的具体内容进行规定。二是现行房产税暂行条例是由国务院制定并颁布实施的，目前尚未上升为法律，因此，试点的内容是有操作空间的。不存在违反税法的问题。三是房产税的改革经过国务院批准，处于试点阶段，可以为税法的形成提供经验。

二、房产税试点的必要性分析

房产税作为国家调控房地产的重要手段，在调控规范房地产市场发展过程中发挥了一定的作用，但是从1998年到2009年实施房产税的效果来看，仍不理想。我国房地产二级市场上住房价格高攀不下，高房价成了全社会关注的问题。有必要通过房产税收改革对房地产市场进行宏观调控，有效地调控房价，清理整顿税费，降低房价，促进房地产市场的均衡发展。

房产税在保有环节征税具有以下特点：一是对社会财富的存量课税。课税对象的财产，是不直接参与流转的财产，是私人拥有或受其支配的财富。二是具有直接税性质，税负不易转嫁。是对使用、消费过程中的财产征收，对生产、流通中的财产不征税，税负很难转嫁。三是与所得税相辅相成，可以调节社会成员的财产收入水平，弥补所得税的不足。四是税源充足，收入稳定。五是征管权与支配权归属地方政府。

事实上，房产税早已有之，但只对经营性的房屋征收。而占大多数的居民生活性房产，长期以来并没有征税。目前的房产税试点改革，事实上是让房产税“名副其实”了。目的是建立公平的社会财富分配机制与有效率的土地资源配置机制。它的意义首先是公平分配，实现“均占地价、地租共享”，其次是资源的有效配置，一个人能够住在什么地方，主要取决于他在占有土地之外的财富创造能力。在房产税的作用下，中等收入者自能凭自身收入住上中等房（购买和租住在这种情况下没有区别），政府只需救济孤寡废疾和一线城市必须的一部分低收入者，甄别成本低。

三、房产税试点的几个关键要素

上海、重庆成为房产税试点城市，表明我国对保有环节的房产税征收露出了曙光。来自重庆“两会”的消息，重庆市政府确定开征高档商品房房产税，就是将过去免征房产税的个人所有非营业用的房产的一部分，即高档商品房部分纳入房产税的征收范围之中。上海市政府制定了相关试点措施上报国务院批准。在保有环节的征税是一个十分复杂和敏感的税收问题。各方面对此争议很大，加上地区之间经济发展的极不平衡。只有通过不同地区的试点和探索，逐步形成较为完善的房产税法规制度和办法。主要有以下税制要素值得研究：

——关于征税范围。一切私有住房，只要其地价达标，都要征税，不区分商品房、经济适用房和其他类别的什么房产。廉租房之外，政府应建设平租房小区。所谓平租房，就是不限制申请者资格，以市价出租的住房。

——关于房产税的评估。房屋所在区位不同，房产价值存在较大差异。有的房屋过去可能在城郊，现在随着城市扩张，位于城中，价值得以提升。如何动态地评估房屋价值也将是一项浩大的工程。但如果只是大体分区确立房产基础价格，可能会因为不公平而招致反对。

评估的方法有二种：第一种是面积的评估体系。对土地或者建筑物（或使用面积）按每平方米征税，或者是二者的组合。在对土地与建筑物进行面积的计量时，对财产的估价是每平方米土地的估算率乘以每块土地的面积加上每平方米建筑物的估算率乘以房屋面积之和。对于土地与建筑物的估算率可以相同，也可以不同。比如，为了鼓励开发，建筑物的每平方米估算率或许更低。第二种是市场价值评估。市场价值评估（或资本价值评估）由市场决定的财产价值。市场价值被界定为愿意购买的人和愿意出售的人在面对面交易确定的价格。估计市场价值通常有以下方法：可比销售法、折旧成本法、收入法。

评税机构设置。大多数国家都设立了专门的评估机构，有的直接归属于税务机关，如美国归属于地方政府。以我国目前的情况，若是成立独立的专门机构，其所面临的人员和协调问题将是显而易见的。而对税务机关而言，经过多年征收各类房地产税收的实践，一方面已积累了相当的涉税评估案例与经验，如不动产营业税对于交易价格明显失真的房地产交易评估，房产税中关于对房屋原值的评估以及土地增值税对交易房地产增值额的评估等。另一方面，为了实现数据采集和税源监控的需要，各地税务机关大多与国土、房产、统计等相关部门建立起了卓有成效的工作联系制度。因此，将评估机构设置于税务机关内部，并采取相对独立的方式，其机构职权应与征收部门平行。这样，既可保证评估工作相对独立地完成，又可充分利用税务机关在人员及协调机制上的优势，促进评估工作顺利开展。

——关于房产税税率。在我国房产税税负的确定上，在开征初期．应当按照循序渐进的原则．把握以下四点：一是考虑量能负担因素，经营性房地产税负应略高于居住用房。二是试点后，原有房地产税或城市房地产税纳税人总体税负应保持大体一致或略有增长，变化幅度不宜过大；对个人住宅的税负应当相对较轻。三是对高档住宅征税，对普通住宅应确定一定期限的免税期，暂缓征税。四是对农业用地暂不征税。

房产税最早是定额税率，后来演变为比例税率，现今各国多数实行的是比例税率，只有少数国家实行超额累进税率。实行比例税率的国家，税率为1%，实行累进税率的国家，最高税率不超过3%。如阿根廷，最高税率(针对评估价值)极少有超过1％的情况。如印度尼西亚，中央制定的土地税税率只有0.5％。由于征收比率低和实施不够等原因，物业税的实际税率经常远低于名义税率和法定税率。如菲律宾名义税率达到2％，但据测算实际税率仅0.07%。因此，我国应当将税率确定为1%。对于像重庆这样的直辖市，试点征收房产税，应该全市统一起征点和税率，主城区将承担大部分税收，税收在全市范围内调配使用。

——关于房产税减免。房产税方案还要规定一定的减免条件。税收减免需要业主现身，带上证明材料到税务机关申请办理。减免条件的两个基本原则是：人多和高龄。如果一户人家四世同堂，家庭成员又别无其他住房，则虽住豪宅，人均占有地价仍低，应该减免。房产税减免条件当有醇厚风俗、减少空巢家庭的作用。关于“三代同堂”、“四世同堂”减免税收的方案，应该认真考虑。新加坡的政策就是鼓励几代人住在一起的，有利于中国传统价值观的实现，由家庭和谐促进社会和谐。一般人如果拥有豪宅不能以当下收入低当作理由要求减免。如果发生有人住不起的情形，这正是房产税的成功之处。房产税事实上是一种“贵壮而贱老”的税种，所以美国人退休后收入降低往往要搬到房产税较低的地方居住。考虑到中国尊老的传统，如果老年人（65岁以上）收入低，似可适当减收其房产税。

——关于收入归宿和支出用途。房地产税收入应当归地方政府所有。其支出用途如美国财产税主要用于教育和市政建设。美国教育经费的70％都来自物业税。美国中小学教育支出每年约3000多亿美元，高等教育支出每年约2000多亿美元；物业税稳定、丰厚的收入，保证学生享有十分优越的教育条件。在美国公立学校上学的小孩，不交学费，午餐免费。每年为孩子的家庭教育支出仅200美元。孩子教育费用的90％都由政府负担。物业税还促进城市政府改造现有的城市环境。修建一个花园、一个广场、一个绿地一定会带来周围土地增值。通过物业税把市政建设费用收回来。这样整个城市财政就建立在一个可持续发展的基础上。因此建议试点单位的房产税试点收入的用途用于地方教育支出。