长春税务学院

    热议多年的国有资本经营预算已经开始进入实际操作阶段，但这并不表明没有必要对这一问题进行进一步的研究，目前国有资本经营预算的运行仍在不断探索、不断完善的过程之中，其中以下三个问题值得密切关注。

    一、国有资本经营预算的会计基础问题

    无论是企业预算，还是国家预算，会计是其基础和依托，也是反映预算执行情况和结果的重要手段，确立适当的会计基础，是建立预算制度的前提。经济主体会计基础的选择有两种：即权责发生制和收付实现制。目前实行的国有资本经营预算制度是以收付实现制为基础的，而其预算收支的对象——国有企业则是以权责发生制为基础的，这就难以全面、准确反映国有资本的来源、使用及效益情况。

    首先，收付实现制自身的缺陷会放大国有资本经营预算的不足之处。收付实现制下，预算收入仅反映当年实现数，而对于出资企业的历年收益结余没有反映；分期支付的重大产权转让收入，仅仅只是反映了当年实际收到数。国有资本营运支出中，固定资产折旧费、资产减值准备等没有反映，无法对出资企业营运成本进行科学的核算；对于重大投资形成的资产和股权没有进行账面反映和处理，没有通过合并会计报表，反映国有资本的放大效应。

    其次，以收付实现制为基础的国有资本经营预算制度的预算收支项目反映的内容和结果不够全面和准确，大量的非货币性交易(例如收到抵债资产和商品、以股权换股权、资产置换、资产损失核销等)没有纳入国有资本经营预算，对于出资企业的担保等形成的或有债务没有反映，也无法知晓出资企业目前的债务规模和水平，不利于出资人制定宏观决策和债务风险的防范；此外，国有资本经营预算的结余数仅仅反映的是出资企业的货币资金余额，很难据此判断出资企业效益、资产保值增值情况。

    因此，只有适时将国有资本经营预算制度的会计基础转变为权责发生制，才能全面反映出资人所拥有的资产和债务状况及其使用效果，实现国有资本经营预算与出资企业会计基础的有效对接。

    二、国有资本经营预算与公共预算的对接问题

    建立统一的政府预算体系是深化改革的基本要求，因此，如何在政府预算平台上完成国有资本经营预算和公共预算的对接具有重要意义。

    （一）国有资本经营预算与公共预算的关系

    国有资本经营预算与公共预算的关系，是有效实现二者“对接”的基本前提。我国财政体制改革的目标模式是由相对独立的公共财政与国有资本财政构成的“双重(元)结构”财政模式，与此相适应，也就形成了两大既相对独立又相互依存的预算体系，即公共财政预算与国有资本经营预算并存的双重预算体系。二者的关系表现在：一方面，公共预算对应于公共财政，国有资本经营预算对应于国有资本财政，国有资本经营预算与公共预算都是履行财政职能的手段；另一方面，在预算收支结构上，公共财政预算与国有资本经营预算之间存在既分工又协作的关系，如按照国家产业政策要求国有资本财政投资，而所投资项目本身缺乏应有的投资效益，无法保证投资本身的保值增值时，则可采取先由国有资本财政投资，再由公共财政预算对项目予以补贴的办法加以解决。

    因此，国有资本经营预算与公共预算从实质上来说，并不是像有些学者认为的“公共预算为主体，国有资本经营预算只是补充”，二者并无主次之分，二者都是为履行政府财政职能而存在的，只不过计划经济时期，二者混存于一个政府预算中，就像公共财政与国有资本财政混存于一个政府财政中一样，而现在根据其不同的职能进行了合理的分离，而之所以现在才建立了国有资本经营预算，是因为随着改革的不断深入，逐渐认识到了其重要性。

    （二）国有资本经营预算收入用来干什么

    从收入角度来看，以税收为主的公共预算与以国有资本收益为主的国有资本经营预算的界限是比较清晰的，而“如何支出”则是“两个预算”进行对接的重要内容，其中的核心问题是国有资本经营预算的收入用来干什么，即国企分红，究竟是赢利性优先，还是福利性优先。

    首先，要对“两个预算”的收支科目进行适当的调整。这一调整应遵循的基本原则是既要有利于“两个预算”的有效对接，又要保持国有资本经营预算的相对独立性。在科目设置上，主要涉及的问题是如何确定最高级科目的级次，而在支出科目设置下，要分别按照功能和经济分类方法进行设置。对于两个预算支出中相同的科目调整可以从各自的功能特点为基点，在目前过渡时期可允许两个预算支出存在相同的科目，而且以后也可以有相同的科目，只要符合两个预算的共同内容。

    其次，关于国有资本经营预算、公共预算和社保基金预算的支出缺口的处理方面，根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的精神，“国有资本经营预算的具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出”。因此，国有资本经营收益可根据需要用于公共财政预算支出缺口的弥补，也可在必要时，部分用于社保基金预算的支出缺口的弥补，但本人并不同意“国有资本经营收益要优先用于社保基金预算的支出缺口的弥补”的说法，因为国有资本经营收益应优先用于其自身职能的完成上，只是在必要时，或者在完成其自身职能后，才能用于其他方面的弥补上。

    三、国有资本经营预算的监管问题

    国有资本经营预算反映的是经营性国有资产配置以及价值变动的信息，为国有资本的运营管理和保值增值提供科学的依据。而要保证这种信息的真实可信，必须构建对国有资本经营预算编制和执行过程的监管体系。由于国有资本经营预算涉及面广，包括政府、政府授权机构、企业等，因此对其监督也涉及多个方面。

    （一）立法监督

    由政府编制的国有资本经营预算方案必须提交同级立法机构审查和批准，获得通过后才能交付执行。现行法规没有针对国有资本经营预算的明确、可行的监管办法，没有指定或建立监管国有资本经营预算的机构，没有考虑到除应对预算的执行进行监管外还应对预算制度进行监管，立法审查和批准所涉及的内容是一个统计数据，对政府决策具有约束力，但对具体执行或经营国有资产的部门并无直接约束力，需要其他形式的约束手段。

    （二）行政监督

    行政监督是一种政府行为，由于经营性国有资产与政府之间存在必然的联系，因此政府监管国有资本的运营状况本是题中应有之义。行政监督的核心内容是监管部门的职能定位和管理模式的确定。首先，国有资本经营预算的监督管理权由谁来执行是非常重要的问题。它牵涉到监管的力度和方式两个方面。职能定位与监管的力度密切相关，管理模式也受到职能定位的钳制。因此，选什么样的部门来监管，接受谁的权利进行监管，是国有资本经营预算监管的重要问题。其次，监管部门的职能定位和管理模式还与国家对国有资本预算监管的思想基础有关，国家是本着“严刑峻法”的态度、“宽严相济”的态度还是“无为而治”的态度，对国有资本经营预算进行监管也在很大程度上影响到国有资本经营预算制度的健康发展。从而选择什么样的部门(人大、政府还是特设机构)来执行监督管理权都体现国家在国有资本经营预算方面不同的治理思想和监管尺度。

    （三）企业内部监督

    在规范的企业法人治理结构中，董事会和监事会是股东大会的派出机构，代表股东选择企业的经营管理者、制定经营目标、决定税后利润的分配等重大事项，同时也代表股东执行日常监督职能。这里之所以只提董事会和监事会监督，是基于股东监督的成本因素。因为在股份制企业，股权结构分散，如果股东直接行使监督权，过高的监督成本使监督收益下降，甚至低于监督成本。因此，在现代企业制度下，企业的内部监督职能更多地是由董事会和监事会承担。