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我国税收结构调整的特征、效用及展望
时间:2019/12/5 16:42:56    来源:地方财政研究2019年10期      作者:邓文硕

邓文硕/中央财经大学

 

内容提要:税收结构调整不仅能够客观反映国民经济发展和产业结构变迁,还能理性诠释政府财税政策取向,当前,我国税收结构正处于间接税占比逐步下降、直接税占比稳步上升的持续调整过程之中,文章从时间维度、空间维度、体系维度等三个维度,分析本轮税收结构调整的特征,揭示本轮税收结构调整的消费者福利效用、经济增长效用和社会公平效用,在此基础上,文章对下一阶段的我国税收结构调整做出科学展望。

关键词:税收结构  消费者福利  经济增长  社会公平

 

当十八世纪的美利坚开国三杰之一Benjamin Franklin形象地提出:“在这个世界上,只有两件事是不可避免的,那就是税收和死亡”,税收已然成为文明社会的每位公民日常生活必然的组成部分,征税对象如此广阔,包括了有形商品、无形服务、企业利润、个人所得、静态财产、特定行为等,根据征税对象的不同性质,税收一般被划分为:货物和劳务税、所得税、财产税、资源税、行为税等五种类型,与此对应,我国税务主管机构国家税务总局分别设置:货物和劳务税司、所得税司、财产和行为税司等三个职能部门,伴随着社会经济的发展和征税手段的完善,一方面,税收广度(Tax breadth)仍然在不断蔓延,新的经济业态和市场行为不断被扩充纳入征税对象,另一方面,税收结构调整也在持续进行,具体表现为,不同类型的税收金额占比的相对变化,2003年,我国税收收入总额首次突破2万亿元,间接税(货物和劳务税[1])约为1.3万亿元,占比64.88%,直接税(所得税和财产税[2])约为0.43万亿元,占比为21.67%2018年,我国税收收入总额达到15.64万亿元,间接税约为7.60万亿元,占比降至48.58%,直接税为5.21万亿元,占比则上升至33.3%,间接税占比的下降和直接税占比的上升,既充分反映了我国国民经济总量的扩大,也深刻映射了我国国民经济结构的变迁,深入分析近年来我国税收结构调整的特征和效用,可以诠释税收正义的时代演进,探寻本源,启迪未来,富有理论价值和实践价值。

一、理论与文献回顾

(一)关于税收结构的朴素观点

将税收视为一项经济政策,从而为实现特定政策目的,对国民经济活动开展有意识的干预,在中外都拥有悠久的历史,在这些早期的历史事件或历史叙述中,闪烁着对不同税种的取舍,通过税收结构安排来促进国富民强的朴素观点。

春秋时期齐国的管仲就提出:若一国不对空车前来备货和徒步背货而来的商人课税,那么,该国的商业活动将会日趋活跃.[3],说明管仲认识到了减免货物和劳务税额可以繁荣商业经济的规律,西汉时期汉武帝采纳桑弘羊和张汤的提议,颁布了“算缗令”和“告缗令”,向全国有产者征收财产税,要求全国的工商业者、高利贷者和货物囤积商如实向政府呈报自己的财产利润数字并缴纳相应税收,称为“算缗”,为了防止有产者和经营者隐匿财物利润,少缴纳或不缴纳税收,还鼓励民众相互揭发举报,称为“告缗”[4],反映了汉武帝时期在经历汉初休养生息政策后,民间财富的聚集,课征财产税对政府组织财政收入的重要性。

西方关于税收政策与经济活动关系的明确论述最早可见诸于古希腊哲学家色诺芬[5]的著作《论税收》,其阐述了通过降低对商业活动征税税率的方法,以吸引更多的外国人侨居雅典,繁荣雅典商业活动,从而扩大税收基础,增加政府税收收入的观点,15世纪初—17世纪,是欧洲重商主义思潮盛行的时期,无论是早期重商主义奉行“少买”,还是晚期重商主义主张“多卖”,都认为贸易是国民财富增加的源头,在税收结构上,实行保护关税政策,鼓励出口,抑制进口,并强调对个人拥有的财产征收财产税,防止财富分化,鼓励资本流动。

(二)关于税收结构的理论源流

英国资产阶级古典经济学家William Petty在其著作《赋税论》首次系统性阐述了税收结构对社会生产力的影响,他提出了“公平、确实、便利、节省”的征税四原则,Petty代表英国新兴资产阶级的利益,认为消费税作为一种间接税,符合上述征税四原则,对消费品特别是生活必需品征收消费税,资本家可以轻松地通过提高价格的办法将税收转嫁(Tax shifting)给消费者,政府采用消费税代替资本税,实际上是将税收由资本家转移至雇佣工人,会刺激英国资本主义的发展,Petty还评判了某些具体税收类型,他认为“人头税”并不公平,因为越贫穷的人承担的税负越重,而对房屋租金征税较之地租更不确实。

新古典经济学的集大成者Alfred Marshall从福利经济学的角度分析了税收结构对社会福利的影响,Marshall认为,政府选择对那些存在边际收益递减的行业征税,并对那些存在边际收益递增的行业予以补贴,在保持财政预算平衡的前提下,能够提高社会福利,Marshall还认为通过对富人财产的征税和对畸高收入实行累进税率征税,能够调整市场初次收入分配的差距过大问题,促进社会公平,但是,作为Adam Smith看不见的手[6]理论忠实信徒,Marshall意识到了税收通过改变经济行为的成本和收益,影响了生产者和消费者的市场行为准则,最终将导致经济资源配置的低效。

宏观经济学的奠基人John Maynard Keynes认为市场经济自发运行存在诸多缺陷,Keynes奉行政府干预经济的思想,在税收政策上,Keynes彻底放弃税收作为政府财政收入一部分服从财政收支均衡的观点,提出“功能财政思想”[7]Functional Finance Thought),主张相机抉择财政政策”(Discretionary Fiscal Policy),包括税收政策在内的财政政策在经济萧条时期应该更加积极,而不应惧怕赤字,在经济高涨时期应该更加紧缩,即使盈余继续扩大。

最优税制理论(Optimal Tax Theory)研究了在信息不对称(Information Asymmetry)的前提下,政府如何征税才能保证效率与公平统一的问题,该理论集中讨论了税收结构的影响,Ramsey的最优商品税理论认为:最优的商品税体系应该是一套存在差别税率的体系,某种商品的税率同其需求价格弹性成反比,需求价格弹性越高的奢侈品,对税收敏感,税率较低,需求价格弹性较低的必需品,对税收不敏感,税率较高,这显然有悖于公平原则,使该理论受到不少批评。以William Vickrey为代表的最优所得税理论学派的基本观点认为:即使是在一个十分注重社会低收入群体的罗尔斯主义[8]社会,也应当采取较低水平的累进税率,因为较高水平的累进税率即有损经济效率,也无助于收入的公平分配。关于商品税与所得税的搭配问题,最优税制理论学派普遍认同:商品税和所得税都具有其存在的合理性和必然性,商品税在资源配置方面的作用显然好于所得税,所得税在收入调节方面的作用又好于商品税,但是,相较于商品税,所得税是一种良税,税收结构的具体安排取决于政府的政策意图。

公共选择学派创建者James M.Buchanan从限制政府权力[9]的角度出发,对税收结构政策提出了质疑,Buchanan坚持绝对普遍性原则,主张对所有的收入征收按照统一的税率征税,不允许采用差别税率,或者对部分应税群体的减免税额,而现代财政学的开拓者Richard Abel Musgrave从分配正义理论出发,看到了税收结构政策的平等效用,Musgrave坚持事实上的平等原则,主张通过设置最低收入门槛、采取收入累进税率等税收结构政策来实现社会高收入者的收入向社会低收入者的二次分配,以缩小社会的贫富差距。

(三)关于税收结构的现代研究

关于税收结构与经济增长、社会福利的现代研究大致发端于Harberger1964)提出的“哈伯格超中性猜想”(Harberger’s superneutrality conjecture),该理论认为间接税和直接税之间的比重对经济增长几乎没有影响,但是,Summers1981)的研究认为政府提高直接税的比重将降低资本的回报水平,进而降低市场主体的投资意愿,从而损害经济的长期增长,而Lucas1990)通过内生增长模型得出的结论在一定程度上支持了哈伯格超中性猜想,他的研究表明资本利得税(直接税)对经济增长率和社会福利的影响都较小。

Matsuzak2003)通过建立一个异质性家庭模型,发现当一个经济体在几乎没有增长的时候,且社会中存在较大比例的低收入群体,课征消费税(间接税)将显著减少社会有效需求,同样,Heer&Trede2003)的研究认为降低税收结构中的间接税(货物和劳务税)的比重,将降低税收对市场配置资源职能的干预,Crossley et al2009)的研究具体分析了在税收结构中降低间接税(增值税)经济效应的两种机制,间接税的减免,会带来一次性的收入增加效应,但是,更加主要的是带来可持续的跨期替代效应,Boeters2010)对德国税收结构的研究更加直观,他在保持财政收入不变的前提下,一方面增加增值税(间接税),另一方面减少相应的个人所得税(直接税),结果表明居民消费水平将明显下降,Alm et al2013)通过梳理并实证检验已有文献,认为征收个人所得税将鼓励消费并抑制储蓄,而征收增值税的效果则恰好相反。

国内学者对我国税收结构与经济增长、社会福利的研究比较有代表性的包括:刘溶沧和马栓友(2002)运用我国1985-1999年的相关数据测算,结果表明所得税(直接税)对经济增长的抑制作用明显强于消费税(间接税)对经济增长的抑制作用,李绍荣和耿莹(2005)利用我国1997-2002年的省际面板数据分析税收结构对经济增长的影响,结论表明提高所得税的比重,降低财产类税收的比重,有助于经济增长,王智烜和邓力平(2015)同样利用省际面板数据分析,研究结果表明增值税和所得税的一降一升能够对我国消费增长起到双重刺激作用,高培勇(2016)的研究表明降低税收结构中间接税的比重,将通过增强市场价格的信号作用来强化市场配置资源的决定性作用,有助于我国当前正在开展的供给侧结构性改革,王雍君、邓文硕(2019)从融合性税收知识新体系构建的高度,阐述了我国税收改革的核心命题便是通过税收结构调整强化社会的税收赞同和税收共同体建设,那艺等(2019)采用实验宏观经济学方法,运用生命周期选择模型,发现税收结构中直接税的比重与社会福利水平存在一种U型关系,当直接税与间接税比例接近的时候,居民福利水平最大。

二、我国税收结构调整的特征

任何一个经济体的税收结构绝不是一成不变的,税收结构时时处于调整过程之中,一部分税收结构的调整是被动的,随着社会生产力的发展、国民经济结构的变迁,不同类型的税收之间此消彼长,另一部分税收结构的调整是主动的,政府出于特定的政策目的,有意识地新增、废除、提高或者降低某种类型的税收,因此,通过梳理我国税收结构调整的特征,既能够科学认识到当前我国国民经济发展的新变化,又能够准确理解到现阶段我国财税政策甚至经济政策意图的新取向。本文进一步地认为,梳理我国税收结构调整的特征,应当至少从如下几个维度展开,其一是纵向的时间维度,因为税收结构的调整唯有在时间序列之中才能体现出来,其二是横向的空间维度,因为税收结构的特征需要在空间对比之中才能更加显著,其三是将税收结构置于国民经济的大体系中的包容分析维度,因为税收结构的调整与国民经济发展水平的协调性最终体现了税收结构的本质特征。

(一)时间维度特征

分析的时间起始于我国税收收入站上2万亿元大关的2003年,截至2018年,共计16个完整年度,这期间,我国税收总额由2003年的2万亿元增长至2018年的15.64万亿元,增长了7.81倍,年化增长率为13.71%,流转税总额(间接税)由2003年的1.3万亿元增长至2018年的1.6万亿元,增长了5.85倍,年化增长率为11.67%,所得税和财产税总额(直接税)由2003年的0.43万亿元增长至2018年的5.21万亿元,增长了12.01倍,年化增长率为16.81%,由于直接税的增速>全国税收总额的增速>间接税的增速,直接税额占全国税收总额的比重由2003年的21.67%上升至2018年的33.30%,间接税额占全国税收总额的比重则由2003年的64.88%下降至2018年的48.58%,而且,直接税额占比的上升和间接税额占比的下降基本呈现一个持续连贯的趋势。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


1 2003-2018年我国间接税和直接税占比变化

数据来源:整理自wind

 

2003-2018年期间,进一步细化研究间接税和直接税中具体税种的变化,可以发现间接税的减并成为这一期间突出的税收改革举措,营业税改增值税方案试点于201211日上海交通运输业和部分现代服务业,完成于201651日,有效地减少了商品服务流通过程中重复征税的问题,结合进一步优化降低增值税税率档次,即使在选择性征收的消费税额出现明显增幅的前提下,我国间接税占比依然稳步下降,直接税之中企业所得税、个人所得税均保持了快速的增长,尤其是企业所得税,年化增速达到16.86%,为主要税种之中增速最高,随着2011年房产税在重庆、上海试点,我国开始有了真正意义上的财产税。上述因素共同导致了我国直接税占比的不断提升。

(二)空间维度特征

选取美国、日本的税收结构开展横向比较,考虑到了美国现代市场经济体系完善,税收制度成熟,日本地理区位和社会文化与我国接近,且市场化起步和现代治理较早,开展我国与美国、日本在税收结构方面的比较,有很强的针对性和借鉴意义。美国联邦税收组成中税种设置较少,其中,间接税仅有消费税和关税两项,且金额极小,以2018年为例,当年美国消费税收入为950亿美元,关税收入为413亿美元,而美国联邦财政收入达到33299亿美元,间接税占比仅为4.09%,日本税收组成中税种设置和我国较为接近,其消费税职能类似于我国的增值税职能,2018年,日本的间接税占比约为34%,而当年,我国的间接税占比接近50%,因此,从横向空间维度比较出发,我国税收结构具有以下两个鲜明特征:

第一,我国税收结构以间接税为主、直接税为辅,相较于美国、日本以直接税为主、间接税为辅的税收结构,意味着我国政府的税收组织形式较为隐蔽,税收负担以转嫁形式为主,直接承受感不强,一方面,政府在加征间接税的时候,由于传导链条过长,民众的税负感不够强烈,另一方面,政府在减免间接税的时候,同样由于传导链条过长,民众的获得感也不够强烈。

第二,我国税收结构以间接税为主、直接税为辅,相较于美国、日本以直接税为主、间接税为辅的税收结构,还意味着我国政府税收的来源主要是货物服务的流通环节,而不是收益和财产的保有环节,一方面,税收来源集中于货物服务的流通环节,增加了货物服务的流通成本,在一定程度上阻碍商业活动的顺畅运转,另一方面,税收来源较少触及收益和财产的保留环节,扩大了收入的分化,增加了财富的沉淀积累,在一定程度上削弱了社会阶层流动的活力。

(三)体系维度特征

一个经济体的税收结构特征,在很大程度取决与该经济体的国民经济发展环境,将税收结构置于整个国民经济体系中观察研究,其特征将显现得更加全面,2003年,我国税收收入2万亿元,同年,我国国内生产总值(名义GDP)为13.74万亿元,公共财政收入总额为2.17万亿元,宏观税负[10]14.57%,税收占公共财政收入的比例为92.18%2018年,我国税收收入为15.64万亿元,同年,我国国内生产总值(名义GDP)为90.03万亿元,公共财政收入总额为18.34万亿元,宏观税负上升至17.37%,税收占公共财政收入的则下降至85.30%,这一升一降中反映了我国税收结构的如下特征:

第一,税收结构与国民经济发展基础出现一定程度的偏离,2003-2018年,我国税收政策的总基调是减税让利,其中包括营改增、下调增值税税率、提高个人所得税起征点、内外资企业所得税税率统一等一系列政策举措,但是,即使在这样的减税让利大趋势中,我国的宏观税负仍然出现了上升势头,可见,当前我国税收结构与国民经济发展变迁存在一定程度的脱节,在一定程度上抵消了税收政策的效果。

第二,税收结构反映政府财政收入的代表性出现一定程度的下降,税收因其具有强制性、无偿性和固定性,是政府财政收入中最稳定的来源,同时,因为税收的取得以公开颁布的政策法规为依据,合法程度高,2003-2018年,我国税收收入在政府财政收入中占比下降,反映了我国税收结构的包容性和代表性仍然有待加强,一些新的政府收入形式在成熟的时候可以通过税收立法的形式纳入到税收结构中来,增强政府财政收入的持续性和合法性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


2 2003-2018年我国宏观税负、税收占财政收入比重变化

数据来源:整理自wind

 

三、我国税收结构调整的效用

当前我国税收结构经历的调整,无论是来自经济发展、产业变迁驱动的被动调整,还是出于财税政策意图的主动调整,都蕴含着丰富的效用,通过分析我国税收结构调整的特征,我们总结这些效用包括:消费者福利效用、经济增长效用、社会公平效用等三个方面,全方位展现了税收正义的平等课税、公平税负和效能化税收内涵的时代演进。

(一)消费者福利效用

Adam Smith以来,到Leon Walras, Alfred Marshall,再到Paul A Samuelson,经济学家孜孜以求的最终目标是找到最优的生产资源配置方式,进而最优的产品分配方式以实现社会福利的最大化,税收的收取无疑将影响生产资源的配置和产品的分配,进而影响社会整体福利水平,以货物劳务税为代表的间接税改变了生产资源、产品之间的比价关系,主要通过替代效应[11]Substitution Effect)来具体影响社会福利,而以所得税和财产税为代表的直接税改变了消费者的实际收入,主要通过收入效应[12]Income Effect)来具体影响社会福利,经济学家普遍认为,在同等情况下,征收间接税给消费者带来的社会福利损失要大于征收直接税给消费者带来的社会福利损失,即政府征收同等税额的前提下,开征所得税(直接税)的情况下消费者的福利好于开征增值税(间接税)的情况下消费者的福利,因此,我国税收结构中直接税比重上升、间接税比重下降的趋势具有较好的消费者福利效用。

(二)经济增长效用

税收结构的调整是税收政策的一项重要内容,而税收政策又是财政政策在收入端的具体诠释,自然,税收结构的调整对国民经济的增长会产生直接或间接的效用,当前我国税收结构的调整对经济增长的效用,至少通过如下两项机制得以发挥。

第一,通过加速资本周转,提高资本使用效率的方式促进经济增长,Karl Heinnich Marx认为资本是一种运动,资本总是处于循环往复、周而复始的运动过程中,从投入货币资本购置原材料,组织生产形成产品资本,到产品出售回收货币资本,一环连着一环,资本在运动中实现增值,Marx特别认为,产品出售回收货币资本是资本循环周转中惊险的一跃[13],关系资本周转能否顺利完成,间接税的征税环节集中于资本(商品)流通过程中,是资本流通过程中的摩擦成本,影响资本的周转速度,而直接税的征税环节集中于利润财产的取得保有过程中,是鞭策驱使沉淀财富投入运转的“鞭策动力”,扩大社会资本的规模,从这个角度分析,我国税收结构中间接税的比重降低、直接税的比重提高有助于促进国民经济的增长。

第二,通过提高社会整体边际消费倾向[14]MPC)、放大社会消费需求总额的方式促进经济增长,John Maynard Keynes认为住户部门整体消费函数与消费者个人的消费函数存在区别,住户部门整体消费函数不仅取决于消费者的收入水平,还取决于消费者群体之间的收入分配,依据边际消费倾向递减规律,若消费者群体之间的收入分配差距过大,少部分消费者获得了大部分的收入,其消费需求在收入中占比较低,社会整体消费需求偏低,不利于经济增长,若消费者群体之间的收入分配差距较小,每个消费者都能获得近似平均收入,其消费需求在收入中占比较高,社会整体消费需求旺盛,有利于经济增长,间接税通常面向社会消费者整体按比例征收,而直接税侧重于对高收入、高净值群体按照累进税率征收,因此,间接税占比降低、直接税占比提高的税收结构调整有利于改善收入分配结构,通过提高社会整体边际消费倾向,释放消费内需,提高国民经济的增长。

(三)社会公平效用

税收作为一项重要的国民收入再分配工具,其精髓就体现于税收结构之中,好的税收结构在保证政府财力支出的同时,将税收来源更多的集中于富裕阶层,尽可能回避对基本民生活动的征税,有力促进社会的公平。

随着社会主义市场经济的不断向前发展,包括劳动、资本、技术在内的多种要素在社会财富创造中发挥作用,分配形式不再局限于按劳分配单一形式,资本、技术等要素有时能获得更大的分配份额,在特定历史阶段,收入差距存在拉大的趋势,社会财富存在分化的倾向,2017年,我国居民收入基尼系数[15]达到0.47,接近美国全部住户收入基尼系数0.48,远超欧盟居民收入基尼系数0.30,按照联合国开发计划署制定的标准,基尼系数在0.4-0.59区间,表示收入差距较大,我国居民之间收入水平差距已需引起重视。

直接税中的个人所得税对个人取得的各项收入征税,且实行超额累进税率,能够有效调节畸高收入,同时个人所得税还设置有一定标准的起征点,用以确保税收不影响个人的基本生活,直接税种的财产税对个人积累、传承的财产征税,能够在一定程度上防止财产积累、传承带来的社会阶层固化,因此,间接税占比降低、直接税占比提高的税收结构调整有利于促进社会公平。

四、我国税收结构调整的展望

税制改革持续受到党中央国务院的高度重视,习近平总书记在党的十九大报告中提及深化税收制度改革,李克强总理在2019年政府工作报告中用较大篇幅指出税制简化、完善税制是政府当前和未来工作的重点,税收结构调整作为税制改革的一项核心内容,其合理与否,事关税制改革大局,对国民经济实现由高速发展向高质量发展的转型影响重大,对于一个有着五千年光辉文明积淀、经历大小无数变革图新的泱泱大国,我们清醒地知道,税收结构调整是一个渐进的过程,不会一成不变,也不能一蹴而就,站在当前我国新一轮税收结构调整的历史大潮中,借鉴古今中外优秀的税收改革经验,对我国税收结构调整做出如下理性展望:

一是在保持宏观税负总体稳定的前提下,进一步调整我国税收结构中间接税与直接税的比重,通过优化增值税税率、消费税税目、关税税率等举措,整体性降低间接税税负,通过个人所得税综合申报堵住税收漏洞、财产税扩容等举措,逐步扩大直接税收入来源,通过对高新技术企业税收优惠、小微企业税收减免等举措,放水养鱼,扩大社会整体税基,保证政府财力在宏观税负不增加的情况下稳步增长。

二是税收结构中主体税种的地位将进一步增强,附属税种的数量将进一步精简,未来的税收结构中,强化增值税、个人所得税等两项现有税种的主体地位,培育一项财产税的主体税种,使得税收收入来源全面涵盖货物劳务流转额、个人收入获取额、个人财产保有额等三大领域,形成我国税收结构中三足鼎立的稳定局面,有利于保持政府财力稳定充沛。

三是用加快和完善税收立法夯实当前我国税收结构调整的基础,并为税收结构的进一步调整保驾护航,税收法定原则是税收的基本原则,从以下三个维度强化税收立法有利于保证我国税收结构的合理调整,第一,将政府出台的长期税收优惠政策及时纳入税收法规予以固化,稳定纳税人的预期;第二,将当前财政税收部门制定的税收部门规章及时升级为政府税收行政法规,将政府税收行政法规及时上升为全国人大立法法律;提高税收的权威性;第三,及时研究经济发展中出现的新业态、新事物、新变化,在条件成熟时,纳入税收征管范围,制定相应税收政策法规,及时堵住税收漏洞。

四是通过直接税占比提高的税收结构调整增强居民的纳税意识,培养全社会的税收文化,直接税与间接税相比,由于不具有转嫁性,居民的税负感更加直观强烈,而且直接税申报方式正在由以往的代扣代缴制转向主动申报制,居民的税收意识将显著提升,而随着居民纳税意识的增强,接下来,居民将普遍关心政府如何用好纳税人的钱,在正确纳税、合理用税的社会大氛围中,现代政府的治理能力将得到提高。

 

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