西藏自治区财经学校

内容提要：全面加强财政精细化管理，提高精细化管理水平，在财政改革与发展的历史进程中具有重大意义。本文在对财政精细化管理进一步认识的基础上，讨论了财政精细化管理提出的必然性，分析了其现状及存在的问题，尝试构建了“一个目标”、“两条主线”、 “三项改革”、“四项保障”、“五个措施”的财政精细化管理模式。

关键词：财政  精细化管理  模式

中图分类号：F812.2    文献标识码：A

2007年底，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上指出，要全面加强财政科学化、精细化管理。在新的历史时期和新的形势下，着力推进财政精细化管理，探索适合现阶段财政精细化管理的模式具有更加现实的紧迫性。

一、财政精细化管理的涵义及提出的必然性

(一)财政精细化管理的涵义

精细化管理是源于西方发达国家工业生产的管理经验。在现代竞争激烈的市场经济中，企业要想生存，提高产品效力，获取利润空间，必须加强管理，降低成本。精细化管理是一种以最大限度地减少企业管理所占用的资源和降低企业管理及运营成本，追求利润最大化的管理活动。

财政精细化管理，就是把精细化管理引入财政管理领域,树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化的管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，按照科学化要求，精确、细致地实施管理，避免大而化之的粗放式管理，不断提高财政管理的实效。

(二)财政精细化管理提出的必然性

1.财政精细化管理是当前管理模式变革的必然趋势。20世纪80年代初，西方国家掀起了新公共管理运动，主张采用工商管理的理论、方法，来提高公共管理部门的管理质量和效率。精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领域，并取得显著成效。我国各行各业现在也积极引入精细化管理思想，并在各级政府和公共管理领域得到积极应用。财政部门作为政府公共管理的重要职能部门，也不能脱离公共管理的一般性特征。精细化管理被引入财政管理领域，是管理模式变革背景下的大势所趋。

2.财政精细化管理是公共财政建设的内在要求。按照建立公共财政的要求，深化财政管理改革，使财政收支能够准确体现党和人民的意志，并真正置于社会监督之下，从而从源头上治理腐败。随着法制观念的逐步增强，近年来，人大、审计等部门相继提出了细化财政收支、增强财政透明度的要求，并相继出台了一系列加强预算监督管理的政策措施，各方面对公开、透明、民主理财的要求更为严格和迫切。进行财政精细化管理，提高财政管理质量，增加财政收入，管好、用好、花好每一笔资金，使有限的资金用在刀刃上，花出更高的效益来，这是财政改革和发展中必须高度重视的大问题，也是公共财政建设的内在要求。

3.财政精细化管理是建设“服务型政府”的必然要求。胡锦涛在十七大报告中提出，要加快行政管理体制改革，建设“服务型政府”，以适应我国经济发展的新形势，将公共服务职能放在更加重要的位置，并且逐步使其成为政府的主要职能或核心职能。财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监督手段，财政部门是政府的一个重要的经济管理部门，建设服务型政府当然包括建设服务型财政。温家宝在今年全国“两会”结束时的记者招待会上表示，在未来五年，政府要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境，让人民的钱更好地为人民谋利益。这就是说，由“经济建设型”财政转变为“民生服务型”财政，是我国财政体制改革的方向，财政精细化管理可谓任重道远。

4.财政精细化管理是财政支持经济发展的迫切要求。财政部门作为国民经济综合管理部门，对于经济社会发展战略目标的实现，承担着重要的职责。从现实的情况看，我国目前财政支出存在管理粗放、范围过窄、程序不规范、方法不科学等诸多弊端，财政分配领域中普遍存在“重分配轻管理”、“重争取轻管理”的问题，直接影响财政资金使用效益的发挥。特别是行政运转成本居高不下，职务消费难以有效控制，有限的资金大量消耗在“人吃马喂”上，不符合公共财政的要求，削弱了财政支持经济发展、提高对“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障等重点支出的保障能力。财政精细化管理是财政支持经济发展，保持经济发展良好态势的重要举措。

二、当前财政精细化管理的现状及存在的问题

1994年分税制改革奠定了财政管理体制创新的基础，以公共财政改革为取向的部门预算、国库集中收付、政府采购等财政管理制度的改革是近几年财政工作适应市场经济的发展，加强宏观调控，加大监督力度，稳定经济发展，实现资金优化配置而对财政管理体制改革进行的有益探索，同时也开启了我国财政精细化管理的宏大序幕。

首先，部门预算彻底改变了各部门“基数加增长”的传统资金分配方式，优化了资源配置，提高了政府的宏观调控能力。但是，尚未建立起科学的支出标准和预算定额，专项资金项目尚未建立起完整的绩效评估机制，预算科目仍沿用传统的带有明显的计划经济色彩的体系，预算编报系统还不够完善。

其次，国库集中收付改变了传统的财政资金“以拨代支”的支出方式，提高了资金使用效率，堵塞了跑冒滴漏。但是，目前国库管理的法律法规层次过低，财政管理信息系统和国库管理操作系统、银行支付系统还不尽健全，建立在国库单一账户体系基础上的资金缴拨国库集中收付的相关监督制约机制尚在摸索之中。

第三，政府采购制度的推行，节约了财政资金，放大了“国家定货”的效用。但是，政府采购在规模上远未达到国际通行的水平，范围上尚未实现货物、工程、服务的全覆盖，供应商的来源未达到市场成长的多元化，政府采购预算及其集中支付的网络尚未联线，全国政府采购大市场形成尚待时日。

另外，我国实行的是五级政府架构，由于级次多，无法按照分税分级的框架来形成财力配置，造成财政资金利用效率低下；在财政支出“缺位”和“越位”并存的大背景下，无法解决财政支出管理职能弱化的问题；随着近年来预算收入非税化的加重，确保国家预算的统一性、完整性，实行非税收入预算化的改革势在必行；可以预见，在远未形成财政资金全方位、全过程监督机制和财政信息化管理相对滞后的形势下，必然会要求我们在破解公平和效率双重难题的过程中，不断提高财政管理的精细化水平。

三、构建财政精细化管理的模式

构建财政精细化管理模式的基本思路，是旨在通过精细化管理的理念和要求，规范、细致的实践执行，改革政策执行主体，改进政策执行体制、健全政策执行环境，在法律、科技、人员、机制等保障下，采取切实可行措施，不断提高财政管理效率。

(一)财政精细化管理模式的一个目标

财政部门推行精细化管理是为了达到降低管理成本，提高财政管理质量和效率的目的，使有限的资源发挥出最大效能。按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免粗放式管理，抓住财政管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能，赢得最大的效率。

(二)财政精细化管理模式的两条主线

为有效推进财政精细化管理达到主体目标，就要抓好“两条主线”，并将其始终贯彻于财政精细化管理的整个过程中。

1.培植意识。全面加强财政精细化管理首要的事情是培植意识。精细化管理是一种管理理念，是一种精益求精的文化。我们应该区别不同的层次、不同的群体深入浅出地向人们灌输和传授精细化管理的基本原理，什么是精细化管理？财政精细化管理的现实意义、必要性是什么？精细化的精髓体现在哪里？管理的重点是什么？实施精细化管理对质量标准化、对政治经济社会效益、对职工的切身利益会带来什么影响？这些问题都要弄清楚，形成共识，从精神深处形成追求财政精细化管理的文化氛围，从思想根源上牢固树立财政精细化管理的理念，使财政精细化管理成为人们乐于接受的自觉行为付诸实施。意识直接影响着财政精细化管理能否顺利运行，加强各利益主体对于财政精细化管理的认知，具有重要意义。

2.实践执行。具体分以下三个步骤来实施：第一步，调查研究。财政是政府履行职责的物质基础，财政供养的范围涉及经济和社会事业发展的方方面面，全面加强财政精细化管理必须把管理对象的情况掌握清楚。第二步，明晰权责。管理对象由很多主体构成，只有明确各主体的责任，各个主体不折不扣地承担起了其责任，财政精细化管理继续向前推进才有意义。一个部门一本预算，各主管部门是预算编制、预算执行的责任主体，财政预算管理机构是监管预算执行的责任主体，财政国库机构是财政资金收付运行管理、库款调拨和资金支付、综合分析研究预算执行情况的责任主体。第三步，总结完善。在政策执行过程中，要适时总结，客观评价成败得失，对行之有效的做法和经验用制度的形式固定下来，进行全力推广；对出现的问题及时反馈、分析、纠偏。针对改进后又出现的新问题，再分析、再完善、再总结、再提高，做到循环递进，不断完善，实现财政管理水平的有效提升。

(三)财政精细化管理模式的三项改革

1.改革政策执行主体。党的十七大明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”政府应从经济建设的领导者和指挥者位置上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者。政府要不断强化公共服务职能，为公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。服务型政府的建设推动财政精细化管理更好地贯彻国家政策意图，充分发挥财政宏观调控作用。

2.改进政策执行体制。政府可以考虑面向社会，引入市场竞争机制，构建有中国特色的政策执行体制，推动财政精细化管理顺利进行。政府制定的公共政策,一部分由政府执行机构和人员承担，另一部分可以面向社会，引入非政府公共组织或其他组织执行。这样不仅可以激发各种执行人员的责任心，降低政策执行成本，提高政策执行效率；而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以外的公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。同时，在公共政策执行体制中必须建立严格的监督、考核机制，对每个执行机构及执行人员行使权限、尽职尽责的情况进行考核和监督,对没有完成执行任务,或执行效果不佳,造成严重损失者,追究其执行责任。

3.健全政策执行环境。公共政策的有效执行离不开特定的制度环境，良好的制度环境可以为政策执行提供机会，如：建立和完善财政监督制度，将财政监督融入财政管理全过程，实现全覆盖，切切实实使财政监督在推进财政科学化、精细化管理进程中“有为、有位、有威”，确保财政资金的安全、规范、有效运行。建立健全过错责任追究制度，实现理财行为的权责统一。政府各部门及其工作人员在财政管理中，因主观故意或过失而违反财政法律、法规、规章的，都要实施过错责任追究。通过有错必纠、处罚到位、惩教结合，不断强化精细化管理的责任意识，进而提高财政精细化管理水平。

(四)财政精细化管理模式的四项保障

1.法律保障。我国的《预算法》虽已出台多年，但法与法之间不衔接，甚至相互冲突，“以法压法”现象比较严重，预算管理受多个法律制约，实施中受到很大冲击。为适应部门预算和细化预算等规范管理的要求，保证政府职能的实现和社会事业的发展，促进预算资金使用效率的提高，建议修改《预算法》及相关法律。同时做好注册会计师法(修订)以及印花税、非税收入管理、彩票管理、政府采购、资产评估等方面的法制建设工作。

2.科技保障。以运用现代信息技术手段为依托，加快“金财工程”建设。“金财工程”建设是依托信息技术，对财政管理业务流程进行规范和优化的过程，是提高财政收支活动的透明度,实现财政管理科学化、精细化的客观需要。“金财工程”建设必须坚持统一领导、统筹规划，做到管理一体化、业务一体化、标准一体化、技术一体化，在统一的数据库应用支撑平台基础上，建立网络四通八达，系统运行通畅，资源信息共享，监控辐射有力，覆盖所有财政资金的财政管理网络、信息系统。通过加快财政信息化建设，充分利用现代科学技术和管理方法，创新管理手段，提升管理水平，强化监督力度，让每一笔资金都处于财政部门的掌控之中，每一笔资金运行都留下轨迹，切实提高财政科学化、精细化程度。

3.人员保障。要真正实现财政管理的精细化，必须培养出一大批合格的职业人才，通过人才的职业化实现管理流程的职业化、精细化、标准化。要按照建设法治财政的要求，加强对财政财务人员的管理和培训，切实提高其依法理财能力，使财政精细化管理的原理、方法和技能固化到每个人的工作习惯之中。

4.机制保障。通过建立健全各机制，解决财政精细化管理过程中的实际问题，保障财政管理效能的提高。如：财政监督控制机制、财政资金绩效评价机制、过错责任追究机制、信息共享机制，等等。

(五)财政精细化管理模式的五个措施

由于精细化管理并没有一个现成的模式可以借鉴，是主观意志在客观管理上的体现，这就必须要有一个系统的规划，从浅显到深入，从基础到精专，按部就班、循序渐进的过程。这就要求我们要把握 “一个目标”，抓住“两条主线”，在做到“三项改革”、“四项保障”的同时，还要制定出细致的措施。

1.细化预算管理，规范部门预算编制。一是细化地方预算管理程序，实行标准预算周期管理。预算编制要逐步形成滚动制，在做好国民经济筹划的前提下，应着手编制多年期预算，要在上年预算执行结果分析和绩效评价基础上，结合本年度预算执行情况、国民经济发展计划，测算下年预算收支规模和增速，同时准备编制预算的基础资料，建立部门经费支出信息库。二是完善和细化预算科目。要重新修订预算科目，建立预算单位基础信息体系。为提高预算真实性，增强预算权威性，要改进预算科目，使预算科目更加完善，在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目，并分解到预算单位、项目和人头。三是健全预算监督机制。根据我国国情，建立和完善包括各级人大宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督、社会舆论全过程监督的政府预算监督机制。四是适当调整对补助单位和转制单位的预算编制方式。对大中专院校、科研单位和医院等单位的预算安排，建议将财政补助资金不安排到人员经费等具体项目，而全部作为专项补助资金，由单位统筹安排使用。

2.加强国库管理，深化国库集中收付制度改革。一是完善单一账户体系。在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消预算单位按规定应取消的账户，建议采用“总账—分账”方式，建立国库分类账册管理体系。二是优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步规范和简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。改革和简化资金清算程序，节省时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。三是建立健全监督约束机制。建立国库管理部门与国库出纳部门相互监督的内部控制制度，实行对国库资金运行全过程的监控。

3.进一步扩大采购范围，规范政府采购制度。一是完善政府采购法律和规章制度。二是要明确各部门的支出预算，编制和公开预算项目的政府采购清单，进行公开采购。三是按建立的财政国库单一账户，进行支付审批，管住政府采购资金。四是健全政府采购目录，扩大范围。对车、会、话支出等财政支出管理的重点和难点，通过纳入政府采购范围，建立行政事业单位车辆、电话、会议数量与支出规模的“双向控制”制度，克服购车、车辆燃修、会议费、电话费支付中的滥支、回扣等腐败行为。

4.深化非税收入改革，加大非税收入统筹力度，逐步将所有非税收入纳入收缴管理改革。借助“金财工程”信息技术平台，建立覆盖所有政府非税收入的收缴管理系统，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的新型征管模式，将所有政府非税收入纳入预算，建立全面、真实、透明和规范的非税收入管理新体系，逐步实现完全彻底的“收支两条线”管理。

5.严格财政专项资金管理，提高财政资金实效。提高财政管理的科学化、精细化水平，势必要求各级财政部门以优化财政支出结构为核心，以整合财政专项资金为突破口，以打造“民生财政”为契机，合理配置财政资源，集中资金优先保证民生、保“三农”、保稳定、保重点支出需要。在专项资金的管理上，要注重完善管理制度，创新管理机制，实行专项资金项目库量化评分、滚动管理，杜绝事权部门的“闭门造车”，使专项资金的管理做到“四规范一考核”，即：规范项目申报程序、规范项目立项机制、规范资金分配办法、规范资金支出行为、考核资金使用绩效，实现财政专项资金由“分配管理”向“绩效管理”转变。在资金的使用方式上，要不断创新财政资金使用方式。在支持经济和社会事业的发展中，应积极利用贷款贴息、以奖代补、投资参股等手段，最大限度地吸引社会资金，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

总之，财政精细化管理是一项必须长期坚持的系统工程。精细化管理不可能一蹴而就，决不是一朝一夕就能大见成效的。有计划、有步骤、有目标，一步一个脚印地实施财政精细化管理，管理实践中反复地去落实,去分析研究,去不断改进与完善，使精细化管理在财政改革与发展的历史进程中发挥出积极的作用。

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