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环境保护税征管:现实困境、域外经验及完善进路
时间:2020/1/8 16:26:34    来源:地方财政研究2019年12期      作者:刘田原

刘田原/中共中央党校 

 

内容提要环境保护税作为我国改善生态环境和维护生态平衡的重要税制改革举措,已于2018年正式开征。在1年多的征管实践中,遇到了征管部门协调性不足、征管技术专业性不强、征管对象积极性不高等现实困境。放眼世界,西方发达国家已经积累了较为成熟的征管经验,征管部门协调配合、运用现代科技手段、制定税收优惠政策等都值得我们学习和借鉴。在今后的征管工作中,应当进一步明确征管机关的法律责任,加强环保部门经费保障;加大征管技术的研发投入,引入大数据分析进行监测;坚持税收征管的价值导向,确保专项资金专款专用,从而建立及完善适合我国国情的环境保护税征管体系。

关键词:环境保护税  税务机关  环保部门  专款专用  征管

 

我国早在2002年就通过了《排污费征收使用管理条例》,并于2003年开始正式施行。在十多年的征收过程中,排污费对噪音、固体、水和大气等污染物采取收费措施,在减少污染排放和治理污染问题中发挥了重要作用。但作为一种行政收费,排污费具有标准偏低、范围有限、权力失范等缺陷,这就使得部分企业为了摊薄成本进而扩大生产加大排污量,造成更多更严重的环境污染和生态破坏,导致排污费对于环境治理的功能没有得到最大化。[1]为了转变这一制度困境,充分发挥税收在环境治理中的积极作用,201811日,《中华人民共和国环境保护税法》正式开始实施。环境保护税的征管,实现了从“旧费”到“新税”的平移,把原本任意性的行政收费统一为规范性的税法范畴,是国家在环境治理上从行政命令向法律调节的根本性转变。同时在征管过程中,环境保护税能更好地鼓励和刺激企业进行技术创新和产业转型,促使企业主动降排,寻求经济利益与社会利益的最佳平衡点。[2]但作为我国第一项“绿色税”,环境保护税在征管方面还缺乏有效经验,在1年多的征管实践中暴露出了一些现实问题,需要我们去认真面对和有效解决,从而进一步完善环境保护税征管工作,实现社会经济的可持续发展。

一、环境保护税征管的现实困境

环境保护税的征管,对于贯彻新发展理念、深化税制改革、扭转我国严峻的环境污染形势具有重要意义。但作为一项新的税种,环境保护税在实际的征管过程中存在着一些亟需解决的问题,这些问题能否得到充分认识,将直接影响到环境保护税对治理环境污染是否能取得预期效果。

(一)征管部门的协调性不足

过去排污费的征收属于行政收费,环保部门是负责征收的唯一主体。从技术角度上来讲,环保部门负责监督污染排放和计算排污所应缴纳的费用,是非常具有专业优势的。不少地方政府为了提高环保部门监督和收取排污费的积极性,往往会把一部分征收来的排污费直接划拨给环保部门,以解决环保经费不足问题。而征收环境保护税实现“税费平移”之后,负责征收的主体发生了变化。根据“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的征管模式要求,征收税款的主要工作职责由税务机关承担,环保部门负责进行排污数据监测。“环保部门——税务机关”这种双重征税主体的制度设计是基于两个部门各自的职能优势,通过部门间的合作与协调来实现征管工作的有效衔接。但事实上,从环境保护税征管工作的专业性来看,环保部门集监测、管理、治理等多重职能于一身,具备着税务机关所没有的工作优势。税务机关作为环境保护税的征缴主体,其面临的现实困难是不言而喻的,在技术、经验以及人员上都还存在很多难题,征收工作的成效如何都要基于环保部门的配合度。税务机关只能依靠环保部门监测和传递的数据来开展工作,配合部门的“不作为、不合作”或者由于客观条件制约,以及纳税企业寻租等情况,都会影响环境保护税的有效实施。[3]税收财权的变更和转移必然会涉及到各个部门之间的利益分配以及职权分工问题,加之目前尚未明确纳税企业、税务机关和环境部门各自的权利义务分配,以及缺乏关于弄虚作假、推诿扯皮等行为的法律责任规定,势必导致征管部门之间的协调性不足。所以,如何进一步明晰税务机关和环保部门之间的职能分配和责任承担,提高二者在征管工作中的协调性,是一个我们需要重点关注的现实问题。

(二)征管技术的专业性不强

环境保护税的征管是一项专业性相对较强、技术难度较大的工作。[4]在实际的征收过程中,纳税企业排污量的监测与计算一直都是一个难点。污染企业排污量的数据采集一般采取以下三种方式:(1)利用自动监测设备来对排污数据进行采集;(2)委托第三方污染物排放监测机构来进行排污数据采集;(3)过去排污费征收中使用比较广泛的物料衡算和抽样测算。在实际征管工作中,这三种方式各有利弊。

第一种利用自动监测设备进行监测采集数据的方式,是由污染企业自行安装污染物排放监测设备,并把监测设备与环保部门的监测设备进行联网以传送监测数据。这种方式无论对于环境保护税的申报方、征收方还是监督方而言,都是比较适宜的选择,可以在保证征管效率的同时,实现对污染企业的有效监测。所以,推广纳税企业安装自动监测设备无疑是未来征管工作发展和完善的方向和主流。但这种方式也并非完美无缺。目前来看,由纳税企业自行安装自动监测设备的这一做法不具有强制性,所以并不普及,只是在国有企业中使用比较普遍,而相对于纳税企业整体数量而言,已经安装自动监测设备的企业数量非常少。根据兴业证券的数据显示,目前污染企业数量约为三十万家,已经安装自动监测设备的不到四万家。此外,一些纳税企业为了逃避缴纳税费的义务,擅自利用各种不法手段干扰自动监测设备,制造不实污染数据的行为时有发生,将自来水掺入污水中进行稀释、给采样管装上过滤装置等行为也是屡见不鲜,极大地增加了征管工作的难度。[5]

在第二种方式中,第三方监测机构往往具有专业设备、技术和人才,这对于一些环保部门不具备相应技术能力的地区而言,是一个可供参考的不错选择,在相对较短时间内就可以构建起区域性的污染监测体系,支付相对低廉的委托费用也一定程度上减轻了地方财政压力。但是这样一来,第三方监测机构对环境保护税征管工作的介入也产生了相应的问题。因为第三方监测机构多是以盈利为目的的私人性质企业,对于这类企业而言,其首要目的就是要尽可能地实现经济利益的最大化。那么,这种带有企业性质的机构在进行环境监测时是否能够客观公正地不受外界干扰,坚持以公众利益优先,答案是存在疑问的。事实上,第三方监测机构与被监测企业私下达成协议,实施“暗箱操作”甚至为纳税企业“出谋划策”逃避缴纳税费义务的案例也确实存在。另外,对于那些自身没有监管能力而委托第三方监测机构进行数据采集的地方,显然也没有监督第三方监测机构按时按质按量履行委托任务的能力。所以在目前的条件下,完全采取这一方式,在征管过程中完全依赖第三方监测机构风险较大。

对于第三种方式,以物料衡算和抽样测算的方式来确立污染物排放量的方法精度较低,而且受客观环境的影响较大,只能将其作为技术能力不足、或者因纳税企业污染物种类排放过多难以精确监测时的权宜之计,在相关技术已经取得一定发展和进步的情况下,已经不适合作为优先选择的对象。

(三)征管对象的积极性不高

在环境保护税的征管过程中,另一个显著的问题就是纳税企业对于配合征税工作顺利开展的积极性不高。随着我国经济发展进入新常态,许多企业都面临新的更大的挑战,在巩固原有市场和加大力度开拓新领域的同时,进一步压缩成本也成为很多企业的共识。虽然相关部门已经在环境保护税的征管过程中进行多次宣传、教育和引导,表明征收环境保护税只是“税费平移”,并不会增加企业的负担。但税收计划有一个问题是,它没法像产权那样鼓励创业精神和创造性。[6]环境保护税作为一项新的税收,纳税企业缴纳税款客观上必然会增加一定的成本。成本增加这一现实因素在利益导向的作用下,就必然会对征管工作产生一定的现实阻力。在《排污费征收使用管理条例》中,明确规定了排污费要专项用于环境污染的治理,但是在《环境保护税法》中对于税款的管理和使用则规定征管机关要保障税款及时足额入库。可见,在《环境保护税法》中并没有规定税款一定要专项使用于改善环境和治理污染,而是将税款纳入公共预算。但对于纳税企业而言,任何的新增开支或成本都会给企业的生存和发展带来影响,更何况纳税企业当中的许多“排污大户”同时也是国家出口产业的重要力量,如钢铁、有色金属、化工产品等,这些企业不但要面临国内同类型企业的竞争,更要面对来自国际上的竞争压力,成本增加这一现实因素直接就消减了缴纳税款的积极性。有不少企业为了节省税收成本,偷税漏税甚至拉拢腐蚀监测部门的领导干部,如果这些问题不能得到很好地解决,不但无法通过征收环境保护税促使企业节能减排、创新技术的目的,而且还会产生除环境污染以外的一系列其他社会问题。

二、环境保护税征管的域外经验

西方发达国家较早地关注到了生态保护和环境治理问题,对于环境保护税的征管有着丰富的经验,并已形成了较为成熟的征管体系。研究和总结这些成功经验,进行适当地学习和借鉴,有助于我们尽快建立较为完善的征管体系。

(一)以税务部门为核心,各部门相互协调配合

美国是世界上最早开始研究以税收方式来治理环境的国家之一。二战之后,美国的工业再次迎来了发展的黄金时期,工业的高速发展使美国成为了世界上最发达的国家,但是严重污染使美国不得不正视工业发展所带来的各种环境问题。1971年,美国国会就提出要对排放污染物征税的议案。在经过实践探索和立法完善后,上世纪八十年代,美国开始征收环境税,由税务部门统一征收,再将税款统一上交财政部,由财政部将税款纳入各种基金,其中超级基金由国家环境保护署来负责管理,用于处理紧急环境保护问题以及各种严重污染的补救行动。在环境税的征管过程中,美国从立法上肯定了税务部门的权威性,要求所有相关部门都要协助税务部门完成税款征收工作,在确定税务部门作为环境税征收中的核心地位时,将税收中所涉及的专业问题分别交由相关部门进行负责和处理,并及时对出现问题的环节做出反应,使各个部门在税收征管工作中能够各自贡献力量并承担责任,以此形成合力来解决好征管工作。再如荷兰在环境税的征管上,将协调税务部门和环境部门、资源部门之间的合作作为工作中的主要内容,以完善的信息共享体系使税务部门能够把各相关部门提供的信息作为税款征收的依据,并由税务部门中的相关专业人士与各部门进行协调和沟通,使税务部门对于征管工作的整体推进具有强大的掌控与监督能力。

(二)运用现代科技手段,全方位监测采集数据

在西方发达国家的环境税征管工作中,一个比较显著的特点就是综合运用各种现代科技手段。计算机技术、自动化技术以及光电技术等,都被广泛地应用于环境税的征管工作中,对于排放污染物的监测达到了极其精确的程度。同时利用互联网技术将纳税人的税款缴纳情况与个人信息进行联系对接,便于对征管工作进行动态管理,及时采取相应措施促使纳税人及时缴纳税款。如在美国就把纳税代码与个人社保号码统一录入数据库,如果纳税人有偷逃或者以非法手段影响正常的污染物监测设备正常运转以逃避纳税义务等行为,将会受到严厉的处罚,甚至无法进行正常的商业活动。

纳税企业自动化监测设备的广泛应用,使税务部门可以通过互联网及时准确地掌握企业的污染物排放情况,并以此为依据展开税收征管工作。以美国为例,企业在申请排污许可证时,要对企业的排污情况进行详细分析,确定各个排污口所排放的污染物,并以常规污染物、非常规污染物和有害污染物三个类别来加以区分,并以此为依据来设计自行监测方案,其中包括监测设备的选择、内部监测点的设置、外排监测点的设置,在此基础上还要根据企业排污的时段来制定合理的监测频次计划,这样既能够使企业尽可能地降低相应的成本,也能够满足监测的准确性要求。美国有着非常完善的排污许可证综合达标信息系统(ICIS-NPDES),这个系统中收集了所有通过申请排污许可的企业的污染物排放特征、自动监测的相关数据、达标限期、监督相关资料、是否有过违法行为、有过何种改进、是否有过强制执行等相关信息。同时,美国对通过企业申请排污许可的要求是非常严格的,这也意味着美国必须要有一个非常强大的监督体系,这个监督体系也是围绕着“排污许可证综合达标信息系统”建起来的。相关部门会根据企业在申请中所制定的排污方案来进行检验,并带回准确的数据结果,这些数据会同自动监测数据一起录入到“排污许可证综合达标信息系统”。随着越来越多的企业源源不断地将相关数据录入系统中,就可以根据企业的分类来对数据进行深入分析,这些分析不但可以使监测工作变得更加高效,而且更能给相关部门如税务部门等提供全面的数据,使税务部门可以对企业的排污情况了如指掌。从更为宏观的层面来讲,这个系统也给美国的环境治理工作提供了明确的指导,使国家能够更好地利用税收方式来对纳税企业进行调整规制。

(三)制定税收优惠政策,税款专用于环境治理

随着经济全球化、世界一体化进程的加快,越来越多的企业加入到了国际竞争的行列中,在合理的范围内最大限度地降低生产成本就成了企业在国际竞争中取得优势的重要举措。为了配合本国企业在国际上取得更好的经济效益,促进本国的经济发展,很多国家也都对这些企业施行各种优惠政策,如减免出口企业的税负、增加各种补贴等。征收环境税的目的虽然是为了治理环境污染问题,但是客观上也确实增加了企业的生产成本和技术成本,使这些企业的产品价格上涨损失市场份额,尤其是在国际市场竞争日趋激烈的环境中,缴纳高额的税款势必会影响企业的生存和发展,还有可能使这些企业为了减少生产成本而转移到其它国家,这既影响了国家的税收来源也减少了就业岗位,继而还会引发一系列的社会问题。因为课税产品的替代性一般不强,不同收入群体对此类产品有着共同的消费需求。但在生产成本上,环保产品肯定要高于污染产品,那么高收入者会更偏向于购买高价位的环保产品,而低收入者就只能偏向于选择低价位的污染产品。作为限制污染产品生产的环境税,势必会对污染产品征收比较重的税负,这些税负就会转嫁给购买污染产品的低收入者,最终出现“穷人补贴富人”的畸形现象。[7]所以,西方发达国家在环境税的征管中非常善于运用税收中性原则,通过税收减免、优惠税率等措施来减轻征税对象的负担,这样可以使企业乐于配合各个地区税务部门的征管工作,防止因开征环境税而带来的社会畸形问题。例如为了减少企业负担,美国、荷兰等国为纳税企业制定了一系列的税收优惠政策,对一些节能减排、加大投入力度创新技术并取得成绩的纳税企业,进行税收减免、加速折旧等方面的扶持,以此来鼓励企业积极投入环境保护和污染治理的工作中。

除了制定广泛的税收优惠政策以外,强调税款的专用性也是一项非常成功的经验。丹麦是世界上较早开始征收环境税的国家之一,在刚开始征收时,丹麦政府对于环境税的征收目的非常明确,就是要缓解政府财政压力。但实际上开征后政府的压力反而变得更大,环境污染却没有得到有效治理,引起了国民的强烈不满。随后政府转变征管目的,以税收收入再循环的方式,减免企业其它方面的税负,并把一部分税收专项投入到环境治理中,这才使情况有所缓解并开始好转。再如,美国所设立的超级基金、法国的中央地方二元环境税征收体系以及波兰的国家基金、地区基金、市政基金的运作,都体现了“专款专用”的环境税款使用原则。可见,“专款专用”对于治理环境污染和保持企业竞争力,显然是国家应采取的一个最佳选择。世界各国都强调环境税是为维护、改善和治理环境而征收的“生态税”、“绿色税”,如果不能体现“专款专用”原则,那么本质上就是在以牺牲国民生存环境为代价而谋取经济利益。也正是基于此,大多数国家在环境税的征管中都严格按照“专款专用”的原则,建立各类与环境保护相关的基金,把环境税款用于环境治理和生态保护上。

三、环境保护税征管的完善进路

环境保护税的征管具有重大现实意义,能够给急需发展的环保技术解决资金难题,也可以通过税率的调节来直接降低污染排放、促进企业创新加速产业转型升级,是我国治理环境问题、加快生态文明建设的一个重要举措。所以,对于面临的一些现实难题,我们应当积极借鉴上述发达国家的成功经验,提高征管机关的协调度,开发创新征管技术,科学合理使用税款,在税收征管中实现经济效益和生态效益的“双丰收”。

(一)明确征管机关的法律责任,加强环保部门的经费保障

上文所述,在环境保护税的实际征收过程中,税务机关对于环保部门的高度依赖源自于环保部门所有具有的专业优势,以及我国环境污染监测技术的不成熟。在技术问题得到彻底解决之前,环保部门的专业知识、技术、设备和人才对于税务机关有着极大的支持作用,所以提高二者的协调度是十分必要的。一些地方的环保部门在配合税务机关的征管工作中协调性不高,主要是基于以下两方面的原因:(1)环保部门对于税务机关的配合工作缺乏法律责任方面的规定,使一些“不作为”、“不配合”不能及时得到纠正。(2)环保部门在政府机构序列中是属于非核心且比较靠后的职能部门,过去部门中接近一半的经费都来源于排污费的征收,但“转费为税”后使部门利益发生了变化,环保部门由排污费的征收主体“降”为了环境保护税的协助主体,自然积极性有所降低,配合意愿不强烈。[8]

因此,首先要从法律上明确环保部门与税务机关之间相互配合的责任承担机制。《环境保护税法》中虽然对税务机关和环保部门各自的职责进行了说明,但是比较宏观和笼统,对于环保部门的监测、信息传递以及税款审核等具体工作并没有相应细致的规定,缺乏法律责任分配的相关规定。这种法律责任上的缺失使环保部门与税务机关之间的协作配合没有建立起制度基础,容易出现协调失灵的问题,因此对相关法律规定进行补充,明确征管机关各自应承担的法律责任是十分必要的。[9]除此之外,环保部门的经费保障也需要加以解决。财权的转移使环保部门丧失了经费支撑,而环境监测、数据采集等也需要大量的财力、物力和人力,建议环保部门的部分经费可以与税款的具体征收效果挂钩,或者直接抽取拨付部分税款,以此思路来解决环保部门经费短缺的问题。环保部门的经费问题得到了缓解,在征管工作中协助配合税务机关的主动性和积极性就会相应地得到提高,从而形成一个强大的征管合力,有力保障征管过程的高效运行。[10]

(二)加大征管技术的研发投入,引入大数据分析进行监测

在环境保护税的征管工作中,税务机关面临的另一个现实问题就是技术手段上的专业性不强。上文所诉美国的排污许可证综合达标信息系统(ICIS-NPDES),就是以海量的相关专业数据对企业进行监督和分析,使美国的税务部门能够及掌握各种信息,顺利完成征管工作。从美国发达的环境污染监控技术和大量的相关投入来看,我国在短时间内要想达到这样的技术水平有一定难度。但是我国可以引入大数据分析来对纳税企业进行监控和分析,充分发挥互联网的积极作用,建立一个有效的企业排污信息监测系统。[11]

这个系统的建立和完善应当循序渐进,以满足环境保护税征管以及国家生态文明建设的需要为主。首先,系统要大量地采集真实详细的纳税企业的污染物排放以及生产、销售数据,还要考虑到污染物的排放方式、企业是否建立了环保设施,以及设施的运行情况等。按照地区和排放物类别作为依据将这些企业进行划分,当数据采集完成之后再对这些数据进行集中处理和分析,总结出各地区各污染类别企业的污染物排放量与生产、销售数据之间的关系,以此作为基础数据,并将这些基础数据与纳税企业的排放量申报进行对比。然后,把纳税企业所在地区的空气质量变化输入系统之中,对空气中所含有的有害物质与当地纳税企业的排放物和排放量进行对比。最后,综合这些信息来对纳税企业进行监测和管理,一旦纳税企业申报的排放数据与大数据系统分析的结果有正常范围之外的差距时,立即就能被发现,环保部门就可以及时对这些排放量存在异常的企业做出反应,进行重点监测和检查,把真实、全面的情况反馈给税务机关。并且,随着相关数据的不断增加和实践中的不断修正,系统会越来越完善,甚至可以根据各个地区的环境变化情况分析出变化原因,对国家发布调节污染企业的政策起到重要参考作用。

(三)坚持税收征管的价值导向,确保专项资金能专款专用

环境保护税的设立应当体现内在价值和外在形式的双重使命。作为一项“特殊”税种,其内在价值应当体现“保护环境,减少污染物排放,推进生态文明建设”的本质特性。同时作为一项“一般”税种,应当体现国家税收的外在形式,即“增加税收收入,保护纳税人合法权益”的基本目的和功能。[12]良好的生存环境是有益于社会大众的公共产品,也是政府应主导进行的公共服务。但随着工业化和现代化的发展,越来越多的污染型企业建立,带动经济发展的同时也使社会公众的生存环境遭到了严重破坏。这些污染环境的企业或个人以牺牲环境的代价获取了巨额私利,国家为了加大治理环境污染问题的力度,就需要增加财政收入,那么全体纳税人的负担因此加重,这种以“私利”换取“公益”的发展模式显然不符合社会公平以及代际公平。而设立环境保护税,向环境污染者征收税款,以此增加环境保护和污染治理的财政投入,显然是维护和促进公平的必然选择。一方面纳税企业会因为税收成本的增加而主动有效地减少污染排放,另一方面税收收入也给发展环保技术带来了资金上的支持和保障。更为全局和长期地来看,环境保护税的征收对国家经济发展方向也具有重要的调节作用,通过税率的变化以及各个地方征管上的差异,可以促使和引导纳税企业创新新技术、开发新能源、研发新产品、发展新模式,推动经济可持续发展。

环境保护税款的使用应当体现保护环境,减少污染物排放,推进生态文明建设的价值导向,确保专项资金的专款专用。专用性可以增强税款使用的透明度,使征管工作容易受到公众监督,提高公众对税款征收的支持力度,有效地减少实践中因为缴纳税款而来自各方面的阻力,助力于环境保护税的实施和推广。对于“专款专用”的理解,我们需要做具体和客观地分析,并不是简单或者单纯地“取之于水,用之于水”或者“取之于林,用之于林”,而是将其作为贯彻税收中性原则的具体体现来看,根据现实需要把税款列入环境保护专项基金或者环境保护母基金,用作统一的环境保护投资和污染治理。首先,税款可以用于治理现实中的环境污染,防止既有污染问题的进一步扩大,以及加大环境监测、环境治理、征管技术的研发投入,这是征税最主要也是最现实的目的。其次,税款可以通过一定方式返还部分给纳税企业,鼓励企业节能减排、创新研发,积极配合税收征管工作,在追求经济效益的同时能够兼顾社会公共利益。[13]再者,税款还可以用于奖励保护环境的行为,环境保护税是一个控制性的治理手段,要充分发挥好其对于环境保护的激励作用,引导全社会提高重视和参与环境保护的意识和理念。

 

参考文献:

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11陈斌,邓力平.环境保护税征管机制:新时代税收征管现代化的视角[J].税务研究,2018(2):28-33.

12刘田原.论我国环境税立法的再完善——基于法教义学视角[J].地方财政研究,2018(10):24-29.

13叶莉娜.论我国环境税收入使用制度之构建[J].上海财经大学学报,2019(1):139-152.

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