侯志平、吴作章、王建志/辽宁省财政厅
建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，推进国有经济布局和结构调整，集中解决国企发展中的体制性、机制性问题具有重要意义。近年来，辽宁围绕国企改革与脱困、建立社会保障制度、分离“企业办社会”职能等，政府从财政预算中已经支付了一定的改革成本，但只是杯水车薪，欠账仍然巨大。多种支出因素又给公共预算带来了巨大压力，政府财政已经没有能力再拿出更多的资金支付国有企业的改革成本。要推进改革，必须作政府投放在企业里的国有资本的文章，通过建立国有资本经营预算，把一般竞争性领域的国有资本适度退出一部分来筹措资金，支付改革成本。为此，辽宁省在建立国有资本经营预算制度、理论研究、政策制定方面进行积极的探索，并取得了一定的进展。
一、深入研究，认真准备，做好基础工作
建立国有资本经营预算制度是一项系统工程，为此，我们有计划、有步骤地开展各项基础工作，保证了辽宁省国有资本经营预算制度的实施。一是到湖北、江苏等五省市调研，初步了解了先行建立国有资本经营预算制度地区的可借鉴做法，形成了有参考价值的“关于五省市建立国有资本经营预算调查报告”；二是联合相关部门围绕建立国有资本经营预算制度先后组织省内专家学者召开论证会，承办了八省市国有资本经营预算座谈会，听取和参考多方面的意见，研究辽宁省建立国有资本经营预算制度体系的科学性和可行性；三是制定国有资本收益管理办法等相关政策，向省属国有企业下发《关于征求辽宁省企业国有资本收益管理暂行办法意见的函》。通过充分的调查论证和大量的基础工作，向省政府上报了《关于建立国有资本经营预算制度的请示》，并得到省委、省政府批准；四是由省财政厅、省国资委联合召开了省直有关部门、省属企业国有资本经营预算工作会议，就建立辽宁省国有资本经营预算制度，确保国有资本经营预算各项政策落到实处提出了具体要求，就加强领导、精心组织、分工协作，做好下一步工作进行部署；五是摸清省属国有资本经营收益底数，选择省内外20户资质较好的会计中介机构对省本级国有独资及国有控股企业、参股企业、企业化管理事业单位的2007年单位财务决算进行检查，以核实和确认应收取的国有资本经营收益金额；六是与省内大学、研究中心相关人员共同对进一步建立和完善国有资本经营预算体系进行深入研究和探索，并作为省科技专项资金支持的软课题研究项目，力争在体系构建方面拿出研究成果，为辽宁省及国家建立和实施国有资本经营预算提供理论研究和应用研究的依据。
二、制定政策，稳步实施，保证工作质量
通过论证研究，按照国家相关政策，我们进一步落实并深化了国有资本经营预算各项政策措施。按照省政府《关于建立国有资本经营预算制度的意见》，省财政厅、省国资委下发了配套办法《辽宁省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》、《辽宁省省本级国有资本经营预算编报试行办法》。明确了国有资本经营预算实施时间、范围、步骤，省本级从2008年开始实施国有资本经营预算制度。
(一)编制省属企业国有资本经营预算
1.明确收支范围。财政部门作为国有资本经营预算的主管部门，我们坚持统筹兼顾、适度集中，相对独立、相互衔接，分级编制、逐步实施三项原则，确定国有资本经营预算的收支范围。《辽宁省省本级国有资本经营预算编报试行办法》明确，国有资本经营收入预算反映当年企业国有资本收益入库数额和上年结转收入，具体包括：一是国有企业、国有独资公司按规定上交的利润；国有控股、参股的股份有限公司、有限责任公司分配的税后净利润中，国有股份应分享的股息和股利；二是转让国有企业产权和国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司的国有股权所得收益；三是国有企业、国有独资公司实施清算所得收入；股份有限公司、有限责任公司实施清算，由国有股东应分享的清算收益；四是其他按规定属于国有资本收益和资产处置收益；五是上年结转收入。
国有资本经营预算支出，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度的有关规定，直接拨付使用单位。具体包括：一是资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，安排的资本性支出；二是费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出；三是其他支出。
2.制定工作目标。在此基础上，我们制定明确工作目标，并划分为两个阶段：（1）初期阶段目标，一是以解决历史遗留问题为主，兼顾对企业发展方面的支持。力争通过几年的时间，将国有企业的历史遗留问题基本解决。二是要随着相关配套改革的推进，逐步扩大编报范围。（2）中长期阶段目标，一是不断优化国有经济布局和结构，在进一步明确国有资产所有者和经营者责权的前提下，主要通过资本性支出提高国有企业的竞争力、控制力和影响力；二是明晰国有资本经营预算与公共预算的功能，将公共预算中支持国有企业的政策逐步退出或转到国有资本经营预算中，同时，为社会保障等公共支出提供财源。
(二)明确国有资本经营预算编制要求
《辽宁省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》明确，省属国有独资企业(公司)、国有控股企业及参股企业、企业化管理事业单位将当年经核实后的应交利润按规定比例上交省财政厅设立的财政汇缴专户。省属企业国有资本收益由省财政厅负责收取，省国资委负责组织所监管企业上交国有资本收益。从有利于继续支持国有企业的改革和发展，规范企业收入分配秩序出发，综合考虑企业自身的改革发展需要，上交比例按“适度、从低”原则确定。2008年征收2007年企业国有资本收益，收缴比例区别不同行业，按三类标准执行：第一类为煤炭等具有能源类及垄断类的行业企业按税后利润的10%征收；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等竞争类行业企业按税后利润5%征收；第三类转制科研院所等暂缓三年上交。以后年度国有资本收益上交比例，根据辽宁省实际情况确定。
在此基础上，明确了国有资本经营预算的编制要求，一是省本级国有资本经营预算由收入预算和支出预算组成。收入预算根据省本级财政由当年取得的企业国有资本收益以及上年结转收入情况编制。支出预算根据收入预算规模编制，不列赤字预算。二是省直各预算单位编制省本级所监管企业国有资本经营预算建议草案，省财政厅负责编制省本级国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管(或所属)企业的预算，抄送同级财政部门备案。三是年终财政部门编制国有资本经营决算草案报本级人民政府批准。
(三)确保国有资本收益全额上交
为保证国有资本收益及时足额上交省财政国库，辽宁省从人力财力、奖惩措施、落实责任、工作流程等方面采取了积极的保障措施。
1.建议组建专门机构。准备成立省国有资本经营预算编制中心，专门负责省属企业国有资本收益收缴，编制省本级国有资本经营预算、决算等工作。目前，厅党组同意配备两名专职人员，负责此项工作，同时，每年安排360万元财力对省属企业利润及利润分配等财务情况进行检查，确定国有资本收益上交数额。
2.拟与省国资委联合制定省属企业国有资本收益收取奖惩暂行办法。省属企业国有资本收益上缴完成情况纳入企业年度各项工作和经营业绩考核体系，与企业负责人收入和奖惩挂钩。同时，在规定时间内一次性缴齐国有资本收益的省属企业，对企业负责人予以现金奖励等。对不能在规定时间内、核定金额完成上缴国有资本收益的企业，经调查核实后，予以通报和相应处罚。
3.落实责任，明确分工。省国资委负责监管企业的国有资本收益收缴工作，其他省属企业由省财政厅各相关处室征收，在专门机构未成立之前，部门预算管理处按分管部门所属企业依据中介机构检查结果来收取。
4.明确国有资本收益收缴程序。财政设置执收单位、收入项目、票据等重要控制信息；国库处下载基础数据，进行票据认证，开具《非税收入一般缴款书》，将国有资本经营收益收入缴入财政专户；缴款信息由银行网点录入，并在财政专户行进行审核，审核通过后上传给财政，财政审核后接收缴款书信息，省财政厅主管业务处凭银行盖章并退回的《非税收入一般缴款书》，据以登记收入台账。国库处凭代理银行报送的非税收入日报表，记入省财政厅非税收入财政专户账套。
三、理清思路，破解难题，健全制度体系
（一）认清当前问题
建立和实施辽宁省国有资本经营预算制度，得到了省委省政府领导的高度重视和肯定，得到了省直相关部门、企业的积极支持和密切配合。但在建立和实施国有资本经营预算过程中，我们感到仍存在国有资本经营预算体系尚未完善，国有资本收益征收缺少必要的手段等问题。
1.国有资本经营预算与公共预算的关系仍需进一步明确。目前国有资本经营预算仅限于国有资本收益的收支预算，尚未形成一套相对独立较为完整的国有资本预算体系。根据《预算法》，我国政府复式预算改革目标是逐步建立由公共预算、国有资本预算和社会保障预算等动能互补的预算体系。按照市场经济要求，可以将复式预算模式分为两大体系，一是为市场提供公共服务的部分，归入公共预算体系，使之只涉及市场失效领域，只进行非盈利性活动；二是将经营性国有资本部分归入国有资本预算，反映政府在市场领域中参与的盈利性活动，主要实现国民经济持续稳定发展目的。按这种模式划分，其预算内容、资金构成、科目设置、预算编制等方面尚未形成相对独立内容。
2.国有资本收益收缴缺乏法律保障和配套措施。国有资本收益收缴是目前国有资本经营预算编制收入预算的重要资金来源，国有资本收益能否顺利征收，关系到国有资本经营预算编制。但受传统体制的影响，国家与国有企业的分配关系仍没有完全理顺，国家作为投资者应当享有的国有资本收益没有得到落实，企业经营者占有、使用本应由所有者(国家)支配的投资收益，这种制度上的缺失，致使有些部门和企业缺乏责任意识，从实际情况看，辽宁省国有资本收益已有十几年没有征收，很多企业法人没有上交国有资本收益的意识，财政部门作为征收主体就目前来看，也缺乏手段、没有有效征收措施，由于缺少收缴手段，国有资本收益征收可能遇到困难。
建立国有资本经营预算制度体系是一项复杂的技术工程，也是一个逐步完善的过程。从目前已出台的政策看，主要是明确国有资本经营预算制度实施方针、有资本收益收缴、国有资本经营预算编制、政府部门间的工作职责等，针对国有资本收益上交奖励制度问题、收支预算编制应用软件规范等，需要进一步完善国有资本经营预算制度体系的配套措施。
3.企业改革成本高，支出预算编制压力较大。目前辽宁省国企改革已经到了攻坚阶段，支付国有企业改革成本，已成为辽宁省能否继续深化国企改革的首要问题。国企改革成本主要是企业应支付的与职工解除劳动关系所需经济补偿金、偿还拖欠职工各项债务、补缴各项社会保险费、偿还银行债务等。据初步测算，辽宁省国企改革成本所需费用约500亿元。预计2008年全省国有资本收益全额收缴也就几亿元，按照辽宁省建立国有资本经营预算实施规划，短期国有资本收益用于国企改革成本，以收益安排的支出预算与解决国企改革成本问题需求缺口较大。
（二）明确对策思路
针对以上问题，我们认为应进一步提高认识，深入研究，不断完善国有资本经营预算管理体系。
1.进一步加大宣传力度，统一认识。建立和实施国有资本经营预算制度，收取国有资本收益既是党中央国务院的要求，也是企业贯彻履行《公司法》的要求。一些部门、一些企业法人思想认识有问题，认为国有企业是国家的，征收的收益属左口袋到右口袋，没有必要。有的认为国有企业近几年刚刚好转，又开始上交利润等错误认识。目前，国有企业已经走上正常的发展轨道，得益于国民经济高速持续发展，得益于国家社保体系建立，得益于国家大量扶持等，企业上交国有资本收益，符合市场经济规律，按照《公司法》上交国有资本收益，既是维护企业中国有资本权益的需要，也是依法办事的要求。为此，要加强国有资本经营预算的宣传工作和理论研究，进一步统一思想，提高认识。
2.合理界定国有资本经营预算与公共预算的关系。我国财政改革的一项重要内容是建立复式预算，国有资本经营预算是复式预算的重要组成部分。建立和完善国有资本经营预算制度体系，可提高政府的精细化管理程度,避免职能交叉带来的效率损失,明确公共预算与国有资本经营预算之间关系。从职能上看，公共财政预算应以政府的社会管理者身份为依托，并为其履行社会管理职能提供资金支持；国有资本经营预算则以政府的所有者身份为依托，并为其履行经济职能提供资金支持。从资金上看，国有资本经营收益是政府财力收入，不能简单地分为一般非税收入。另外，在建立国有资本经营预算后，国有企业改革和发展所需的资金将逐步纳入国有资本经营预算，公共预算将逐步取消对国有企业的一些特殊扶持政策。这一方面使政府公共预算的公共性更加突出，可以腾出更多的财力用于解决教育、科技、文化、卫生医疗、社会保障年等社会公共问题，为经济社会发展提供更多的公共产品和公共服务。同时，从政策上进一步明确国有资本经营预算科目设置、预算编制等内容。
3.制定和完善征收国有资本收益法律法规。政府作为企业国有资本的所有者，其应享受到的国有资本权益应该得到保障。让企业经营者树立向各方投资者主动提供经营收益的责任意识，仅靠下发文件、多方面宣传是不够的，更主要是建立法律保障体系，建议从国家层面应尽快出台征收国有资本收益法律法规，保证在企业中的国家及政府应享受的国有资本权益不受侵害。如果近期不能出台，建议国家有关部门抓紧制定国有资本收益收缴奖惩措施。
4.建议中央国有资本收益对地方实行转移支付。中央国有企业多为行业龙头或垄断企业，其经济效益和国有资本收益数量可观。而地方国有企业多数为亏损或微利企业，国有资本收益收上来数额较少，因此，以此解决国企改革成本难以为继，建议国家征收的国有资本收益通过专项转移支付对国企改革成本压力较重的省份给予支持，尤其帮助解决中央下放的资源枯竭矿山破产遗留问题。