王  译  徐焕章/西安工程大学管理学院

    内容提要：“营改增”是近几年我国财税领域的重大变革，为探究“营改增”后增值税收入比例的变动对西部欠发达地区税收的影响效应，文章基于增值税分享比例调整前后的数据进行模拟测算比较。研究结果显示：增值税分享比例调整后随着增值税税率进一步的降低，损害了对营业税较为依赖的西部欠发达地区的税收利益，弱化了西部地区的税收能力，使西部地区税收税源背离问题愈发明显，加速拉大了东西部发展的差距。从我国东西部发展不均衡实情出发，文章针对西部地区税收体系建设提出优化路径：发挥西部地区资源优势，落实地方主体税源；推行差异化增值税税收比例，降低西部地区税收与税源背离程度；同时加快相关税制改革，为提高西部地区税收收入增量缩小东西部税收收入差距奠定基础。

    关键字：增值税  西部地区  比例调整  优化路径

    一、问题的提出及文献回顾

    2019年3月5日，李克强总理在第十三届全国人大二次会议上作年度政府工作报告指出，增值税税率继2018年再一次下调。将制造业等行业增值税率从16%降至13%；交通运输、建筑等行业的增值税税率从10%降至9%；确保主要行业税负明显降低。这一调整又将掀起一股“营改增”后的讨论热潮。纵观2016年5月营改增全面推展以来，国家相继出台一系列支持政策，在实施期间累计减税2.1万亿元，但相应的问题也接踵而至，在这次下调税率之前国务院已经出台《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，方案指出：将所有行业的增值税收入中央与地方增值税分享比例调整至50:50，国家出台这两项政策的初衷是减税的同时避免营改增后对地方财政的冲击，尤其是要兼顾好西部地区的利益关系，然而即便税率不断下调，各个地区产业结构及经济状况仍始终存在差异，是否能顺意还有待进一步探究。

    自营改增实施以来，学术界从不同角度进行了研究。王庶(2016)模拟了增值税收入增长率条件下地方政府的实际分成比例，并讨论了新方案对促进地方财力均等化方面的影响^[1]。王虹(2016)认为营改增后地方税收将会受到冲击，导致经济发展不平衡^[2]。卿玲丽等(2016)指出营改增后地方体系所面临的一些现实问题，并提出一系列完善地方税体系的可行性方案^[3]。唐明(2017)针对于营改增的过渡方案分析了其存在的风险和弊端，认为现有制度难以兼顾公平与效率^{[4] [5]}。廖明月(2017)指出全面营改增后对地方税体系造成了严重的影响，加剧了地区间的发展差距，应当建立差异性地方税体系^[6]。彭飞等(2018)运用倍差法定量分析了服务业税制改革对城市的发展影响，研究表明税制改革制度虽有减税效应但不利于城市间均衡发展^[7]。众多研究聚焦于改革后对于行业的税负变化以及“营改增”的减税效应，现有文献大部分是从增值税分享比例构建地方税制体系的角度出发，鲜有文献对西部欠发达地区的增值税税收政策进行研究。因此，本文试图解决下列关键问题：第一，通过对营改增方案的解读与分析，指出现行政策对西部地区产生了哪些效应，存在哪些缺陷；第二，分享比例调整后对西部地区带来的税制风险；第三，与东部发达城市相比，全面营改增政策的实施是否兼顾了西部欠发达地区的利益，避免贫富分化。

    二、西部地区税收收入特性分析

    (一)西部地区税源集中，“能源资源型”税收特征明显

    长期以来，由于西部地区特殊的地理位置，存在较高的地域性壁垒，无论自然环境还是人文环境都远远不及东部地区，区域间经济合作的紧密程度较低，经济发展落后。但相较于东部发达地区，能源资源丰富是西部地区的显著特征，诸如煤、石油、天然气等主要分布在西部欠发达地区，产量均位于全国前列是经济来源的主要依靠^[8]。因此，能源产业如电力、采矿业等所占比例较高，对税收收入贡献大，2017年仅采矿业与电力税收收入占比陕西省高达32.5%，新疆为24%，内蒙古为21%[1]。造就了相应税源集中的局面，西部地区以陕西省为例，2017年所有纳税企业排位前十名中，有六户属于能源企业，能源产业纳税金额占纳税总额的31.4%。这就意味着能源产业是西部地区税收主要贡献产业也是重要支柱产业之一。由于能源资源产品容易受到国际宏观经济的影响，不确定因素多，波动幅度较大，在一定程度上影响西部欠发达地区税收收入的稳定性。

    (二)西部地区税收收入“政府”色彩浓厚，缺乏可持续性

    由于西部地区经济发展落后的特殊性，其经济增长的方式主要以投资驱动为主^[9]。许多省市民营经济并不发达，这样一来政府融资平台就不可避免的成为主要纳税主体，这意味着在西部地区众多投资当中，以政府主导占比最高。民间投资与政府拉动投资形成了鲜明的对比，税收收入就陷入了先由政府财政投资，再进行税收，再投资的恶性循环。数据显示西部地区的国有及国有控股企业税收中，占全部税收收入比重较高的前三位分别是陕西、广西和甘肃，所占比重分别高达27.5%，26.4%和25.3%。在这种局面下，由于市场内生动力不足，导致依靠政策拉动税收收入难以持久，长期以往，将限制了民间投资的发展和其他税源，使税收收入缺乏可持续性发展。

    (三)“营改增”后西部地区税收收入规模呈下降趋势

    营改增之前，营业税是地方政府税收的主要收入来源，尤其对于经济发展较慢的西部地区，营业税作为第一大地方税种，支撑着西部地区的经济发展。西部地区税收对于营业税的依赖远远大于中部地区及东部地区。见表1

表1  2012-2107年西部地区营业税占全部税收收入比重     

单位：%

  数据来源:通过历年《中国统计年鉴》西部地区一般公共预算收入中的数据计算整理。

    由数据分析可知，2016年全面实施营改增前，营业税作为主体税种处于中流砥柱的地位，平均占西部地区所有税收收入的35.36%，可见，地方税税种虽然较多但能够提供税收收入却是十分有限，营业税是西部地区政府主要税收收入。营改增后，西部地区营业税收入平均值下降至17.11%，将会导致教育费及附加、城市维护建设税等附加税费减少的连带效应。见图1

图1  西部地区各省份税收增幅

    从上图数据可以看出，在西部地区开始实施营改增之前，税收一直保持以均值25.8%的速度在增长，其中西藏增幅最大达39%[2]。而营改增之后，各省税收明显有大幅度的下降，尤其在2015年和2016年80%的省份都出现了负增长，到2017年才有所回升。这意味着，地方政府面临着由于地方主体税种的缺失而带来税收减少的压力。若继续按照之前的分配比例，地方政府将减少75%营业税税收，因此，国家为了平衡中央与地方实力，保障地方现有财力，调动地方积极性并缓解当前经济下行压力，出台了以2014年为基数，将中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%的政策。

    三、增值税比例调整后对西部地区税收影响效应分析

    (一)弱化了西部地区税收能力

    营改增后地方税收面临着主体税种的缺失，短期内难以建立完善地方主体税种，西部地区财政收入很大程度上依赖于中央的转移支付等非税收收入。即便开征了其他新税种，也很难弥补这部分税收收入的损失。而增值税作为税收收入最主要的税种，自2016年全面营改增以来，经历了三次税率的简并与调整，截止2019年，简并后的增值税税率再次下调到13%、9%和6%。使得原本税收收入偏低的西部地区雪上加霜，西部地区税收收入增速持续下降。五五分成之后，使得中央与地方之间的分配接近于改革之前的分配金额，但税源缺失问题仍然没有得到缓解。地方财政收支平衡压力依旧很大，除此之外，由于税率与计税依据的变化，西部地区很多行业都会面临减税，若减税的同时没有相应地提高财政支出效率和缩减政府支出规模，减税则会变成未来的负债，西部地区财政不平衡问题仍旧逐步恶化^[10]。

    (二)加速拉大东西部地区发展差距

    营改增对西部地区税收影响因素主要来自于两个方面：一是西部地区税收对营业税的依赖程度，这是由税制结构与税收规模所决定的；二是西部地区的经济产业结构，由于增值税与营业税课税对象不同，不同产业结构将直接影响税收收入。我国东西部经济的非均衡发展，东部发达地区与西部欠发达地区无论在税收收入结构方面还是经济结构上都存在着明显的差异。首先，西部地区税收结构较为单一，而东部地区则是多元化趋势发展。作为纳税主体势必会将资源倾向投入到税收公平合理的产业，多元化的税收结构不仅能提高资源配置的效率，更能吸引诸多产业的青睐。相较西部地区，东部地区更容易形成多产业齐头并进的局面。虽然自增值税代替营业税征收以来，东西部地区都面临了税收收入的大幅缩减，但不同的是，营改增后对东部地区税收收入产生的影响可以依靠自身较高水平的税收能力与补贴能力进行自我修复，通过调整产业结构实现税收收入的长期稳定，而西部地区还处于工业化的初期阶段，仍依靠传统的农业提供的营业税比重较高，税收收入对此依赖性相对较强，加之受自身经济结构和税收特性的影响，不稳定因素较多，抵御负面效应与自我调节能力均收到限制。其次，增值税比例调整为50:50后，贫富差距两级分化的局面愈发严重，即使制造行业、交通行业等税率一再下调，仍然没有改变加剧税收矛盾与冲突的局面。本文利用中国统计年鉴2014-2017年增值税及营业税收入数据，模拟计算分成比例调整后增值税收入比重占原增值税与营业税收入之和的比重^[11]。借鉴王庶(2016)唐明(2017)的测算方法，通过查阅中国统计年鉴、中国税务年鉴等资料将西部地区各省份数据带入后求出均值，测算出在五五分成及增值税税率下调后地方增值税占原方案下两税之和的比例如下图所示：

图2  增值税比例调整后地方增值税与原地方两税之和对比

    图2表明，由于西部地区税制结构的特性对营业税依赖度较高，在比例调整之后并没能够维持调整前的财力，其中，对营业税依赖程度最高的四川、广西在全面改革后税收减收幅度最大。但对东部地区的影响程度微乎其微，甚至对东部发达地区更具优势，虽然制造业与交通运输业增值税税率分别下调至13%和9%，但仍然无法避免与东西部地区的财力差距愈拉愈大的局面。由此可见，若没有开辟新税种做补充，那么西部地区将进一步面临分享增值税收入的减少。西部地区政府不得不面临改革后的经济压力，更加依赖于上级政府转移支付与地方债务融资。最后按照就地返还的税收制度，税收收入金额高的东部地区得到的返还总量高，而西部地区由于税收金额总量较低相应返还总量也少，实际的分享水平低于改革前。由此一来不仅没有起到均衡东西部税收收入差异的作用，反而进一步加剧了贫富差距。国家应当尽快出台相应政策，使增值税收入向西部经济欠发达地区聚拢以此平衡比例调整后东西部之间的落差。

    (三)西部地区税收税源背离问题愈发明显

    我国增值税的征收存在着实际征收地与税负归属地差异，仍然延续着增值税收入归属于生产地政府的政策，其税收收入在不同省份的分配也是基于从哪里征收再分配回去的原则，但现实情况是增值税税负由消费者实际承担，这就不可避免会产生税源地与实际税负地相背离的问题。而营改增后将会使这一局面进一步恶化。营改增政策前，西部地区还是增值税流入地，营改增政策实施后，西部地区增值税背离率成倍增长，究其原因：一方面由于资源配置，一些在西部地区成长起来的企业由于当地制度和政策的不完善，限制了自身的发展而迁移到东部经济发达地区，这本身造成了西部地区税源的流失，再加之营改增推向各个行业领域，覆盖了流通、制造和服务行业，加速西部地区税源流失的速度；另一方面，分享比例由原先的25%调整至50%，分享规模上升导致背离程度不断增大。东部地区本身就是制造业的集聚地，随着分享比例的增加，税收净流入也不断地增长^[11]。本文利用数据模拟测算西部12个省份在增值税比例调整后税源背离额度。基于数据获得的局限性，本文忽略测算由于税率不同及税收优惠政策产生的差异，若差额为正则代表该省份是增值税转入地，若差额为负责代表该省份是增值税转出地。以西部12个省份为样本，通过增值税收入归属生产地与消费地之间的差异测算2017年背离额度，其中，根据增值税计税原则，应当采用测算省份商品的消费额乘以增值税税率，由于数据的可得性，现采用测算省份商品零售额来替代。数据来源于《中国统计年鉴》与《中国税务年鉴》，鉴于测算年度已经实行中央与地方各50%的分享比例，调整前的背离测算依据旧方案中的75:25分享比例进行估算，测算结果见图3

图3  分享比例调整前后西部省份税源背离情况

    分析结果表明，西部地区十二个省份都是增值税转出地，增值税分享比例调整前本就存在的税源背离问题在比例调增之后愈发严重，比例调增后增值税转出规模明显增加，且金额将呈持续增加趋势。其中，增值税收入由甘肃、青海、内蒙古等经济欠地区转出规模最大，若继续依照传统征收原则，只会加重西部地区税收和税源背离现象，增值税税收持续由西部经济欠发达地区源源不断地向东部经济发达地区流入，东部地区税收日益增多而西部地区税收则越来越少，这一现象对税收不足的西部地区更加不利，不仅进一步导致东西部增值税收入差异拉大，造成“劫贫济富”的局面，而且出于西部地方经济发展压力等原因，在增值税税率降低而分享比例提高的情况下将会出台各种优惠政策防止增值税税源的流失，久而久之将会带来产能过剩等一系列负面影响，不利于西部地区产业结构转型升级和经济的可持续发展。因此，如果国家没有出台政策制度来平衡由此带来的矛盾，弥补制度缺陷造成的税收与税源背离的问题，那么东西部税收收入矛盾只会越演越烈，最终影响地区间经济的均衡发展。

    四、西部地区税收体系建设优化路径

    增值税比例调整给东西部地区税收收入带来了不同程度的影响，从长期持续发展的角度来看，要平衡东西部经济发展的差距，需要进一步优化税收体系建设。

    (一)发挥西部地区资源优势，落实地方主体税源

    随着营业税的退出，地方税收规模缩减，西部地区主体税种的培育与选择成为其发展的关键因素。现阶段虽然将消费税作为地方主体税种的呼声最高，从税收规模上看，2017年消费税总额为10225.09亿元，占总税收比重的7.1%，但从分布来看，仍是以进出口贸易发达的东部发达地区为主，西部省份消费税收入十分有限，若将消费税作为主体税种将会进一步加剧东西部税收差距，引发财政失衡。因此，在选择上应当兼顾西部地区地理的特殊性，寻求符合西部地区经济发展发展特性的税种。西部地区经济落后是不争的事实，但地域辽阔资源丰富，享有得天独厚的资源优势。2017年，西部地区的石油、煤炭及天然气储量分别占全国的39.7%、33.6%和68.8%，森林蓄积量及耕地面积分别占全国的47.1%和59.6%。从实际出发，资源税作为西部地区的主体税种有助于将资源优势转化成税收优势，弥补税收不足，促进区域间财力协调^[12]。首先，西部地区天然资源十分丰富，对开采自然资源征税，税基不易转移，可避免争夺税源的恶性竞争。其次，不同省份地理环境各异，资源优势也不尽相同，各地政府可根据本省实际情况进行征收，使资源充分得到合理利用，还可降低征收成本。最后，资源税从性质上来看税基宽阔稳定，具备地方主体税的特点，足以保证税收收入的稳步增长，起到主体税种的关键作用。但从现行资源税征收情况来看，需要进行一定范围的调整。一方面，可适当扩大征收范围，除了能源资源外，将森林、牧场、草原这类较易缴纳的资源也可列入征收范围，确保资源税收入的稳定性；另一方面，中央应适当放权给地方政府，地方政府更能细致全面掌握本辖区资源状况，各地政府可根据自身情况调整税率与税目，例如对于比较稀缺且过度挖掘的项目可适当提高税率按价格征收，对于市场价格波动较小且需求稳定的资源可从量征收，这样一来不仅方便征管还能保障地方税收稳定。

    另外，也可适当发挥西部地区独特的民族风情与自然风光，对旅游者开征特色的消费税，各省份因地制宜依照当地的特色资源规定税率和税目，这部分收入不仅能够维持旅游资源开发时的成本支出也可以弥补西部地区税收收入不足。

    (二)推行差异化增值税税收比例，降低税收与税源背离程度

    西部欠发达地区经济落后于东部经济发达地区是长期以来不争的事实，由于增值税的中性特征，实际承担最终税负的是消费者而非生产者，生产地和消费地不一致时就会产生税收与税源背离的问题。而我国现行增值税征收制度是以生产地征收为原则，依照征收总金额在中央和地方之间进行分配^[13]。并没有随着营改增分配比例变化相应调整制度，由此会加剧增值税收入由西部经济欠发达地区向东部经济发达地区流入速度，延续这一分配原则与分享制度不仅制约了西部地区税收收入能力的提高，而且随着分享比例的提高只会“穷者更穷，富者更富”，对于财力与消费力均较弱的西部地区更是雪上加霜。我国西部地区的生产企业数量为51648个，东部地区为218825个[3]，是西部地区的四倍，规模远超过西部地区，许多产品的制造企业都集中于东部地区，相比之下西部地区主要是商品零售业的消费地，但倘若直接以消费地为原则征收增值税也会带来弊端，因为消费规模和当地居民的消费水平呈正比，显然东部发达地区的销售收入远远超过了西部地区。从我国实情出发，无论是以生产地还是以消费地“一边倒”的征收原则，若不兼顾其他因素都无法较好地均衡东西部经济发展不一致的差异。鉴于此，综合分析两者的优劣势，借鉴国际发达国家的经验，可适当的加入各地人口数量的比重因素，尤其对经济欠发达的西部地区^[11]。一方面，居民数量因素本身考虑了地区间的差异，西部地区平均消费水平低下，比较符合西部地区经济发展能力缓慢而财政负担较高的现实状况，另一方面，不再单是以一种因素为征收原则，将缓解由传统制度产生的负面影响，使产品由于生产地和消费地的不一致而产生的背离程度有所降低。从我国实情出发，本文建议分别赋予40%生产地原则和60%居民数量的权重，综合因素进行征收。见表(2)

表2  三种分配方式下增值税分享比重

单位：%

数据来源：国家统计局数据整理计算所得 其中：生产地原则税收比重=地方增值税收入/全国增值税收入；消费地原则税收比重=地方消费品零售额/全国社会消费品零售额；居民数量比重=该省人口总数/全国人口总数 。注：上述计算方式借鉴唐明学者的方法。

    增值税收入分配不仅是财政收入的政策工具，还应平衡各地区之间税收收入的政策手段，从上表可以看出加入居民因素的生产地原则征收方式，不同地区的居民数量有所差异，由加权比例分配测算出的数据比单一的生产地原则下的税收及消费地原则下的税收数据与当地一般公共预算支出比重更加贴近，更加符合我国的实际国情，有利于西部地区财力配置的公平性。这样一来，无论是东部地区还是西部地区通过加权比例分配后更有利于均衡地区间财力的配置，除此之外，还应逐渐将各省经济水平、增值税贡献、产业结构差异等因素考虑进来，建立东西部税收平衡机制，缓解东西部地区财政差距导致的利益冲突。

    (三)进一步完善我国税收制度，缩小东西部发展差距

    党的十九大报告从全局和战略的高度强调要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。深化税收制度改革，健全地方税体系”，明确提出了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。税收制度的改革不是单一存在的，中央和地方支出责任分担比例与方式不统一，地区间财力差异和实际支出水平差距仍然较大，西部地区支出责任重，现行转移支付无法全面的反映中央与地方的支出责任，这些都是制约税制改革的因素。纵观我国增值税制度实施以来，先是将地方税变为了中央与地方的共享税，分享比例也由最初的75%和25%的变为现阶段的50%和50%，从征收范围到征收比例都是由中央决定，地方政府没有决定权，明显属于中央集权下的制度改革。五五分配制度的实施，主要是保障中央和地方的财政实力不变，缺少考虑整体的税收与支出的差异性，以及事权与支出是否匹配的问题。中央在保障自身利益的同时难免忽略了地方的需要，尤其对于西部欠发达地区，造成了地方政府过度依赖转移支付和土地财政收入的局面。因此，税制改革首先需要改革现行中央与地方事权和支出责任相匹配的财政体制，明确地方政府支出划分，对于支出责任较重的地区适当缩小支出范围；其次，作为对营业税十分依赖的西部欠发达地区，在“营改增”后又经历了五五分成，对其税收冲击力度不断增大。中央应当针对减收幅度较大的地区建立补偿机制^[11]。例如，每年拨出一笔特定款项作为增值税补偿款项，专门用于弥补西部地区减收部分，税收收入增量向西部地区转移，以此平衡东西部发展不均衡关系，为缩小东西部发展差距提供制度保障。

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