茅孝军/西南政法大学
内容提要：国税地税合并后，省域税务机关采用了双重领导模式。由于具体设计较为模糊，且依据不明，需要反思其必要性与合理性。自分税制改革开始，中央与地方的关系一直处于改革的核心地带。为激励地方政府积极性，国务院决定分设地方税务局。为避免地方保护主义的扩张，最终实行双重领导模式。实际上，此次改革后的省域税务机构是国家税务总局的分支机构，对其采用双重领导模式的原因也在于激励地方积极性。但随着税收征管技术的进步，税收法定主义的逐步落实，利用双重领导模式激励地方积极性的效果已越来越不明显，垂直领导模式更加有利于税收治理的现代化。故双重领导模式只是暂时的，并可预见，未来省域税务机关必定会回到垂直领导模式。
关键词：分税制改革 双重领导 税务行政 依法课征
一、背景及问题
国家治理体系和治理能力现代化离不开现代税收制度的建立。而我国的税制建设还远未达到税收法定原则的要求，仅此一点，就很难说已建成现代税收制度。[1]建立现代税收制度当然要求税务机关的现代化。就税务机关的现代化而言，国税地税的合并是一个起点，结束分税制20多年来国地税分设的局面，有利于财税体制改革的深入。但目前的机构合并只是开始，需要进一步优化、完善，尤其是配套措施的跟进。就省域税务机关的管理而言，《深化党和国家机构改革方案》指出：“国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。”[2]何为双重领导管理，具体如何操作，有待具体说明。《国税地税征管体制改革方案》将其细化为：“明确国税地税机构合并后实行以税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制。”[3]但这种阐述仍未指明未来省域税务机关的管理模式。
刘剑文认为：“这次合并很明确是以国家税务总局为主，挂牌也都是叫国家税务总局××省（或市、自治区）税务局，而且人员经费编制也都由中央负责，可能在人员选用问题上会征求地方意见。”[4]但双重领导模式以国家税务总局为主的程度如何，是否会影响到税收征管活动的独立性？有学者认为，统一后的税务机构既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转，也需要政府的协调配合。[5]尽管税收征管活动应该征求并尊重地方政府意见，但双重领导模式能否满足此项要求？
在分税制国税地税分设时期，国家税务局实行垂直领导模式，地方税务局实行上一级地方税务局与同级人民政府双重领导模式。一个比较直观的问题是：在双重领导语境下，国地税合并后行政相对人不服省域税务机关行政行为的申请复议机关为谁？[1]更重要的是，现有双重领导模式的依据为何？有无必要性？与分税制改革设立的地方税务局相比，未来省域税务机关的执法有何不同？有鉴于此，本文通过考察分税制改革时期设立国地税两套征管机构的背景及成因，分析省域税务机关领导模式之成因，结合税务行政的特殊性，反思省域税务机关双重领导管理体制的必要性。
二、国税地税管理模式的最初确立
20世纪90年代，“两个比重”不断下降。针对财政包干制的不足，国务院于1993年底开始分税制改革。其主要目标在于：第一，中央和地 方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价；第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税；第三，实行税收返还和转移支付制度。[6]
（一）国税地税分设的背景与争论
起初，税务部门的设想是：实行分税制的财政体制以后，根据精简和效率的原则，不宜分设中央、地方两套税务机构，可以在现行的税务机构内部专门设立一个负责征收地方税的部门，以避免两套税务机构都向同一纳税人征税，造成税务机关的重复劳动，给纳税人带来不便。[7]但为何最终依然将国税、地税分设，官方并未给出答案。正如有学者指出，国税地税分设的理论渊源不清楚。[8]而已有研究更多关注的是机构分设的成分、征管范围等问题，并未深入探讨国税地税分设的根本原因，为厘清省域税务机关双重领导模式之必要性，有必要进行探索。
实际上，税务机关分设与否在国际上均有先例，基于中国国情与实际需要，应该明确一点，税务机构的改革肯定以服务分税制改革为目标。国税地税分设作为分税制改革的重要环节，并且作为一种主动的、自上而下的改革，有必要将其与分税制改革的核心问题相联系。“分税制改革将中央、地方政府间边界建立在政府与市场的边界之上，通过构建基于主体税种的分成制，构建了大国治理所必需的激励框架。”[9]而十八届三中全会以来，中央与地方的财权与事权相匹配的提法则是对分税制改革的一种延续。因此，税务机关的管理体制与当前央地关系的处理密切相关。
实行分税制改革，绝非一定要将国税地税分设。[10]分设与否均有相应积极面与消极面。就国税地税分设的积极意义，杨斌认为，其防止地方截留中央的税收收入，保证中央对宏观经济的调控能力，调动了中央与地方的积极性。[11]时任国家税务总局副局长的项怀诚认为：“国税地税分设以后对于加强税务工作起到了非常好的作用。因为以前税务局往往就盯住几个大税种，对小税种不够重视。后来有了地税局以后，不得不重视小税种。”[12]而事实也证明，设立地方税务局专门征收地方税，刺激了地方政府大力发展产生地方税源的产业。如今火爆的房地产行业，与严重的“土地财政”问题，即为最好例证。
而国税地税分设确实带来了一些问题，诸如：税收征管矛盾的加剧与税收征管成本的上升。坚持税务机关的垂直领导，不进行国税地税分设的改革，很难保证提高地方积极性，尤其是说服地方政府进行分税制改革。以广东省为例，在谈判的过程中，其反对意见不少，诸如广东分税制后追不上“四小龙”怎么办？到底应该以1993年还是以1994年的相关数据为基数？增值税分成比例广东能否另立？[13]尽管中央已下决心进行分税制改革，但在分税制改革推行过程中，中央与地方的谈判不可不谓步履维艰。这些实践产生的问题，并不足以否认国税地税分设的积极意义。而且，随着征管技术的进步、国地税合作的加强，这些问题与分税制改革的最终目标相比，显得微不足道。
崔志坤指出，财政包干体制的实施扭曲了地方税务机构的征收管理行为，强化了地方政府对企业的干预。这直接导致了税收收入与中央财政收入的下滑，也即“两个比重”的下降。而将国税地税分设，可以矫正地方税务机构的税收管理行为。[14]通过分税制改革，地方政府对税务的干预明显降低。尽管依然存在不足，但必须承认，地方税务局的设立，一定程度上加强了地方政府对分税制改革的信心，也提高了地方政府税收努力的程度。换言之，这是作为激励地方政府积极性的重要方式。
（二）税务机关管理模式的最终确定
1993年12月4日，国家税务总局发布《关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局的实施意见》。1993年12月9日，国务院办公厅将该意见转发。该意见指出，国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面按照下管一级的原则，实行垂直管理。省、自治区、直辖市设分局，命名为“国家税务总局××分局”；地（市）设中心分局；县（市）设支局；税务所（征收处）按经济区划设置，为支局的派出机构。各地设立的地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局的双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。地方税务局命名为“××省（自治区、直辖市、地区、市、县）地方税务局”。[2]
就国家税务局而言，伴随着分税制改革，垂直领导的管理体制一直被强化。1995年3月2日，国家税务总局印发《国家税务局系统垂直管理暂行规定》，规范了各地国家税务局的机构设置、人员编制、干部管理、经费及工资管理等事项。1997年9月3日，国家税务总局印发《关于修订省、自治区、直辖市国家税务局职能设置、内设机构和人员编制方案的意见》。随着国家税务总局的不断优化，国家税务局的垂直领导模式越来越完善，因此各方面的工作进展较为顺利。
反观地方税务局的管理模式，有一点需要格外注意：尽管在分税制改革初期，明确了地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局的双重领导，以地方政府领导为主的管理体制，但规范来说，应该是省级地方税务局实行地方政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。而省以下地方税务机关和税务干部的管理体制由地方政府决定。而且，有些地区不仅不实行垂直领导管理，甚至财税机构不分设。针对这种情况，项怀诚指出：地方税务部门实行垂直领导的管理体制有利于正确执行税收政策和法规，有利于坚持依法治税。[15]
尽管国家税务总局倾向于省域地方税务局实行垂直领导的管理体制，但1997年10月21日，国务院发布《关于地方税务机构管理体制问题的通知》，决定省以下地方税务局实行上级税务机关和同级政府双重领导、以上级税务机关垂直领导为主的管理体制。至此，我国持续了20多年的国税地税领导模式最终确定。
三、省域税务机关征管体制改革之疑思
（一）地方保护主义与双重领导模式
针对地方税务机关的征管体制，国务院当时为什么采取了双重领导、以上级税务机关领导为主的模式？答案是模糊的。解决这个问题，首先应明确一点：为什么地方税务机关的管理体制从由地方政府决定转为由国务院统一规定？作为激励地方政府积极性的重要方式，地方税务机关的设立已经被事实证明是有效的。而且，按照设计方案与最终实践，地方税务机关属于地方政府的职能部门，其管理体制、机构设置、人员编制均按照地方各级人民政府组织法的规定。在不考虑其他情况下，这种思路已能充分发挥出地方积极性。
然而，制度在实践运行中，总是与设计预想相偏离。在当时，浙江“金华税案”震惊全国，一定程度上体现了地方干扰税收执法的问题。张守文认为，地方保护主义严重，有法不依管理混乱，只看小利不顾大局等是“金华税案”发生的根本原因。[16]尽管此类税案[17]的发生与税务执法人员无直接关系，但犯罪分子利用地方税务机关打“政策”擦边球，以及快速提高地方税收入的心理，最终导致案发，且涉案金额巨大。
按照分税制改革的最初设计，税收返还制度是重要组成部分，即以前一年税收收入为基数，确定当年的税收返还数额。但在改革的前几年，地方税收收入远超预期，中央怀疑地方税收收入有“水分”，故开始通过行政检查“挤水分”。潜藏的地方保护主义也随之浮出水面。“比如，一个企业原来承包了，税补缴已经减免，现在叫他缴税，把基数抬高，缴了以后再私下返还；把死欠、积欠当基数；寅吃卯粮，收过头税。做这件事很不容易，一要财政厅出主意，二要省长市长批准，三要银行拿钱，四要企业肯背债，只有各个关节打通才行。”[18]但对于地方税收增长较快的表现，翁礼华认为，因为我国税收名义税率高，实际征收率低；加之改革开放以来，长期实行减税让利，社会上积蓄的税源比较丰富，故只要依法征税，税收增长比例高于正常年份的水平不足为怪。[19]
至此，可以发现，规制地方保护主义是国务院发布《关于地方税务机构管理体制问题的通知》的初衷。尽管国家税务总局倾向于采用地方税务局垂直领导模式，但这种设计与作为地方政府组成部门的地方税务局在制度上不相契合。原则上，作为地方政府组成部门，应当采用双重领导模式。加之，国家税务总局的初衷是规范地方税务局依法治税，故就这个问题，本文可以得出以下推论：采用双重领导模式，主要目的依旧为维护地方积极性，遵循分税制改革的首要目标；而以上级税务机关领导为主，则是推行依法治税，规范地方税务机关的执法。
（二）现有征管体制改革的方向
2015年底，《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出，国税与地税部门要“合作而不合并”。其目标为“到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成本，提高征管效率。”因此，尽管最终改革结果的形式并不完全一致，但仍可借此一探省域税务机关双重领导模式之成因。结合国家治理现代化的进程，高培勇认为此方案给出了三个重要讯息，“‘合作’非‘合并’：国税、地税机构分设的格局不会变，也不能变；‘分税’非‘分钱’：分税制财政管理体制的基础不会变，也不能变；‘两个积极性’非‘一个积极性’：央地财政关系调整的基调不会变，也不能变。”[20]某种程度上，当时学界已对后两个信息达成共识。换言之，无论国税地税是否合并，最终的改革方向依旧是围绕着央地财政关系展开。
在征管职责改革方面，最初改革的主要任务有二：一是合理划分国税、地税征管职责。中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。二是明确地税部门对收费基金等的征管职责。由地税部门统一征收非税收入项目，推进非税收入法治化建设。前一个任务随着国税地税的合并，已无关紧要。随着《国税地税征管体制改革方案》将社会保险费和非税收入纳入税务机关征管职责，后一个任务也已经完成。因此，可以认为，国地税合并沿袭了改革的方向与任务，仅仅是表现形式不同。
（三）现有省域税务机关之定性
尽管此次合并的结果已定，即“明确国税地税机构合并后实行以税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制”，但省域税务机关的性质一直处于模糊不清的状态。亟待明确的是，现有省域税务机关是地方政府的组成部门还是国家税务总局的分支机构（分局）？此外，国税地税合并时，是国税合并到地税，还是地税合并到国税？这个问题有助于分析现有省域税务机关的性质。就办公地点的选择而言，在很多地区，合并后的税务机关办公地点为当地原国税局的办公地点，能否以此推出是地税合并到国税的结论，也即，现有省域税务机关是国家税务总局的分局？即便如此，仍需借助其他材料予以综合分析。
按照相关法律规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。[3]显然，国地税合并前地方税务局的领导模式符合前述规定。但能否仅以国地税合并后省域税务机关的领导模式，反推省域税务机关是地方政府的组成部门？答案显然是否定的。
我国地方政府并非西方法学语境下的自治团体，其权力来源于中央授权。尽管十八届三中全会以来，中央一直在强调“财权与事权相匹配”、“国家治理体系与治理能力现代化”，但这一前提并未改变。加之，我国地方政府的税权仅仅只是一种税收收益权，而不含税收立法权，在这个层面上，为征收地方税而专门设置地方税务机关绝无必要。[4]如前文所分析，分税制改革时之所以要将税务机关分设，是为了激励地方政府，减少分税制改革的阻力。
以日本为例，其国税厅作为中央政府的外部机构，由本厅（国税厅）和它的地方分局——国税局、税务署组成，税务署接受国税局指导和监督，负责第一线的征收工作。而其地方税行政机构可分由国家负责事务的行政机构（自治省税务局，自治省的内部部局之一）和由各地方团体负责事务的行政机构（税务部或税务课，还包括作为派出机构的税务事务所）。[21]换言之，其有专门的地方税征管机构，而中央税则由国税局及其分支机构负责征管。而我国地方政府既然没有完整的地方税权，由中央统一立法，统一执法便是理所当然。故现有省域税务机关不可能作为地方政府的组成部门，而应是国家税务总局在各地的分局。
（四）现有双重领导模式之成因
作为国家税务总局在各地的分局，省域税务机关采用垂直领导模式本应理所当然，但为何国务院最终仍然选择双重领导模式？这种搭配显然与行政组织法基本原理、税制的特性相冲突。
分税制改革最终目标必然是国家治理体系现代化。而国税地税征管体制改革服务于分税制改革，故应符合我国现状，尤其应能提高税收征管效率。尽管我国尚未建立系统的地方税体系[5]，但“保留地方税务机构积累地方税征收管理经验、探索地方税征收管理方法是有必要的。今后调整地方政府产业结构将使地方税务机构的征收管理范围逐步扩大，直接税比重的上升也决定地方税务局的征收管理难度不会减轻，而且要在一定程度保持对地方政府的激励，地方政府保留属于自身的征收机构有一定的必要。”[22]而保留自身征收机构与保留地方政府的领导是否是一个意思？
需要注意，国税地税分设时，不仅没有发挥出机构分设应有的征管效益，还导致地方税收竞争的问题。有学者基于中国17万家制造业企业层面的数据，在实证上发现地税局对企业所得税的执法不力导致了大范围的企业避税。而地方政府间的税收竞争会降低地税局的税收执法力度，却不影响国税局，因此两者之间税收执法的差异就反映了税收竞争的效应。[23]故无论是否保留地方自身征管机构，统一税收执法都将是检验现代税收制度的重要方面。因为“中央政府从来都对地方政府‘自愿’放弃税收利益的决策抱持否定的态度，无论其采取何种法律形式，也不限于划归地方的税收收入。非税等收入和财政支出等方面的优惠政策，同样属于税收利益减让承诺、同样会破坏税收监管秩序、诱发府际税收竞争。”[24]因此，无论保留自身征收机构或者保留地方政府的领导与否，统一税收执法的目标不会变，地方政府不能干预税收执法的态度不会变。
基于此，能否认为，现有省域税务机关双重领导模式是国税地税分设的一种延续？基于前文分析，1994年分税制改革时，将国税地税分设的原因在于激励地方政府积极性。而统一规定省以下地方税务机关采用双重领导模式主要为了克服地方保护主义的影响，统一税收执法，推进依法治税。尽管现有省域税务机关是国家税务总局的分局，但其并未采取垂直领导模式，而采取双重领导模式。故，现有省域税务机关双重领导模式实际上是国税地税分设的一种延续，其依旧为了激励地方政府积极性。
四、税收法定下双重领导模式之质疑
尽管在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中双重领导模式是地方政府组成部门的主要模式，但如前文分析，现有省域税务机关实际上是国家税务总局的分局，其采取双重领导模式主要还是考虑地方政府积极性的激励问题。考虑到税务行政之特殊性，省域税务机关采用双重领导模式应当慎重考虑。
（一）双重领导模式自身之不足
双重领导模式作为中国政府管理的一种特色，其意义在于：中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级条条对地方政府及整个社会进行调控和制约，把中央政府的权威与影响付诸实施。[25]但双重领导模式存在以下弊端：
1.影响行政效率提升。顾名思义，双重领导模式下行政机关需要对两个上级负责，一为同级政府，一为上级主管机关。以省域税务机关为例，尽管改革方案规定“以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制”，但应该怎样看待以国家税务总局为主的模式，以及“为主”的程度又该如何把握？在本次改革方案中这些内容均未提及。结合国地税合并前，地税局的实际情况可以探知一二。有学者指出：“在我国的条块治理体系下，相较于国家税务总局垂直管理的国税部门，地方政府对地税部门的控制力和影响力更强。”[26]如前文所述，地税局采用双重领导模式后，地方恶性竞争依旧存在。国务院一再强调清理地方税收优惠政策，但其效果很不明显。
2.不利于宏观调控。双重领导模式下，上级主管机关与同级政府的行政级别相同，故两个领导机关之间不能互相命令与指示。但上级主管机关可以通过领导下级机关，给予业务指导，影响地方政府的运行。同时，国务院各部委与地方政府对于中央的政策可能各有自己的理解。最终导致政策的执行产生冲突，影响宏观调控的实际效果。以税法为例，行政机关制定税法往往是从自己的部门利益出发，经常以部门利益的得失与否作为相关法律制定的标准，有时甚至罔顾税收中性原则，不适时、不恰当地修改课税要素，给市场和纳税人造成巨大的损失。[27]
（二）税务行政之特殊性
在中央高度集权体制下，中央与地方的职能权限缺乏明确划分，地方政府主要扮演具体执行者的角色，其必须服从中央，执行中央政令，中央政府即使不采用垂直领导体制，通常也能保持对地方政府的领导、控制和监督。因此，除了试管国家安全、税收、交通等少数部门常常采用垂直领导外，大多数部门不存在实行垂直领导的理由和条件。[28]那么，税收行政的特殊性与双重领导模式是否会产生冲突？
一般而言，税权主要分为税收立法权、税收管理权与税收收益权。在国地税合并前，尽管中央税和共享税由国税局征管，共享税中地方分享部分由国税局直接划入地方国库，地方税由地税局征管，但是地方分享的收益权是由中央决定的，地方并不享有相应的税收立法权，地方分享的征管权属于中央委托地方代理部门行政管理事务。故有学者指出：“中国的分税制并不是一种严格意义上的财政分权，而实际上是一种中央对地方的授权。”[29]因为地方事权实现的关键是地方获得足够财力而不是享有充分财权，[30]所以税收立法权的归属并不重要。
但是“财政权中以收益权最为重要，惟财政收益须依法为之，故其前提为立法权。”[31]而更为重要的是税法的执行。原则上，一旦出现法定的税收事由，即税收构成要件实现，相应的法律后果自然出现。税务机关在这些问题上没有裁量权，只有依法办事的职责。正如黄茂荣所言，“依税捐法定主义，为税捐之课征，不仅其构成要件，而且法律效力皆应由税捐法明白规定，如无法律明文之特别授权，税捐稽征机关不仅就税捐债务之成立及其数额，而且就其稽征皆无裁量权，应悉依照法律之规定核课之，不得为选择性的课征。”[32]换言之，在税收法定主义下，无论是双重领导模式还是垂直领导模式，原则上其均不能影响到税收的执法。随着现代财税制度的逐步建立与完善，以地方政府会议纪要等形式[33]的干扰税收执法的现象将失去存在的基础。
此外，“税捐行政权的划分，理论上并不必须和税捐收益权的划分相一致，例如国税不必要一定由中央政府征收，地方税也不必然应由地方政府征收。在此，首应考虑的是实用性原则，由何种层级的政府征收最能降低稽征的成本，提高稽征的行政效率。”[34]在我国，并没有完整的地方税体系，地方政府仅享有税收收益权。部分税收应由地方征收的主要理由为地方政府能够更加充分的获取相关信息，例如房产税，土地增值税等。但此类理由随着征管技术的进步、税收信息共享制度的完善而失去价值。故在我国完全可以采用省域税务机关的垂直领导模式。
综上所述，因影响行政效率提升、不利于宏观调控的天生缺陷，双重领导模式并不适合税务行政，尤其是其与长久以来的统一税收执法、建立现代税收制度的目标不相一致。而基于税务行政的特殊性，税收法定主义下依法课征原则限制税务行政的自由裁量。加之部分税收由地方征收的优势随着税收征管技术的进步消失殆尽，故垂直领导模式更能够发挥税务专业性，有利于统一税收执法。
五、结论：垂直领导模式是最终走向
自分税制改革开始，中央与地方的博弈一直未停止。省域税务机关的领导模式就是最好体现。通过以上分析，可以发现，激励地方政府积极性的目标或考虑一直贯穿其中。但在税收法定主义下依法课征原则的限制下，地方政府积极性很难被激发。
《税收征收管理法》第五条第二款规定：“地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。”在国地税分设时期，“领导或者协调”尚能解释清楚，即对于国税局的征管工作，地方政府应予协调；对于地税局的工作，地方政府应予领导。但不可忽视，其最终目的仍为“支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”。故国地税合并后，领导模式的变动也应遵循这一目标。
在税法领域，就是否允许寓禁于征，存在争议。黄茂荣认为，“这已不是单纯之税捐法的问题。从平等权与自由权的保障出发，这种税捐原则应予禁止。如一定财产之拥有或一定销售之从事真有应予禁止的必要性及妥当性，应在其适当之法律中直接加以禁止。而不应迂回滥用税捐手段，课以税法之违章罚锾。”[35]本文认为，此原理在此处同样适用。申言之，激励地方积极性随着依法课征原则的逐步落实，其之前的效果已经越来越不明显。
相反，坚持统一税收执法，实际上更加有利于激励地方积极性。这是因为，我国创造的经济奇迹得益于非均衡经济制度的运行。这种非均衡状态“包括资源占有权和原初分配就不合理、公共产品因利益既得不公而产生倾斜、收入分配两级分化。” [36]如果强调地方政府对税务机关的领导，干预税收执法，以此激励地方积极性，显然是在加重这种实质不公。而统一税收执法，激励地方政府更高质量地发展经济，显然是一种更为有效的方式。
依法课征原则是干预税收执法的良器。随着依法课征原则的落实，通过税收执法的形式公平，维持税制的实质公平，避免地方政府的干预尤为必要。作为激励地方积极性重要方式，双重领导模式已无必要，质言之，激励地方政府积极性应当考虑采用其他更有效的方式，而不应通过税务行政迂回实现。比如实质地赋予地方税收立法权，健全地方税体系，以最终实现地方政府积极性的长期激励。因此，当前省域税务机关双重领导模式只是暂时的，并且可以预见，未来必定会回到垂直领导模式。
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