张衡、肖田野、王亚萍/广东省技术经济研究发展中心
绩效预算的引入是对传统预算模式的革新，也是财政改革的重要举措，以期提高财政资金的公正性、透明度和使用绩效，绩效预算的实施和完善有益于公共财政体系的建立。
一、绩效预算及其评价
美国国家绩效评价委员会将绩效预算定义为“使命驱动、结果定位的预算”；河北财政厅“绩效预算课题组”认为，绩效预算是政府部门按所能完成的各项职能进行预算、将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱的一种预算方式；财政部财政科学研究所白景明博士认为：绩效预算不是一种预算编制方法，而是一种预算模式，它主要包含了两个方面的含义，一是对预算的价值判断要以政府行政的实际绩效为导向，二是预算的执行要以政府的目标为依据。
尽管不同机构、学者对绩效预算的表述有所不同，但对绩效预算的认识基本一致，即绩效预算是由“绩”、“效”、“预算”三个因素构成，“绩”是指财政拨款所要达到的目标；“效”是指财政支出后工作完成的情况和取得的效果；“预算”则是为了实现政府目标对某个财政支出项目或部门拨付资金的预计、测算和安排。
相比较于传统预算，绩效预算最根本的特征是以结果为导向，绩效预算的关注重点是结果而非过程，把绩效作为预算的决定性因素之一，而不仅仅考虑资金使用的规范性、安全性。绩效预算有助于调动各部门使用和管理资金的积极性和灵活性，同时又对资金使用结果进行追踪问效，这种模式有助于提高政府、公共部门和预算单位的活动绩效。
实施绩效预算过程中，需要对预算的绩效目标、取得的效果，以及绩效目标、效果与预算匹配度进行评价。由此，绩效预算对绩效评价有着内在的需求，绩效预算是一种预算方式或模式，而绩效评价则是实现这种方式和模式的手段之一。可以把绩效预算中的绩效评价称为绩效预算评价，以区别其它领域的绩效评价。
绩效预算评价包括四个层面：(1)综合层面，是对一级政府或一定区域的财政预算进行综合评价；(2)部门层面，是指对政府部门和其他承担某些公共职能的部门的财政预算进行评价；(3)单位层面，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政预算效益；(4)项目层面，主要针对具体申报的财政项目预算进行评价。
在现阶段的实践中，着重于项目层面上的绩效预算评价，按照项目实施的不同阶段，绩效预算评价可以分为绩效预算事前评价、绩效预算事中评价和绩效预算事后评价。绩效预算事前评价是指在预算申报阶段进行的评价，主要是对申报项目的可行性、合理性，以及项目的绩效和预算进行评价，以确定是否立项、拨付的预算额度、设定相应的绩效目标等；绩效预算事中评价是在项目实施过程中进行的阶段性评价，即评价项目关键节点的进展情况和资金管理和使用情况等，并对以后的实施进展进行预测并提出改进意见；绩效预算事后评价是在项目结束后进行的评价，主要评价项目实施所取得的绩效和资金管理使用情况，并与项目申报的情况进行对比，找出偏差及其原因。
二、项目绩效预算事前评价的实施
项目绩效预算事前评价的主导者一般为当地财政部门，也可以委托第三方评估中介机构参与具体实施，以加强评价的公正透明度。
1.收集项目信息。收集掌握完整、准确的信息是绩效预算事前评价的基础性工作，是绩效预算取得预期结果的重要环节。绩效预算评价基础信息的来源主要是项目申报单位的申报材料，申报绩效预算的材料包括项目的基本信息表、可行性报告和相关附件。基本信息表的主要内容是项目承担单位的基本信息、项目的申请额度及用途、项目实施的时间安排、项目实施的依据等；绩效预算的申报必须附有可行性报告，可行性报告中须提供项目实施的具体方案，和预算资金的额度和计算依据；附件主要是相关政策文件和相关项目资料等。在绩效预算的试点或推广期，项目申报前要对各申报单位进行培训，让申报单位了解绩效预算的理念，了解绩效预算的工作流程，以及如何整理申报材料，以有效提升基础信息获得的质量。
2.评价方式选择。目前阶段，项目绩效预算事前评价应以专家评审为主，特别是对于技术性和专业性比较强的项目，如信息化类、科技类、卫生类等，要依靠专家的专业知识对项目进行资金和技术等层面的评价。评审通过专家与预算申报单位见面沟通，结合申报预算的书面材料的方式进行。对于技术性和专业性不强的项目，可以由当地财政部门根据以往的经验和自身财力给出评价意见。考虑到时间成本、以及效率等因素，不可能把所有项目纳入到专家评审中，因此，需要对项目进行选择。不同阶段，项目的选取范围和原则也有所不同，试点阶段，选择纳入专家评审的项目范围比较小，可选取重点部门、预算申请额比较大的单位，或者也可以按照申请的项目类别来选取，如信息类、业务类等，或是按照金额来选取，如规定一定额度以上的项目可纳入专家评审。同时，尽量涉及到更多的部门，有利于绩效预算观念的推广。全面铺开阶段，纳入预算评审的项目范围要大一些，可以根据申报预算的金额大小和申报项目数量多少，除去可以当地财政部门自评的非技术性和非专业性项目，以一定额度为界来决定纳入预算评审的项目。
3.评价项目分组。所评价的项目可以根据部门、业务类型两种形式来划分。按部门来划分，可分为卫生、环保、科技、教育、劳动等，可将接近的若干部门组成一个组进行评审；如按业务类型来划分，可分为基建大修类、信息化类、业务类和设备采购类等，其中，基建大修类是指建筑工程的建设和修缮，如宿舍楼建设、道路建设、办公楼装修修缮等；信息化类是指网络或信息系统的建设与维护等；业务类所涵盖的范围比较广，如会议费、办公经费、培训费、补助费或其它专项费用；设备采购类包括车辆购置、大宗设备购置等。两种分类各有利弊，按部门分，有利于专家和财政部门从整体上了解和评价各个部门的项目，并以部门为单位进行综合考量。但每个组夹杂不同类型的项目，如教育组可能既包含了信息化类的项目，也包含了基建类的项目，增加了专家评价的难度；如按类型分组，可以更好地发挥专家专业性强的作用，但不利于对各部门的综合考量。
4.评价指标体系设计。评价指标体系是评价主体把材料和信息转化为定量评价结果的关键渠道，是对评价格式的规范和统一。完善的评价指标体系可以使评价结果的差异性主要来源于评价主体的专业知识背景差异或对评价对象的理解差异，而不是来源于对评价工作本身理解和操作上的差异。绩效预算指标体系的设计，一方面要体现科学性和系统性，应遵循绩效预算的理念、特点，涉及到绩效预算各项核心要素，从而构成一个完整系统的指标体系；另一方面，由于涉及到的项目繁杂，指标体系设计要层次简单，指标数量尽量精简，可操作性强，对应的指标能够通过对材料的审阅和与申报单位的交流所提供的信息进行评价。一般情况下，项目预算绩效评价指标体系在总体结构上要包含项目必要性、项目可行性、资金预算合理性、项目管理水平、项目绩效目标等。绩效预算评价指标体系一般分两级指标为宜，除上述几项一级指标外，还可依据评价对象的具体情况设置二级指标。各指标的权重可用层次分析法进行确定。通过指标体系中各指标权重及各专家评价的分数，可以计算出每个项目的得分。但指标体系及评分只是给专家提供了对各个项目进行讨论的一个平台，专家可以针对指标体系中的各指标对项目进行讨论，也可以对各项目中专家打分比较离散的项目进行重点讨论，或基于一定分数以上的项目进行全面的讨论，而对于一定分数以下的项目选择性地进行讨论。同时，有些项目虽然整体分数较高，但个别指标不能达到合理水平，如绩效目标不明确或预算不合理，或与其它项目重复等，可能因此不能立项。
5.评价专家的遴选。遴选专家是评审的一个关键环节，也是一个比较难操作的环节。在每个组别中都不可避免地存在不同专业、不同领域的项目，因此，要求专家对每一类的项目都给出专业的意见是比较困难的，因此，在遴选专家时要考虑到所在组别项目的专业要求，尽量使所选专家的知识水平和专业背景等综合素质能覆盖到更多的项目。并且，专家组中应包括综合型的专家。
6.专家评审。专家评审主要通过书面评审和见面会两种方式进行。书面评审是指专家通过预算单位上报的书面材料对项目进行评价；见面会是指专家与预算单位见面，对书面材料中不明确的地方进行沟通，也允许对缺少的证明材料或附件进行补充。通知各申报单位进入见面会时，可先拟列答辩提纲和缺少的材料列表，以便申报单位准备相关补充材料。评审会的焦点一般包括项目的规划内容是否清晰可行、申报的预算标准是否合理以及绩效目标的表述是否明确。
7.评价结论。专家综合书面材料和申报单位见面时的补充材料和说明，按指标体系对项目进行评分并进行讨论，并给出评价建议。评价建议的内容由三部分：一是根据项目的必要性、可行性和效益等方面的综合评价，对项目是否立项给出意见和理由，并给出立项等级，如优先安排、考虑安排或不安排；二是对建议立项的项目，给出建议的拨付金额的等级或具体的金额，等级包括全额拨付、酌情拨付、不予拨付等；三是对每个项目的绩效目标进行梳理和提炼，这不仅是预算拨付金额的核心依据，也是项目进行跟踪和完成验收的依据，有利于财政部门对项目中期和后期的绩效评价。在专家讨论并给出评价建议之后，还需要对该组评价过程中项目的整体情况、项目的整体评价结果以及需要说明的问题，对当地财政部门进行汇报。专家提交的建议由财政部门相关处室讨论后，及时反馈给预算申报单位，对有个别有重大偏差的项目可以重新讨论，形成最终结果。
三、结语
在项目绩效预算事前评价的实践中，在诸多操作环节上存在一定的难度，也是项目绩效预算事前评价工作的关注重点：一是申报单位的申报材料是否能完整、准确提供项目绩效预算的相关信息，以便为之后的工作提供良好的基础；二是所遴选的专家的专业素质能否尽可能地覆盖到大部分项目的评价需求；三是指标体系的设计上要兼顾系统性、完整性和可操作性原则；四是对专家提交的结果能否满足财政部门的要求，结果是过程的反映，此环节上的难度也可以看作是整个评价工作难度的累积。在我国，项目绩效预算事前评价的实践尚处于探索阶段，要克服上述难点并取得理想的结果，需要各方努力，包括财政部门的推广、预算单位的理解以及组织单位的经验累积等。