罗红云  赵国春/新疆财经大学；  刘瑞贤/乌鲁木齐国家税务局

 

 

    内容提要：本文以抽样调查为基础，结合统计数据，分析全面营改增对新疆的影响效应，得出如下结论：营改增后新疆第二产业的增值税税负波动不大，第三产业增值税税收负担整体有所上升，其中金融业的税负上升较为明显；营改增对新疆地方财政收入产生了不利影响；对新疆经济结构调整和新型服务业发展的积极效应正在逐步显现。基于上述结论，本文提出如下地方政府应对后营改增时代的政策建议：稳定增值税中央地方分享比例；完善地方税体系；进一步规范财政转移支付制度；充分发挥财税杠杆效应推进经济结构调整。

    关键词：营改增  税收负担  地方税体系  财政转移支付  财税杠杆效应

 

    2016年3月18日国务院常务会议决定，自2016年5月1日起，中国将全面推行营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增试点范围。至此，自2012年开启的营改增试点在我国第三产业全面推开，具有税收中性特征的增值税全面取代营业税，这一税制改革对我国经济社会发展将产生深远的影响。

    1994年分税制改革以来，营业税成为地方的主体税种，营业税改征增值税，在减轻企业税负、促进产业升级的同时，必然会带来中央、地方政府间财政利益的再分配。为了保证营改增顺利实施，保证地方财政利益，国务院、国家税务总局于2016年4月29日发布《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（以下简称《通知》）。在实际中，营改增全面实施后，对地方经济发展、财政收入和行业税负会产生什么影响？过渡期结束后，地方政府如何更好地应对“后营改增”时代？本文将通过对营改增前后新疆地方财政收入构成以及对乌鲁木齐四大行业抽样调查数据的分析，对上述问题展开研究。

    一、新疆营改增实施情况

    新疆营改增的实施进程与全国保持一致。2013年8月率先在交通运输业和部分现代服务业及广播影视业开始实施，2014年先后在铁路运输、邮政业和电信业展开试点，2016年5月1日，将建筑业、房地产业、生活服务业和金融业纳入营改增范围。至此，营改增在新疆建筑业和第三产业全面实施。新疆营改增实施以来成效显著。据新疆自治区国税局提供的数据显示，截至2016年底，新疆营改增减税达到76亿元，98.3%的试点纳税人实现税负下降。其中第三产业纳税人规模逐年扩大，到2016年底，新实施的四大行业试点纳税人达到23.4万户，较5月初的21.4万户增加了近2万户，增长9.2%。与此同时，产业结构调整效果初显，第三产业占GDP的比重从2015年的45.05%提高到2016年的47.17%，首次超过第二产业占比。2016年工业增值税税负同比下降0.3个百分点，支持了实体经济的发展。出口税收优惠由货物贸易向服务贸易进一步延伸，2016年新疆出口服务免税销售额达3.7亿元[1]。由上述数据可知，营改增的全面实施有力地促进了新疆产业结构的调整和地方经济发展。

    （一）营改增户数

    从实施情况看，营改增后新疆国税新增营改增纳税人有了快速增长。根据新疆自治区国税局提供数据显示（见表1），自2013年以来，仅从企业纳税人营改增新增户数来看，平均占同期新增企业纳税人户数比例为49.28%，其中2016年1月-4月这一比例高达76.28%。从自治区国税新增营改增企业纳税人行业构成来看，以第三产业为主，第三产业占比平均为83.92%，最高达93.71%。从绝对数来看，随着营改增的深入推进，增值税纳税人逐年增加。2013年全年新疆新增营改增企业纳税人10266户，此后各年数量稳步增长。2016年四大行业全面实施营改增，全年新增营改增企业纳税人47936户。

表1  2013年-2017年新疆营改增新增企业户数统计表

时间	一产		二产		三产		合计
	户数	占比（%）	户数	占比（%）	户数	占比（%）	户数	占比（%）
2013（1-8）	112	1.53	350	4.77	6879	93.71	7341	47.05
2013（9-12）	37	1.26	696	23.79	2192	74.94	2925	38.4
2014（1-12）	217	1.97	686	6.24	10085	91.78	10988	38.98
2015（1-12）	197	1.54	729	5.71	11848	92.75	12774	41.12
2016（1-4）	128	0.48	4892	18.28	21745	81.24	26765	76.28
2016（5-12）	1938	9.15	3595	16.98	15638	73.87	21171	56.28
2017（1-4）	61	0.58	2134	79.17	8342	79.17	10537	46.85

注：占比是指三次产业营改增新增户数占同期新增企业纳税人户数的比例。

数据来源：新疆维吾尔自治区国税局

    （二）营改增企业的税收收入

    1.对新疆增值税贡献

    随着营改增试行行业范围的不断拓展，营改增企业对新疆增值税贡献持续增长。2016年营改增纳税人实现增值税的268亿元，占同期全部增值税收入561亿元的33.95%。2017年1-5月营改增纳税人实现增值税117亿元，占同期全部增值税收入296亿元的39.52%[2]。可以看出营改增纳税人实现增值税呈上升的趋势。

    2.产业分布

    从产业贡献来看，随着营改增在第二、三产业的全面推行，不论是全部企业纳税人还是营改增企业纳税人，增值税的产业构成均发生了较大变化。第三产业对增值税的贡献持续增加，而二产的绝对支配地位在不断动摇（见表2）。其中第二产业增值税贡献从2013年1-8月的85%以上持续下降到2017年1-4月的58%。同期新疆第三产业的增值税贡献持续攀升，从2013年1-8月占比14.37%持续上升到2017年1-4月的40.83%。与2016年1-4月相比，2017年1-4月全部企业纳税人第三产业的增值税占比增长了8个百分点。

表2  2013年-2017年新疆全部企业纳税人应纳增值税及其产业构成

时间	一产		二产		三产
	金额（万元）	占比（%）	金额（万元）	占比（%）	金额（万元）	占比（%）
2013（1-8）	5629.62	0.23	2073011.10	85.40	348856.82	14.37
2013（9-12）	2103.55	0.13	1188239.50	75.48	383958.57	24.39
2014（1-12）	8600.81	0.19	3638368.98	78.66	978225.92	21.15
2015（1-12）	6826.31	0.16	3060786.39	73.43	1100721.86	26.41
2016（1-4）	3567.44	0.29	819922.88	67.03	399645.81	32.67
2016（5-12）	18145.99	0.41	2691190.35	60.64	1728848.70	38.95
2017（1-4）	7398.15	0.35	1226538.92	58.81	851547.49	40.83

数据来源：新疆维吾尔自治区国税局。

    3.行业贡献

    选取建筑业、交通运输业和金融业这三类具有代表性的营改增行业，以其企业纳税人缴纳增值税占同期全部企业纳税人应纳增值税比重的变化，来分析随着营改增的不断扩围，不同行业对增值税的贡献程度（见图1）。从图1数据可知，以2016年5月为界，随着交通运输业在2013年9月纳入营改增范围，其在同期全部企业纳税人应纳增值税占比从2013年1-8月的0.8%增至2013年9-12月4.51%，到2016年1-4月增至6.51%。2016年5月之后，随着建筑业、金融业等四大行业全面实施营改增，建筑业、金融业的占比快速增长，交通运输业占比相对开始下降。到2017年1-4月，仅这三个行业企业纳税人缴纳增值税占同期全部企业纳税人应纳增值税的比重已接近20%，达19.78%。从上述数据分析可以看出，营改增企业纳税人在新疆增值税
收入中已占据绝对支配地位。

 

图1  营改增重点行业缴纳增值税占同期全部企业应纳增值税比重

 

    二、新疆营改增影响效应分析

    （一）税收弹性分析

    税收弹性是描述税收收入相对于GDP的变化程度的指标。其结果可能大于1、等于1、也可能小于。经济学界一般认为，税收弹性系数在0.8-1.2为合理区间。合理的税收对经济发展有促进作用，但税收收入增长过缓，可能会影响政府的宏观调控能力。而在一国（或地区）税制没有发生大的变化的情况下税收收入长期过快增长，又可能会对经济的长期发展带来不利影响。

    我们用2012-2016年新疆国、地税组织的税收收入之和为基础，计算2012-2016年新疆组织的税收收入和一、二、三次产业的税收增长率；以2012-2016年新疆国民经济和社会发展统计公报中的GDP增长率及分产业GDP增长率，计算出新疆2012-2016年税收弹性及分产业税收弹性（见表3）。

    从表3数据可知，新疆整体的税收弹性除2012年接近经济学界认定的合理区间外，2013年之后的年份弹性系数都小于0.8的合理区间最低限。说明自2013年营改增后，新疆的税收增长率长期低于同期GDP增长率，期间，除2015年由于税收增长率为负而导致其弹性为负之外，营改增全面实施的2016年弹性系数只有0.36，意味着2016年GDP每增加1%，税收收入只增长0.36%。从新疆整体的税收弹性来看，本文认为新疆2013-2016年税收收入增长与GDP增长之间出现了较为严重的不协调。对此，需要进一步分析同期新疆三次产业的税收弹性。

    由于第一产业的特殊性，本文重点关注二、三产业的税收弹性。从表3数据可知，新疆自2013年开始，第二产业的税收弹性就持续走低，其中2015、2016连续两年税收增长率分别为-4.66%和-3.02%，而同期新疆第二产业的GDP增长率分别为6.9%和5.9%，使其税收弹性分别为-0.68和-0.51。这一数据变化说明新疆从第二产业获取的税收收入与其在GDP中的地位极不相称，需要我们进一步思考和研究产生这一现象的原因。整体来看，新疆第三产业2012年税收增幅较快，2013年营改增后除2015年外，其余年份税收弹性较为合理，税收收入增幅与其GDP增幅大体保持同步，说明营改增的实施使第三产业对税收的贡献与该产业在GDP中的份额大体保持平衡，新疆第三产业税负处于相对合理的区间。

表3  2012-2016年新疆税收弹性

年份	合计	第一产业	第二产业	第三产业
2012	1.41	35.92	0.72	2.16
2013	0.58	-1.89	0.27	0.99
2014	0.7	2.44	0.46	0.86
2015	-0.61	-2.17	-0.68	-0.48
2016	0.36	-2.29	-0.51	0.98

数据来源：自治区国税、地税及2012-2016新疆国民经济和社会发展统计公报

    （二）税负分析

对营改增后税收负担的变化，我们分别从三次产业和典型行业的角度进行分析。

    1.分产业分析

采用2013年-2017年期间一、二、三产业新增营改增企业纳税人应纳增值税与其计税依据之比来反映其产业税负的变化（见图2）。从图中数据变化来看，2016年5-12月随着建筑业营改增的全面实施，第二产业增值税负担从2016年1-4月的3.86%下降到3.63%，整体税负有所下降，但2017年1-4月又有所回升，与2014年的水平（4.17%）保持一致。此次营改增的重点产业是第三产业，但从图2的数据来看，新疆第三产业的增值税税负在2013年-2017年4月期间呈缓慢增长态势。2013年随着交通运输业等第三产业营改增的实施，其产业增值税负担从2013年1-8月的0.64%上升到2013年9-12月的1.06%。2016年5月，随着营改增在第三产业的全面实施，其产业增值税负担从2016年1-4月的1.41%上升到2016年5-12月的1.89%。说明营改增后新疆第三产业增值税负担在增加。

 

图2  2013年-2017年新疆营改增企业纳税人三次产业增值税负担

数据来源：新疆维吾尔自治区国税局

 

    2.分行业分析

选取建筑业、交通运输业、餐饮业和金融业四个营改增重点行业的增值税收入与同期销售收入之比来考察其行业增值税负担的变化（见图3）。从图3数据变化可知，选取的四大行业在2013年-2017年期间，除金融业外，其余三个行业的增值税负担整体呈下降态势。其中，建筑业增值税负担经过2013年9-12月的快速增长之后开始下降，2016年1-4月其增值税负担已降至2.26%，2016年5-12月随着建筑业营改增的实施，进一步下降到1.99%，2017年1-4月又有所回升，但升幅较小（0.1%）。交通运输业在2013年8月随着营改增在该行业的逐步实施，其增值税负担经过了先升后降的过程，到2016年5-12月已下降到1.9%。餐饮业的增值税负担在此期间在波动中缓慢下降，2016年5月餐饮业全面实施营改增后，其行业税负（3.16%）与改革之前的2016年1-4月（2.84%）相比有所上升，2017年1-4月则又快速下降到2.29%。与这三类行业相比，金融业的增值税负担在行业全面营改增之前经过了一个先降后升的过程，2016年5月金融业营改增之后，其增值税负担与2016年1-4月相比有所下降，但整体仍高于其它三个行业。      

图3  新疆建筑业、交通运输业、餐饮业和金融业行业增值税负担

数据来源：新疆维吾尔自治区国税局

 

    3.基于问卷调查的微观分析

为了更真实地了解营改增后税收负担的变化，本文在全疆范围内对建筑业和房地产业、金融业和生活服务业四类行业企业的财务人员随机发放调查问卷，共收回问卷267份，其中金融企业72份，建筑业和房地产业40份，生活服务业155份。

从问卷反馈结果来看，被调查单位对营改增后本单位税负水平变化意见不一，认为有增有降（见表4-6）。

与生活服务业、建筑业和房地产业相比，营改增后金融业的税负上升较为明显（见表4），52.8%的金融业被调查企业指出本单位营改增后税负稍有上升，15.3%的金融业被调查企业认为税负明显上升，二者合计（选择C、D选项）共有68.1%的金融业被调查单位认为营改增后本单位税负上升。这一比例明显高于建筑业和房地产业的40%和生活服务业29.6%。而认为税负下降的选择（选择A和B）中，生活服务业、建筑和房地产业、金融业被调查对象的选择比例分别为46.4%、45%和25%。

从整体税负水平看（见表5），营改增后新疆建筑业和房地产业、生活服务业有近一半的被调查单位整体税负水平在5%以下，金融业61.1%的被调查单位在5-10%之间。只有很少的被调查单位整体税负水平超过10%，其中金融业占比最高，达20.9%，生活服务业占比最低，为9.1%。

与缴纳营业税相比（见表6），金融业被调查对象有69.5%认为缴纳增值税后单位的税负上升。建筑业和房地产业、生活服务业持有此观点的分别占其被调查单位的37.5%和30.3%。认为与营业税相比，改征增值税后单位税负下降的被调查对象中金融业、建筑业和房地产业、生活服务业各自占比分别为25%、50%、47.7%。

上述调查数据说明，营改增后金融业整体税负上升比较明显，建筑和房地产业以及生活服务业的税负相对有所下降。

表4  被调查对象营改增后单位整体税负变化

选  项	A	B	C	D	E
金融业占比（%）	2.8	22.2	5.6	52.8	15.3
建筑、房地产业占比（%）	2.5	42.5	15	30	10
生活服务业占比（%）	13.5	32.9	21.9	21.9	7.7

注：表中，A\B\C\D\E分别表示营改增后单位整体税负明显减轻、稍有减轻、持平、稍有上升和明显上升五种情况。

表5  被调查对象营改增后单位整体税负水平

注：表中A\B\C\D\E分别表示营改增后单位整体税负水平小于5%、5%-10%之间、10%-15%之间、15%及以上。

表6  被调查对象与缴纳营业税相比，增值税税负变化

    注：表中，A\B\C\D\E分别表示与缴纳营业税相比，增值税负担明显下降 稍有下降 持平 稍有上升 明显上升五种情况。

    对抽样调查的65户企业财务数据的分析[3]也基本印证了上述结论。从图4-图7数据变化可知，被调查建筑企业和金融业的流转税负担和综合税负从2012-2016年经历了先降后升的过程，相对来说建筑业营改增后其税收负担略有上升，金融业税负增幅最大，而交通运输业和生活服务业的税收负担出现较大幅度下降。

 

图4  被调查建筑业企业2012年-2016年税收负担

图5  被调查金融企业2012年-2016年税收负担

图6  被调查交通运输企业2012年-2016年税收负担

图7  被调查生活服务业企业2012年-2016年税收负担

   

（三）对地方财政收入的影响分析

    新疆地方财政收入自2011年开始下降，尽管增幅下降的主要原因是经济增速的下滑，但不可否认，营改增的推行在其中也起到了一定的作用（见图8）。图8列示了2011-2015年营业税、增值税对地方财政的贡献。从图中数据可知，随着营改增范围的扩展，2014年开始增值税对一般公共预算收入的贡献有所增加，营业税的贡献则开始持续下降。营业税、增值税对地方财政税收收入的贡献在2011-2013年相对稳定，2014年开始持续下降，从2013年营业税、增值税两税收入占地方税收收入的51.41%下降到2014年的49.2%，2015年进一步下降到46.92%。由此可见，营改增的推行，对新疆地方财政收入还是产生了不利影响。

图8  2011-2015年营业税、增值税对新疆地方财政的贡献

数据来源：2011-2016年新疆财政决算

    （四）对地方经济结构调整的影响分析

   营改增的实施，除了推动我国财税体制改革、降低企业税负，刺激投资积极性外，另一个主要目的在于促进我国经济结构调整，促进服务业尤其是高科技等新型服务业的发展，以培育新的经济增长点。

新疆按照国家营改增推进的要求实施后，在促进经济结构调整和新型服务业发展方面的效果正在逐步显现。从表7中数据可知，自2013年8月营改增在新疆实施以来，新疆三次产业构成正在逐步发生变化。三次产业占比从2012年的17.5：47.3：35.2，调整到2015年的16.7：38.3：45。2015年新疆第三产业占比首次超过第二产业。2016年随着营改增在第三产业的全面实施，二、三产业的结构调整更趋明显，三次产业构成为17.1：38.3：45.6，与2015年相比，第二产业占比持续下降，第三产业占比持续增长。第三产业的快速发展，既有利于新疆经济结构调整，又有利于促进就业，带动新疆经济发展。从行业构成上，除了批发零售、住宿餐饮、金融等传统第三产业外，租赁和商务服务、公共管理和社会组织、居民服务等新兴第三产业近年来有了快速发展，给地方经济发展带来了新的增长点，但要形成长期效益还需假以时日。

表7  新疆2012-2016年三次产业构成

年份	第一产业	第二产业	第三产业
2012	17.5	47.3	35.2
2013	17.4	46.4	36.2
2014	16.6	42.4	41
2015	16.7	38.3	45
2016	17.1	37.3	45.6

数据来源：新疆2012-2016年国民经济和社会发展统计公报

    三、主要结论及政策建议

    （一）主要结论

    基于上述分析，本文得出如下基本结论：

1.从2012-2016年新疆整体的税收弹性来看，新疆2013-2016年税收收入增长与GDP增长之间出现了较为严重的不协调，税收增长率远低于GDP增长率。从分产业税收弹性的结果来看，2013-2016年新疆第二产业税收增长率远低于其GDP增长率。相对来说，除2015年外，新疆第三产业税收弹性较为合理，说明营改增的实施使第三产业对税收的贡献与该产业在GDP中的份额大体处于相对合理的区间。

2.从统计数据结果来看，营改增后新疆第二产业的增值税税负波动不大，第三产业增值税税收负担整体有所上升。从分行业的角度看，建筑业、交通运输业、餐饮业和金融业四大营改增重点行业在2013年—2017年1-4月的数据考察，除金融业外，其余三个行业的增值税负担整体呈下降态势。问卷调查和财务数据调查结果也大体印证了统计数据的结论，即营改增后，金融业的税负上升较为明显，其它三大行业则有所下降。

3.统计数据结果显示，营改增后，营业税、增值税两税收入占新疆地方税收收入的比重持续下降。说明营改增的推行，对新疆地方财政收入产生了不利影响。

4.营改增的实施，对促进新疆经济结构调整和新型服务业发展方面的效果正在逐步显现，三次产业构成更趋合理，第三产业占比已超过第二产业。除传统服务业外，租赁和商务服务、公共管理和社会组织、居民服务等新兴第三产业近年来有了快速发展。

    （二）地方政府应对后营改增时代的政策建议

    从上述分析可知，新疆营改增的减税效应比较明显，但也对地方财政收入产生了不利的影响。如何应对这一变化，是摆在地方政府面前急需解决的问题。对此，本文提出如下建议：

    1．稳定增值税中央地方分享比例

对于营改增后增值税中央地方分享比例，《通知》）中已给出过渡期五五分成的调整比例，但过渡期只有2-3年。在过渡期内已对落后地区的地方财政收入产生了不利影响，过渡期结束后，如果一旦回到中央地方七三分，对地方财政产生的冲击可想而知。自2014年开始我国已出现非税收入占一般公共预算收入比重持续增加的态势，落后地区这一形势更加严峻。因此，建议目前增值税五五分成的比例继续稳定一定时期（3-5年为宜），根据实际运行结果进一步测算由此引发的中央地方财力的变动，在进一步理清中央地方政府事权的基础上再行调整。

    2．完善地方税体系

尽快完善地方税体系 营改增背景下的必然选择。营改增的全面推行已对落后地区地方财政收入产生了不利影响，这有可能影响地方政府活动的正常开展，或导致地方政府债务规模的进一步扩大，无论哪种结果的出现，都会对我国社会经济长期持续发展产生不利影响。因此，必须逐步建立并完善以财产税为代表的地方税体系，积极推进资源税、个人所得税改革，以保障地方财政收入的相对稳定，这对我国未来社会经济长期持续发展至关重要。

    3．进一步规范财政转移支付制度

营改增的全面推行会出现财权上收的结果。而地方政府。事权决定财权，地方政府是地方性公共产品和服务的主要提供者，履行这些事权，需要财力的保障。在目前我国分级分税财政管理体制下，要保证地方政府各项事权的顺利实施，需要中央进一步完善现行财政转移支付制度。构建具有长效机制的、规范的财政转移支付制度，既有助于地方财力的稳定性，也有助于地方政府各项事权的顺利实施。 

    4．积极推进经济结构调整

从目前运行结果来看，营改增对我国经济结构调整的效果已初步显现。地方政府要借助这一改革背景，充分发挥财政、税收对经济的调控作用，通过各种形式的财政补贴和税收优惠措施积极推进地方经济结构调整，延伸一、二产业的产业链，提高产品附加值和科技含量，提升产品竞争力；在稳定传统服务业的基础上，大力支持新兴第三产业的发展，以解决就业并奠定未来经济长期持续增长的基础。

 

参考文献：

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〔3〕张晓雪.营业税改征增值税对地方财政收入影响的探讨［J］.商业经济，2016(11):65-67.

〔4〕卢洪友,王云霄,祁毓.营改增的财政体制影响效应研究［J］.经济社会体制比较， 2016（3）：71-83.

〔5〕张巍巍,李雪松,赵宸宇,方龙.营改增促进第三产业增长效应研究——基于HCW模型对上海市改革的实证分析［J］.经济与管理评论， 2016（3）：96-103.

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