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区域间税收竞争经济效率研究——基于制度供给视角
时间:2019/12/5 16:18:37    来源:地方财政研究2019年9期      作者:崔治文 张益豪

崔治文  张益豪/西北师范大学

 

    内容提要:随着地方政府间税收竞争的程度日益加剧,区域间税收竞争已经从制度内规范的税收竞争逐步发展到制度外不规范的甚至是恶性的税收竞争。本文从制度供给的视角对引发和导致我国地方政府间税收竞争加剧的原因进行分析,在测算要素税收竞争程度的基础上,构建随机前沿模型(SFA),采用2008-2017年间我国省级政府面板数据,用超越对数(Translog)生产函数计算各省的经济增长效率,通过面板回归,分析税收竞争对经济增长效率的负面效应。研究结论:我国地区政府间税收竞争对地区经济增长存在着效率损失,制度性安排缺失和缺陷是导致税收竞争加剧的最主要原因,要规范税收竞争、促进地方政府间税收协作,必须从顶层制度设计入手。

    关键词:地方政府  税收竞争  税收协作  经济效率  制度供给

    中图分类号F812.7  文献标识码:A  文章编号:1672-9544201909-  - 

 

一、引言

    分税制改革以来,地方政府在既有制度框架内为争夺税源展开的横向税收竞争日趋激烈,税收竞争对地方经济增长的影响成为财税理论界学者关注的重点领域之一,研究结论也存在一定分歧,归集起来主要有三种观点:税收竞争产生正效应税收竞争产生负效应,税收竞争同时具有正效应和负效应。总体来看,单纯认为税收具有正效应或负效应的文献较少,大部分学者认为税收竞争是一把双刃剑,既具有加速资源与要素流动、促进地方政府优化投资环境、为企业和个人降低税收负担与运营成本、促进地区经济发展等正效应,也有着不利于地区间均衡发展、滋生寻租腐败、增大财政风险、造成地区间恶性竞争、注重经济发展速度轻视发展质量、造成生态环境破坏等负效应。因此,如何规范地方政府间的税收竞争、促进地方政府间税收协作,成为该研究领域进一步深入探讨的问题。

本文通过对引发税收竞争政策背景分析,从制度供给层面寻找税收竞争加剧的制度性导因。在计算我国除西藏和港澳台地区以外30个省的资本、劳动和消费要素税收竞争程度的基础上,构建面板模型测算出税收竞争对地方经济增长效率的影响程度,说明税收竞争对经济增长的效应。最后从顶层制度设计角度寻找规范地方政府间税收竞争、促进地方政府间的税收协作的途径。

    二、我国地方政府间税收竞争的政策背景和制度导因

    (一)地方政府间税收竞争的政策背景

我国地方政府间税收竞争经历了从制度内税收竞争到制度外税收竞争的过程。制度内税收竞争主要指中央出台的为扶持某一特定区域经济发展或针对国家战略性行业税收优惠等税收政策,同时还包括地方政府在合规合法范围内的税收优惠政策;制度外竞争是指在现行法律法规之外地方政府违规甚至违法开展的税收竞争,包括税收返还、滥用税收征管权与税收裁量权、非法引税、违规减免土地出让金、违规减免各项收费等手段。

改革开放后我国实行区域差异化的经济发展战略,率先支持东部地区特别是东部沿海地区经济发展,先后出台《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》1991年将前两个政策合并成为《外商投资企业和外国企业所得税法》,这一阶段税收优惠政策的主要受益对象为设立在各经济特区、经开区、高新技术开发区等特定区域内的外企和外资企业。进入21世纪,随着东部地区的迅速发展,我国区域间发展不平衡现象愈发严重,国家发展战略也变成了以促进区域协调发展为主,在此后的几年间相继提出西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等发展战略。与此同时,《关于西部大开发税收优惠政策问题通知》《关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》《财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》等一系列针对区域与特定产业的税收优惠政策相继出台。2008年至今,我国区域性税收优惠政策逐渐淡化,形成了以30余个经济区为主的更加细化的划分局面,针对产业发展的税收优惠政策导向愈发明显。

    从税收竞争现状可以看出,中央政府出台的各项税收优惠政策数量在逐步减少,且逐步以促进地区间均衡发展的均衡性税收优惠政策和产业扶持性税收优惠政策为主,地方政府违规违法出台名目繁多的各项制度外税收优惠政策的情况依旧存在。

    (二)地区间税收竞争产生的制度性导因

    1.支出责任与财权不匹配导致地方财政压力加大

随着我国改革开放的推进,经济体制和财政管理体制的不断改革,地方政府已经不再是简单的中央政府代理机构和职能的延伸,而是逐渐成为具有相对独立利益和资源配置权限的主体,地方政府拥有更多的自主权。但在支出责任的划分和财力的匹配角度看,分税制财政体制没有从根本上解决地方事权和支出责任不断扩大和与之相适应的收入来源匮乏问题,表现在中央财政收入占财政总收入比例居高不下,地方税收来源匮乏导致地方政府缺乏足够的财政收入来维持经济建设支出和自身机构运转。2018年政府预算执行情况看,2018年中央一般公共预算收入85456.46亿元,但中央本级支出只有32707.81亿元,2018年地方政府一般公共预算收入97903.38亿元,占全国一般公共预算收入的53.4%,但2018年地方一般公共预算支出达到188196.32亿元,中央集中了很大一部分收入,但本级支出只占33.4%,其余66.6%的支出要由地方政府承担,而地方政府的支出中只有52%来源于自身收入,地方政府缺乏能保证自身事权履行的财政收入保障,很大一部分需要依靠中央政府的转移支付,地方政府不得不通过税收竞争的方式对稀缺的经济资源和税源(基)进行争夺。

    2.扭曲的官员晋升机制使官员存在激发税收竞争的潜在动力

    公共选择学派认为人不会因为成为政治家或者官员而改变理性经济人的假设,他们在进行公共选择时会将自身利益最大化放在最重要或是较重要的位置。从相关学者的研究结果来看,周黎安(2005)等人根据省级官员数据对我国官员的晋升机制进行了研究,其结果发现:经济工作绩效对省级官员的晋升有正向的作用,且任期内的平均绩效影响大于当年的绩效影响1。王贤彬(2011)等人发现在省一级党政一把手层面都存在着以经济增长为核心的相对绩效考核机制;这种机制的强度在两者之间具有差异在省长层面显得更加重要而在省委书记层面则相对较弱2。在此后杜兴强(2011)、乔坤元(2013)等学者的研究同样支持了这一观点。李臻等(2019)年以1994年至2012全国31个省、自治区、直辖市的省长省委书记共计1100条数据进行分析(重庆市从建制后开始计算),其结果表明地方官员的晋升几率和经济增长率呈显著的正向关系,这一关系在省委书记的晋升中表现的更为显著3。通过梳理2002年之后的四届中央政治局常委共计24人的履历发现,其中有12人分别从北京、上海、天津、浙江、广东、浙江、辽宁、山东、西藏等省(市)委书记直接升任中央政治局常委,他们在任期间所在地方的经济增长速度均在全国前列。在晋升激励下省一级党政一把手在主政一方时更加倾向于经济建设支出,注重经济发展速度而轻视经济发展质量,对生态环境保护、社会福利水平、社会公平等方面会关注较少或直接忽视。

    3.分税制改革对地方政府税收征管自由裁量权过大

    分税制财政管理体制至少具有分事、分税、分管三层含义,在过去的20年中,经过一系列的所谓适应性调整,现行的财政体制运行格局已经偏离了分税制(高培勇,2014)。1994年分税制改革并未将中央和地方政府间的分配关系法制化,也未明确政府与市场之间的关系,这就造成了制度的不稳定性,同时也为地方政府争夺税收资源创造了空间。我国税收立法权集中于中央政府,因此只有中央政府才能决定税率高低和税种的开征与否,在2015年之前,国家税务部门负责征收中央级税收收入和共享税收入,地方税务部门负责征收地方级税收收入;国家税务部门实行系统内的垂直管理,各地国税部门相当于派出代理机构,人事任免由国税部门上一级决定,而地税部门的管理权限在当地政府,各地区地税部门的人员编制、机构设置等由地方政府决定,这实际相当于地方政府完全拥有地方级税种税法的法律解释权;2016-2018年之间国地税部门合作不合并,提出按照提升征管成本与效率的原则,国地税之间可相互委托代为征收有关税种;2018年国地税部门合并,能够对上述问题有一定程度的缓解,但由于国地税机构合并后实行以国家税务总局为主与省一级政府的双重领导机制,并不能根治这一问题,地方政府行政管辖权与税收征管法之间孰大孰小的问题依旧存在。

根据《税收征管法》及《税收征管法实施细则》的相关规定,我国税务机关拥有的行政自由裁量权主要有以下几方面:税务行政处罚幅度内的自由裁量权;税务选择行为方式的自由裁量权;作出具体税务行政行为时限的自由裁量权;对纳税人事实性质认定的自由裁量权;对税收违法情节轻重认定的自由裁量权4。《税收征管法》作为我国税收征收管理基本法律的,共有九章一百一十三条,除去第一章总则和第九章附则以外的九十八条中,涉及税务机关自由裁量权的条款占到了总数的66%。几乎可以税务机关的每一管理层级,每一征收环节,每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。例如在处罚金额的有关规定中,差距可达到十倍甚至更高。

此外,由于政府的全口径预算尚未完全实现,我国政府预算中存在政府性基金收入、土地出让金、行政收费等预算外的收入,地方政府同样可以通过这部收入的减免实现税收竞争。综合来看,地方政府在税收征管力度、时限、方式等方面仍具有相当大的自由裁量权限空间以达到争夺有限税收资源的目的。

    4.现行税收制度的缺陷造成税收的横向税收分配失衡

借鉴李建军(2013)的方法,依据税法中的规定的税源测算2008年至2017年我国总税收的背离程度。从全国各地总税收背离率计算结果来看,2008年到2017年十年间,北京、天津、上海、浙江、广东、海南和新疆始终为税收收入净流入地区,10年间税收净流入总额分别为:60479.28亿元、11152.84亿元、70432.59亿元、10143.58亿元、31154.06亿元、1654.89亿元、1513亿元,上述七个地区10年间平均税收背离率分别为0.640.330.640.14 0.210.220.1,以北京市0.64的税收背离率为例,其表示北京市每征收1元的税收收益,其中约0.64元来自于其他地区转入。与此形成鲜明差别的是全国17个地区在10年间一直属于税收净流出地区,其中税收净流出额排名前五的地区有河南(-25394.67亿元)、山东(-24144.50亿元)、湖南(-17220.68亿元)、河北(-14349.27亿元)、湖北(-12516.56亿元),税收净流出地区平均税收背离率最大的前10个地区分别为河南(-0.90)、湖南(-0.75)、广西(-0.52)、湖北(-0.46)、河北(-0.46)、江西(-0.41)、四川(-0.40)、内蒙古(-0.39)、吉林(-0.36)、山东(-0.36)。还有部分地区的税收流入流出情况发生变化,即从税收净流入地区转变为流出地区或从税收净流出地区转为流入地区。

从我国划分的东部、中部、西部区域来看,包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南在内的中部8省全部为税收净流出地区,税收净流入地区主要集中于东部地区。从近10年税收背离率的全国平均值来看,税收背离程度在2008年达到峰值后逐步下降,在2012年达到最低值后又逐年上升。

以上分析说明中部和西部各省份税收收益流向东部地区,税收背离情况的格局基本未发生变化,呈强者恒强的局面,且税收背离额有逐年增大。

马斯格雷夫的税种划分原则认为应当将具有较强流动性、涉及收入分配、税收影响范围较大、各地区之间税源分布不均衡等特点的税种划归为中央税。然而在1994年我国分税制财政管理体制改革中将增值税、企业所得税、个人所得税等具有税基流动性、税源分布广和税负易转嫁等特征的税种划分为中央与地方共享税,这样就不可避免的造成了我国政府间税种配置的内生性税收分配失衡问题。随着我国社会主义市场经济制度的不断发展与完善,越来越多的企业通过并购重组、异地设厂等方式实现了跨区域连锁经营甚至跨国经营等经济发展组织形式,这就不可避免的出现中央政府与地方政府之间、不同地区政府之间对同一税源(基)的税收征管权与税收收益权重叠的问题,地方政府为争夺有限税源(基)而展开竞争甚至发展为恶性竞争的局面,跨区域经营企业的总部机构所在地与其实际的生产经营发生地之间的税收征管争议时有发生。

    三、税收竞争对经济增长效率损失的测算

    本文使用我国除西藏和港澳台地区外的30个省级政府2008-2017年的面板数据,计算各省基于资本税、劳动税、消费税有效税率的税收竞争程度和我国经济增长效率,最后面板回归分析资本税竞争、劳动税竞争和消费税竞争对经济增长效率的影响。

    (一)基于要素有效税率的我国地方政府间税收竞争程度测算

借鉴傅勇、张晏(2007)的方法,用全国有效税率与地区有效税率的比值表示基于有效税率的税收竞争程度该比值越大,表示该地区有效税率越低,该地区税收竞争能力越强,反之则表示税收竞争能力越弱。

资本收入有效税率(TK)等于对资本收入征收的税收比资本总收入,资本收入的税收包括个人所得税、增值税、契税、土地增值税、企业所得税、车辆购置税、营业税、固定资产投资方向调节税、资源税、印花税、车船使用税、外商投资企业和外国企业所得税、城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税。2008对增值税征收的资本收入税收部分等于资本形成率乘以增值税,2009年之后的增值税计入对消费支出征收税种。对个人所得税征收的资本收入税收部分等于个人所得税乘以财产性收入占比(财产性收入比=财产性收入/(劳动性收入+财产性收入)。资本总收入等于资本收入税收、经营盈余的总和减去企业亏损补贴(由于2007年我国对财政收支科目改革,政府企业补贴数据不再单独公布,受限于该数据的可得性,因此在实际计算中将政府企业补贴部分忽略)。

消费支出有效税率(TC)等于消费支出税收与最终消费支出的比值,对消费支出征收税收的税种主要有消费税、关税和烟叶税,还包括2009年之前对消费支出征收的增值税部分(计入消费支出税收的增值税等于增值税税收收入减去划分给按资本征税的部分)和2009年之后的增值税。

劳动收入有效税率(TL)等于劳动收入税收与劳动收入之间的比值,其中劳动收入等于劳动税收收入与用收入法核算GDP的劳动者报酬之和,劳动收入税收等于个人所得税中对劳动征收的部分(劳动收入税收等于个人所得税除去按资本征税的部分)加上包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险在内的社会保险金。虽然社会保险金不属于税收,但其是对劳动者的薪金收入征收,其本质相当于对劳动要素征税,故将其计入对劳动收入征收的税收中;

分别表示t年全国资本收入有效税率、劳动收入有效税率、消费支出有效税率, 分别表示i地区t年资本收入有效税率、劳动收入有效税率、消费支出有效税率。COMP为税收竞争指标,TKCOMPTLCOMPTCCOMP分别表示资本税竞争程度、劳动税竞争程度和消费税竞争程度。公式如下:

= ;(i=1,2,…,31j=TK,TL,TCt=2008,2009,…,2017                  1

    (二)我国地区经济增长效率的测算

    测度效率主要有数据包络法(DEA)和随机前沿分析方法(SFA),相较于数据包络法,随机前沿法具有以下优点:(1)模型前沿面为随机的,对面板数据的分析更切合实际;(2)随机前沿法可以对参数和模型自身分别进行t检验和LR检验本文在实证研究中选择采用随机前沿模型进行分析。本文依据BC92模型基本原理,采用柯布-道格拉斯生产函数形式,由于FrontierVersion4.1)程序只能处理线性方程,因此需要对柯布-道格拉斯生产函数两边同时取对数,具体模型方程设定如下:

ln = + ln + ln + ( -                                      2

= exp[-η(t-T)]                                                          3

γ= /( + )γ[0,1]                                                      4

i=1,2,…,31t=1,2,…,10                                                     5

其中 表示i省在t年的产出, 表示i省在t年的资本投入量, 表示i省在t年的劳动力投入量;截距项用 表示, 为资本产出弹性,表示资本对技术效率的影响程度, 为劳动力产出弹性,表示劳动力对技术效率的影响程度; 表示随机噪声,指由于不可抗拒因素造成的模型偏差,并假设 (0, )且与 互不相关; 是一个非负随机变量,衡量由人为因素造成的技术无效率状况, iid (μ, );参数γ的取值范围是[0,1],其表示技术无效率项在随机扰动项中的比重,如果γ=0,则表示该模型不存在技术无效率; 表示了it年的产出与完全有效厂商使用相同投入量所能得到的产出之间的相对差异,当 =0时, 的值为1,此时i省的生产点位于前沿面上, 的取值在01之间;η是考虑时变性的待估参数。

    为保持模型计算过程中数据统计口径的一致性,本文研究样本包括全国30个省、自治区、直辖市2008-2017年的数据,本文原始数据来自历年《中国统计年鉴》、各省统计年鉴和中经网统计数据库。具体变量设定和数据处理如下:(1 表示地区在t年的地区生产总值,并以2008年为基期进行折算,单位亿元人民币。(2 表示it年资本存量,单位为亿元人民币。由于我国并未直接公布每年资本存量数据,本文依据单豪杰(2008)的计算方法,以2008年作为基期计算各年资本存量,其中2008年的资本存量K等于2009年的资本形成总额与折旧率和2009-2012年固定资产投资形成平均增长率之和的比值,此后各年资本存量计算公式为:

= / +(1-δ)                                                        6

其中 为固定资产投资价格指数, 为固定投资平减指数,用各省地区生产总值的价格平减指数替代, = * 为固定资本形成总额,δ表示折旧率,本文采用不变折旧率,令δ=10.96%

3 表示it年年末从业人员的数量,单位万人。本文依据上述建立的随机前沿模型(SFA)和2008-2017年间我国省级政府面板数据,基于超越对数(Translog)生产函数,使用FrontierVersion4.1)程序对我国经济增长效率进行测算[1]

(三)我国地区间横向税收竞争对经济增长效率影响的实证研究

1.指标数据说明与模型设定

本文主要研究横向税收竞争对经济增长效率的影响,其中各省经济增长效率(eff)、资本税竞争程度(TKCOMP)、消费税竞争程度(TCCOMP)和劳动税竞争程度(TLCOMP)已经由前文计算得出,为了更好的解释税收竞争对经济增长效率的影响作用,本文还引入对外开放程度(OPN)、投资率(IVN)、市场化程度(MI)和人力资本(HC)四个变量。其中投资率(IVN)等于地区固定资产投资额与地区生产总值的比值;对外开放程度(OPN)等于地区进出口额与该地区生产总值的比值表示,其中2017年之前的统计年鉴中分地区进出口额的计价单位为美元,全国进出口总额的计价单位分为美元和人民币两种,在数据处理中要先依据全国进出口总额不同计价单位计算出当年的平均汇率,再将统计年鉴中分地区进出口额换算为以人民币为计价单位的进出口额;市场化程度(MI)用第三产业增加值占地区生产总值的比重来表示;人力资本(HC)数据用每万人高等学校在校生人数表示。

本文研究样本为2008-2017年除西藏以外的30个省、自治区、直辖市的面板数据,数据来自历年《中国统计年鉴》、各省统计年鉴和国家统计局网站,建立如下面板回归模型:

=  +  +  +  + +  +  + +                                                           7

其中β为自变量系数, 为常数项, 为随机误差项。

2.实证结果分析

本文首先检验应采用混合回归模型还是随机效应模型,原假设为不存在个体随机效应,LM检验拒绝原假设,则在混合回归模型和随机效应模型之间应选择随机效应模型;然后用豪斯曼检验(Hausman)在随机效应模型和固定效应模型之间选择,固定效应模型为备择假设,由于豪斯曼检验p值为0.0000,拒绝原假设,认为应该使用固定效应模型,固定效应模型估计结果如表1所示。

1  横向税收竞争对经济增长效率的面板回归估计

解释变量

回归系数

t

P>|t|

TKCOMP

-0.0146066***

-3.65

0.000

TCCOMP

-0.0095107***

-3.92

0.000

TLCOMP

0.0034949***

2.52

0.012

OPN

-0.0183305***

-3.10

0.002

IVN

0.0185755***

5.49

0.000

HC

0.000287***

11.69

0.000

MI

0.2102076***

15.74

0.000

常数项

0.3753662***

42.85

0.000

0.15770303

 

0.00750556

 

rho

0.99774003

(fraction of variance due to )

注:******分别表示10%5%1%的置信水平

3.结论

结合表1中各解释变量的系数和t值可以看出,在1%的显著性下,资本税竞争(TKCOMP)的系数为-0.0146066,说明其对经济增长效率具有的负效应,资本税竞争程度每增加1个单位,会造成0.0146066个单位经济增长效率的损失。资本税竞争对地区经济增长效率呈负效应,由于资本税征税涉及的税种,例如企业所得税、营业税、城镇土地使用税、消费税等税种在总税收收入中占比较高,地方政府在资本税竞争过程中往往会优先选择这些税种开展竞争,各地方政府间资本税的无序竞争会造成资本从高利用率地区流向利用效率较低地区,造成资本使用效率的损失,从而造成资本税竞争对经济增长效率的负面作用。

1%的置信水平下,消费税竞争系数为-0.0095107,表明消费税竞争对经济增长效率具有明显的负效应,消费税竞争程度每增加1个单位,会使经济增长效率降低0.0095107个单位。消费税是一种针对特定产品和行为在特定环节征收的间接税,税源企业大多具有资源密集、以市场导向为特点或是劳动或资金密集企业,消费税竞争使得一些不适合本地区产业发展的企业入驻,地方政府很多时候仍处于盲目的招商引资段,而非合理依据本地区实际发展情况和产业结构进行招商选资

1%的置信水平下,劳动税竞争系数为0.0034949,表明劳动税竞争对经济增长效率具有明显的正效应,劳动税竞争程度每增加1个单位,会使经济增长效率提高0.0034949个单位。劳动税竞争主要通过劳动税率的变化引起劳动力在各个区域间的流动和劳动税率的变化也会引起居民可支配收入的变化来对经济增长效率产生影响。由于近几年中央政府通过《关于进一步加强西部地区人才队伍建设的意见》《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》等政策扶持中西部人才队伍建设,加强中西部与东部地区高层次人才的交流合作,中西部地区地方政府相继出台一系列人才引进计划和优惠政策,同时各地区间基本公共服务均等化的加快,这种变相的劳动税收竞争对地区经济发展起到了促进作用。但由于劳动税中的竞争引起的个人税负降低具有的调节功能较小,劳动税竞争带来的税负变化对经济增长效率的作用很小。

对外开放程度对我国经济增长效率呈负效应,原因可能是我国目前阶段的出口仍以劳动密集型产品为主,进口方面以国外高精尖技术产品为主,不能刺激我国国内高新技术研发投入的提高,各地方政府在引进外资时同样存在盲目招商引资而非招商选资的问题。投资率、市场化程度和人力资本对经济增长效率均为正效应,但人力资本的系数为0.000287,说明其对经济增长效率影响作用较小。

四、促进地方政府间税收协作的对策建议

竞争包含不利的竞争和有利的竞争,规范地方政府间税收竞争并不是要彻底禁止税收竞争,而是要通过制度设计减少不利于区域均衡发展的恶性税收竞竞争,通过法律法规的形式将地方政府间的税收竞争规范在一个公平、公正、公开、稳定的制度框架内。

政府间税收竞争问题解决,应当从税制和财政分权入手,在建立现代财政制度过程中通过中央政府提供促进地方政府间税收协作的顶层制度设计。地方政府间税收协作应当包含税收的政策法规合作、税收的协同征管和税收收益协调机制,税收合作的重点应当是税收收益协调与税收协同征管,其中税收收益协调指对各地方政府间共同税收利益的协调机制;税收协同征管内容包括税务稽查、纳税服务与税款征收三方面的合作。

(一)构建以区域内地方政府间横向税收协作为主的合作机制

一般认为,地区间的地理位置越接近,生产要素在两个地区间的流动就越频繁,同时为了争取更多的生产要素流入各自的行政辖区,相邻的省份间税收竞争的程度就越高。由于我国地区间发展水平差异巨大,从2018年各地区经济总量来看,广东省地区生产总值接近10万亿,而全国各省平均地区生产总值为29507亿元,全国除港澳台地区外的31个省、市、自治区、直辖市中地区生产总值未达到1万亿的地区有5个。本文认为按照国务院发展研究中心在《中国(大陆)区域社会经济发展特征分析》中提出的八大经济区域划分[2]建立区域内地方政府间税收合作制度,这八大区域内部省份经济发展水平更为接近,各区域间经济发展水平、产业发展水平、资源禀赋各有差异,建立区域性地方政府间税收合作制度充分考虑各地方间发展差距过大的问题,同时能有效规范区域内相邻地方政府间的税收竞争。

(二)出台以制度性规范为主的地方政府间税收协作制度

目前我国地方政府间处理税收协调问题时更多的采用一事一议的方式,我国在这一类税收问题的处理上已经有一些成功的案例,如跨区域水电项目、天然气管道运输和铁路运输等问题,这一方式的优势在于能充分顾及各地方政府的利益诉求与实际情况,缺陷在于协作成本过高,效率低下,各地方在商讨某一具体的税收合作问题时缺乏系统性、稳定性与长远计划。当地方政府间税收合作协商涉及税收利益范围较小时,地方政府间可以依据各地区税源贡献程度的大小及征收成本协商解决。当税收利益涉及范围较大时,地方政府间一事一议的税收协商方式便失去了普适性和高效性。我国幅员辽阔,包含31个省、直辖市和自治区一级地方政府,税收利益协调问题覆盖面广,税收合作涉及主体多,仅仅依靠地方政府自身协商成本高昂且易出现协商过程无序混乱、形成区域间壁垒等状态,在处理我国地方政府间税收合作问题上,本文认为应当由高一级政府或主管部门(国务院或国家税务总局)牵头,共同制定包括税收利益协调原则、纳税服务合作、税收征管合作在内的税收合作规范性制度。制度性规范的优点在于具有普适性和规范性。规范税收竞争与促进税收协作的规则应当是一个公平、公开、公正和明确的制度框架,应当尽快补充完善地方政府间横向税收协作的各项制度,形成一个适用的范本,确保横向税收协作问题的解决合法、合理、规范,便于操作执行。

(三)建立区域性税收税收收入分享机制

地方政府间展开税收竞争的目的在于争夺更多的生产要素或税源流入本地区创造更多的税收。而地方政府间进行税收合作的目的在于创造良好的税收竞争秩序,为长远税收利益打下制度基础,所以税收利益的协调是税收合作当中至关重要的部分。以我国现阶段京津冀区域地方政府间税收收入分享机制为例,首先,国家税务总局成立京津冀税收工作领导小组,旨在形成国家层面解决京津冀税收协调和解决税收争端的机构。其次,京津冀三地于201410月共同签署《京津冀协同发展税收合作框架协议》,该协议提出京津冀三地将建立起政策管理互认、政策措施协同的税收收入协调机制。最后,为了解决京津冀三地协同发展过程中产业转移造成的税收利益分配问题,20156月,财政部颁布了关于《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的通知,该办法提出税收收入分享方案和保障措施。因此,建立区域内地方政府间税收收益协调机制,首先应当在在中央政府层面,由国家税务总局成立区域性的税收工作领导小组,这样地区间的合作开展由更高一级政府组织开展,为地方政府间的税收合作提供一定程度的约束力,同时由高一级政府组织开展地方政府间税后合作将打破行政区划划分地区益的陈旧观念,转而是地方政府更多的关注区域共同利益;同时由于各个区域的税收工作领导小组均是由国家税务总局牵头成立,此举可以更好地解决不同区域内地方政府间产生税收竞争问题;其次推动区域内地方政府间税收合作框架协议的签署;最后由区域税收工作领导小组牵头区域内各地方政府共同协商确定税收收入分享比例并出台区域内相关税收收入分享办法。

(四)加强地方政府间税收征管协作

我国税务部门是一种垂直的管理机构,各省一级税务部门虽然已经相继实现了不同程度的信息化管理,为税务部门、纳税人以及其他相关外界部门搭建了便利的信息通道,地方税收征管效率逐步提升,但由于地区间税务机构的交流合作较少,全国税收管理信息系统建设缺乏统一规划,导致目前呈现出条块分割的局面,难以实现地方政府间的涉税信息共享。

要实现税务稽查、纳税服务与税款征收工作的协作,就需要国家税务总局规划建设共享税务信息平台,加快推进各地方政府间税收协同工作的电子化和信息化过程,实现纳税业务进度统一、跨地区查询发票及税收优惠政策、税务稽查工作等方面的信息统一。各区域税收工作领导小组同区域各地方政府及税务机关共同建立区域纳税评估体系,以保证税收的足量征收;创造便利的合作征管环境,统一规范管理标准和执法口径。

 

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