侯欢/西南政法大学经济法学院

 

    内容提要：梳理我国烟叶税制近70年的演进过程，发现其变迁史乃逐步法治化的进程。考察典型样本下烟叶税与基层财政的关系，显示后者对前者呈现一定程度之依赖性样态。烟叶税法治化背景下实现基层财政稳定性的当务之急是准确定位烟叶税，核心课题是实现基层财权与事权相匹配。即，将烟叶税仍定位为地方税种以维持基层财政稳定性。合理配置基层财权与事权。重构地方税体系，并通过财政转移支付保证基层财力。

    关键字：烟叶税  地方财政  法治化  稳定性

   

烟草自明朝漂洋南渡至中国，清初始课税，至2006年单列为独立地方税种，烟叶税正迈向规范化和法治化。2016年10月17日公布的《中华人民共和国烟叶税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）虽力求将现行烟叶税制框架平移上升为法律但较2006年《中华人民共和国烟叶税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）仍稍有不同，[1]而2017年12月27日颁布的《中华人民共和国烟叶税法》（以下简称《烟叶税法》）除删掉“烟叶税由地方税务机关征收”这一条外基本是对《暂行条例》的整体平移并未有所突破。[2]问题的症结在于，分税制下基层政府财政捉襟见肘，全面“营改增”进一步加剧其困顿，加之，《烟叶税法》对烟叶税归属未明、国地税征管体制改革具体实施方案遥遥无期使未来烟叶税的收入划分成为盲点。有鉴于此，烟叶税虽为小税种，但见微知著，厘清其与基层财政的关系对早已出现入不敷出困境的县乡财政之意义不言而喻。

既有文献对烟叶税的讨论经济学、财政学与管理学视角交错，但呈现稍有涉及并未深入且多将其作为烟草税制的一部分进行探讨，[3]研究结果主要为控烟服务，并认为提高烟草税是标准的烟草控制措施。[¹]财税法学界对烟叶税似乎并没有特别清晰的问题意识。烟叶税归属于何？是否仍作为地方税种？基层财政对其依赖性如何？烟叶税法治化进程中基层财政稳定性应如何维系？这均是当下财税法学界应着力关注的课题。

    一、法治化：烟叶税制变迁的进程

把脉我国烟叶税发展历程，其整体呈现逐步法治化的样态。纵观该法治化的进程，其变迁是综合诸多因素共同作用的产物，其中政治因素、税制结构因素以及税法原则的作用最为凸显。

    （一）烟叶税制变迁的法治化诠释

“烟税”的创办肇端于乾隆年间，吉林省在创办酒税的同时也创办了烟税。自此，“烟税”正式登上历史舞台，开始其不断变迁的历程。在动荡不安、战火连天的中国近代史上，与烟草相关的税收比较混乱与随意，多是以增加收入（如赔款、军费）的名义征收。例如，甲午中日战争后，面对两亿三千万两白银的巨额赔款，户部于百货厘金内提出烟等单独加成征收。

建国后，中国的税制改革大致上经历了3个历史时期，[4]伴随其中的烟叶税制度先后进行了7次较为重大的改革：

表1  烟叶税制的变迁

时期	税种	税率	依据	收入划分
1949-1952	货物税	熏烟叶30%土烟叶20%	《货物税条例》	地方
		烟叶40%	《货物税暂行条例》
1953-1957	商品流通税	熏烟叶45%	《商品流通税试行办法》（失效）	地方
1958-1972	工商统一税	熏烟叶50%土烟叶40%	《工商统一税条例(草案)（财税〔1958〕52号）》（失效）	地方
1973-1983	工商税	照章征收工商税	《国务院关于调整农村社队企业工商税收负担的补充规定（国发〔1982〕47号）》	中央
1984-1993	产品税	晒烟38% 烤烟38%	《产品税条例(草案)[失效]》	中央
1994-2006	烟叶特产农业税	31%	《国务院办公厅转发国家经贸委关于调整烟叶经济政策实施方案请示的通知（国办发〔1993〕43号）》	地方
		20%	《国务院关于调整烟叶和卷烟价格及税收政策的紧急通知（国发明电〔1998〕7号）》
2006至今	烟叶税	20%	《烟叶税暂行条例》	地方
			《烟叶税法（征求意见稿）》	地方
			《烟叶税法》	未明

纵观烟叶税制六十余载的变迁，整体来讲，我国烟叶税的变迁史是烟叶税制不断改进的过程，是烟叶税制日趋简化的进程，更是烟叶税制渐进向法治化迈向的征程。通过总结烟叶税变迁过程，可以梳理出以下三项规律：

其一，税种由混乱走向统一。由建国伊始作为货物税、商品流通税中的一个小税目，经过两次简化税制改革、“利改税”、分税制改革以及新一轮的“结构性减税”改革，最终伴随着农业税制改革，烟叶税开始作为一个新的独立税种发挥作用。这就意味着，烟叶税成为目前中国18个税种中的单列税种，而不再是作为农业税的一个子税目而存在。

其二，税率整体呈下降趋势，更凸显人本特性。烟叶税的征收过程需衡平烟农、烟草企业、消费者以及政府四者间的利益，在其税种逐渐单一化的过程中，考虑以上四方利益，其税率整体呈下降趋势。这样在保障烟农利益的基础上，基本维持地方政府财政，同时还可以兼顾烟草企业利益，把控好烟叶生产环节，兼之一定程度控制作为消费终端的烟草消费者的行为。

其三，烟叶税逐步走向税收法定。历次烟叶税制变迁的依据清楚地表明这样一个既定的事实：烟叶税的立法多规定在“条例”“通知”“办法”等具有一定软法性质的规范性文件中。2006年《暂行条例》颁布实施实乃烟叶税史上的特殊标志性事件——由专门的法规以独立税种的形式存在，这也正式开启了烟叶税规范化、法治化的进程。2016年《征求意见稿》更是加速了烟叶税法定的进程，使其成为现行15个暂行条例中首个启动立法的税种，2017年12月27日《烟叶税法》通过并公布进一步加速税收法定原则在我国的贯彻与落实。

    （二）烟叶税法治化的影响因素解读

纵观烟叶税法治化的进程，其变迁并非单一因素作用的结果，而是综合诸多因素共同作用的产物。其中，政治、税制结构以及税法原则这三大因素的功能不容忽视，政治因素高屋建瓴进行顶层设计，税制结构具体建构涉及制度调整，税法原则取舍价值实现利益衡平。

其一，政治因素。诚如张守文教授所言“在中国税制变迁的不同历史阶段，政治因素对税法变革的影响始终存在。我国历次重要改革启动时所作出的‘改革决定’，既是重要的政治决策，也是事关整体改革的顶层设计。”[²]烟叶税法治化的过程中新问题层出不穷，新状况接连不断，面对烟叶税制改革实践中变量的挑战，行政主体对烟叶税的具体制度做出适时调整与革新，实属必要。在烟叶税制的变迁中，国家的直接推动——《征求意见稿》的公布，政府的着力建构——加入《烟草控制框架公约》（FCTC）、实施烟叶专卖专营体制，表明政府的作用始终不容忽视。实质上，政府主动推进税制变迁，通过税制变革回应现实问题，从而提高政府的合法性，增强政府执政能力建设，进而实现国家治理体系和治理能力的与时俱进既是时代变革的需要，也是政府行为的政治动因。

其二，税制结构。历次税改的税制结构均有变化，主要体现为税收体制以及征纳制度的变革，尤其更直观地体现为税种结构和要素结构的变化。[³]表1可以更清楚地反映烟叶税制变化过程和规律。例如，烟叶相关的税率逐渐变化为当下的20%，烟叶具体细分为熏烟叶、土烟叶、烤烟叶等更细小的税目。当然，最为明显的当数农业税废止后，烟叶税单列为独立的税种。这些税制结构的变更，最终不仅使烟叶税制更趋科学性、合理性，而且在一定程度上发展和改进了中国较为薄弱的税法体系。

其三，税法原则。与上述烟叶税改的政治因素、结构因素相关联，历次烟叶税变革衡量的关键仍为公平、效率以及秩序等价值的取舍问题。这恰与税法公平原则、税法效率原则以及税收法定原则息息相关。事实上，当下中国以税收法定原则优位为圭臬是理论和实践早已印证的事实，前两项原则均需以其为前提和基础。烟叶税制变迁中这三大原则时有冲突：是基于税收公平，在废止农业税后，逐渐废止烟叶税，以期实现烟农与非烟农作为平等纳税人的公平？还是思量烟叶公司的利益，注重市场的效率而降低或取消对烟农的补贴？亦或是强调以地方政府财政收入为重，在扩大烟叶种植面积的同时，尽大可能的争取中央财政转移支付？在这个过程中涉及的价值衡量无疑值得深思。《征求意见稿》的公布及征求意见，寓意着作为中国现存15个税收暂行条例之一的《暂行条例》正在其法治化的进程中前行。尤其值得注意的是，当下如何贯彻实施税收法定无疑是重中之重的议题。

    二、基层财政对烟叶税的依赖性检视

烟叶税收入对日渐困顿的基层财政影响何如是实现基层财政稳定性的不可忽视问题。选取典型样本进行考察论证是一种比较现实且可行的途径。在此基础上，进一步分析基层财政对烟叶税依赖性的负效应无疑对全面理解烟叶税与基层财政关系具有重要意义。

    （一）基层财政对烟叶税依赖事实的典型样例考察

    根据国家统计局的网站数据显示，至2015年除北京、天津、上海、江苏、西藏、青海这6个省份外，其他省份均征收烟叶税，而目前中国烟叶种植集中在云南、贵州、广东、广西、江西等21个省。[5]根据官方数字，2016年全国共签订烟叶种植收购合同134.3万份，种植烟叶1619.5万亩，收购烟叶4216万担。[6]杨培森局长在2017年全国烟草工作会议上的总结讲话指出2017年烟叶生产要按照4100万担收购红线、1522万亩种植面积，尽早开展计划衔接。[7]值得肯定的是至2016年烟叶生产调控的任务已出色完成。[8]以上数据显示，无论是从烟叶种植省份数量还是烟叶种植面积观测，我国烟叶的规模均相当可观，与之相应的烟叶税收亦如此。烟叶税作为地方税种，烟叶税收入的多寡与基层财政紧密相连，而基层财政对烟叶税收入的依赖性究竟如何则是接下来要讨论的重点。

以云南、贵州与河南这三个烟叶大省2007年-2015年的烟叶税收入为样本（见表2-表4），依据烟叶税占基层财政收入的比重进而分析基层财政对其依赖性。其中，云南与河南的烟叶税税金总额呈较快的增长趋势，云南从20.18亿元上升为58.65亿元，是2007年的2.9倍；河南从2.89亿元增长至10.53亿元，是2007年的3.6倍；而作为曾经第二大烟叶大省的贵州，则从22.05亿元下降至6.24亿元，仅为原来的28%。

其一，云南省基层财政对烟叶税依赖较大。云南省整体上，烟叶税占该省财政收入的比例基本比较稳定，浮动较小，除2010、2011年外，其他年份均在5%左右浮动。总的看来，虽然地方财政对烟叶税依赖度稍有下降，但基层财政的依赖度仍较大，这使得地方政府及烟草企业依然对烟叶种植保持高度的关注并继续投入大量的资金。其二，贵州省财政对烟叶税依赖度比云南省小。作为曾经的烟草大省，烟叶税比重占贵州财政收入的比重自2006年烟叶税正式开征后，从2007年的10.4%急速下降至2015年的0.6%，近年来在1%-2%间浮动。这清晰地表明，贵州省财政对烟叶税收入的依赖性明显下降。其三，河南省作为农业大省，其烟叶税在地方财政收入所占比重基本稳定，维持在0.5%左右，基本在0.4%-0.7%中徘徊。由此观之河南省基层财政收入对烟叶税有一定依赖，烟叶税在河南省财政收入中依然具有重要的地位。需要说明的是，上述烟叶税收入占各省的比例虽小却是相对于该三省整体庞大的财政收入而言，烟叶税收入主要来源于有限的县乡级机关，为数可计的县乡烟草种植能创造如此相对可观的财政收入，本身就说明了烟叶税对基层财政的贡献。

 

表2  地方烟叶税收入

单位：亿元

地区	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
全国	47.80	67.45	80.81	78.36	91.38	131.78	150.26	141.05	142.78
云南	20.18	25.65	29.65	30.57	39.55	56.11	59.35	58.65	58.65
贵州	22.05	19.73	19.70	15.82	9.33	11.11	11.03	9.91	6.24
河南	2.89	4.67	5.60	4.54	4.92	9.19	11.52	9.36	10.53

数据来源：国家统计局网站，下同。

 

表3  地方财政税收收入

单位：亿元

地区	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
云南	378.64	482.39	548.11	702.16	881.95	1063.90	1215.66	1233.23	1212.54
贵州	211.85	260.80	311.71	395.57	518.14	681.66	839.67	1026.70	1126.03
河南	625.02	742.27	821.50	1016.55	1263.10	1469.57	1764.71	1951.46	2101.17

 

表4  烟叶税占地方财政收入比重

地区	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
云南	5.3%	5.3%	5.4%	4.3%	4.4%	5.3%	4.9%	4.8%	4.8%
贵州	10.4%	7.3%	6.3%	4.0%	1.8%	1.6%	1.3%	1.0%	0.6%
河南	0.5%	0.6%	0.7%	0.4%	0.4%	0.6%	0.7%	0.5%	0.5%

 

    （二）基层财政对烟叶税依赖性的负效应分析

基层财政收入对烟叶税的依赖性由上可窥一二，加之分税制改革后，基层政府权责的非匹配性，也凸显了烟叶税作为基层税种的重要性。但是必须警醒的是，基层政府过度重视烟叶税而衍生一系列的负效应直指我国基层财政的非稳定性与随意性，这也正是当下我们必须直面的课题。具言之，基层财政对烟叶税依赖性的负效应主要表现如下：

其一，基层政府行为扭曲。如上所证，烟叶税与基层财政收入紧密相关，而烟叶种植数量直接关涉烟叶税收入。自1984年分税制改革以来，随着原有财源逐渐归为中央，地方财政逐渐困顿，全面“营改增”后，地方财政更加吃紧。在基层各税种中，烟叶税的税率最高——高达收购价的20%，且因烟草制品价格需求弹性较小致其财源较为稳定，这对当前处于困顿状态的基层财政有着巨大的诱惑。例如，以“烤烟”闻名的广西隆林县，截止2016年11月29日，该地税局累计组织政府口径收入15720万元，其中该局共组织入库烟叶税2049万元，约占当年该县财政收入的13%，其中，烟叶税比上年同期增收700万元，增加51.9%。[9]面对巨大利益的诱导与刺激，却缺乏正确的引导与规范，且事后监督机制难成体系，地方政府扩大烟叶种植更是动力十足。“这使得大量稀缺的耕地资源被用于种植烟叶，本应用来种植粮食作物和其他经济作物的可用耕地被无情挤占了。”^[4]以河南洛阳市嵩阳县为例，乡政府为实现7000亩种植面积的计划，毁掉返青麦苗强制村民种植烟叶，试图“逼农致富”[10]虽然，2014年起，国家税务总局开始实施烟叶生产三年调控规划且初见效果。但从实践情况看，这细微的数据变化相较于全国庞大的烟叶数量而言，显得尤为渺小，作用更微不足道，“烟叶超种超收”仍是长期存在的普遍现象。

其二，烟草公司权力寻租。烟草专卖体制下，烟叶种植与收购实行严格的计划管理或行政许可。面对这种情形，烟草企业基于自身利益最大化的追求，往往容易出现权力寻租的现象。以烟叶收购价格为例，其由伊始的“差别定价”[11]到现行“自主定价”，[12]定价主体从政府转变为市场。2015起实施的市场调节价的规定虽然表明要由市场在烟叶收购中发挥决定作用，放开烟叶收购的定价，但不容否认的是该规定也在一定程度上赋予烟草总公司价格裁量确定权。根据《烟叶税法》，烟叶税为收购价格的20%，由收购烟叶的单位缴纳。烟草公司基于少纳税以获得更高收益的动机，采取行贿等不正当手段对基层政府施加影响，以期获取市场价格与权力价格间的差额。^[5]基层政府以烟农代言人的身份与烟草公司协商洽谈，在这个过程中烟农完全没有参与的空间与余地。更有甚者，通过烟叶质量降级来减少直接支付。

其三，烟农税负不公。烟农往往被认为是烟草行业被遗忘的分支，事实上其乃该行业不可或缺的一部分，香烟生产“始于农民，结束于零售商，制造商处于中间”。[13]依据现有规定，烟叶税的纳税人是在我国境内收购烟叶的单位，这就改变了原农业特产农业税以农民（即烟叶生产单位或个人）为纳税人的制度。事实并非因烟农非直接的纳税人而不同，烟叶价格受烟草专卖制度的制约，烟叶收购公司则和烟农签订收购合同，对烟叶种植进行各类补助，并以一定的价格收购烟叶。^[6]虽然我国已放开烟叶收购价格，发挥市场调节作用。但现实情况是中国烟草公司与烟草局依旧是一个系统两套班子而已，定价的权力烟农仍未享有。烟草公司仍通过压低烟叶收购价格的方式，转嫁烟叶税的全部或部分税负于烟农。这是烟农与烟草公司间的不公。

    三、基层财政稳定性法治化路径之建构

前已述及，烟叶税制变迁的过程即逐步法治化的进程，其对基层财政的贡献虽小，但是不可否认的是基层财政对烟叶税的依赖性确实存在。如何构建更为合理的基层财源结构，建立科学的财税体制，是关系到国计民生的重要任务。^[7]在目前中央与地方的事权和财权匹配改革不到位的情况下，地方政府事权和财力不对称的局面将难以得到根本扭转，^[8]更下位的基层财政困局依然存在。在《修改意见稿》新契机下，准确定位烟叶税，同时实现基层政府财权与事权相匹配是一条维持基层财政稳定性的行之有效路径。

（一）当务之急：准确定位烟叶税

烟叶税的定位问题一直是一个富有争议的话题，学者并没有形成完全一致的认识。综合现有观点我们不难看出，对于烟叶税改革，主要有三种模式：第一种是维持烟叶税现状，这也是国家目前采取的模式；第二种是取消烟叶税，相应提高卷烟消费税；第三种是将烟叶税变为中央税种。后者按其含义不同可细化为两派，一派主张“烟叶改为消费税的税目”，另一派则主张仍“保留烟叶税税种”，细究这两派并无实质的差别，只是存在形式的差异而已。

维持烟叶税现状不变的观点认为，只有这种方式对现行税收制度、财政体制和对地方财政、烟草行业等各方面的影响最小，操作也简单，最有利于改革的平稳过渡。[14]支持取消烟叶税，并相应提高卷烟消费税观点者认为，烟叶税只是一个小税种，且收入有限，在全国看该总额并不是很大。烟叶税税负转嫁严重，严重损害烟农利益，阻碍全国统一烟叶市场的形成，不利于烟草控制工作的展开。并主张，因该行为而致的收入缺口，中央政府可代之以增加卷烟消费税并考虑将一部分增加的烟草税收收入转移支付给地方政府。[15]将烟叶税调整为中央税种的支持者认为，这样可以切断地方政府与烟草公司的利益链，同时削弱地方政府对烟草经济的依赖，保持烟草业的一定税负成本，为控烟争取空间。[16]

通观以上三种方案，第一种应该是当下烟叶税改革的较佳方案，这也是国家目前采取的模式和未来改革的趋向：

其一，取消烟叶税的理由并不足以支撑其主张。虽然比起数万亿的财税盘子，烟叶税并不算多，然而对于烟叶产区而言，却举足轻重。立基于庇古税与消费者非理性偏好的纠正，对烟叶征税的重要考量之一是通过税收控烟。世界各国实践都表明这样一个规则：通过对烟产品征收高税进而促使烟产品消费量下降。^[9]烟叶是卷烟生产的主要原料，停止征收烟叶税在一定程度上导致卷烟成本降低，反而会刺激烟产品的消费，这与《烟草控制框架公约》的要求是背道而驰的。

其二，变烟叶税为中央税种的方案并不切合当下国情。在此方案里，将烟叶税定位为中央税种，其余税制设计保持不变，并通过转移支付的方式将烟叶税收入转移给地方。诚然，烟叶税平移为中央税种，确实对规制地方政府因烟叶税依赖性而生的负效应有一定作用。但从根本来说，地方政府行为扭曲、烟草公司权力寻租和烟农的税负不公问题，并不会因为简单的税权平移就不存在了。而烟叶税成为中央的税源恰恰就更加剧原本日渐拮据的基层财政困境。“开源节流”，“源”还未找到，反正进一步丧失了税源。这何尝不是一种本末倒置？

其三，烟叶税仍为地方税是维持基层财政稳定性的需要。（1）确保基层财政稳定性的底线应该是维持自有收入。在基层财政愈加困顿的时刻，最基础的保障即是力求维持现有收入，之后再寻求新的税源。而维持烟叶税这一地方自有税源不变的方案，本就是不证自明的选择。（2）保留烟叶税税种，这样后续的烟草产业链条不会因烟叶税的取消而导致成本极大降低，致使烟产品价格下降，最终刺激烟产品的消费。恰恰是保留烟叶税种反而能抑制相关消费，有利于控烟工作的开展。诚如C.B. Buente 所言，“健康倡导者支持烟草税作为减少吸烟的一种方法。”^[10]（3）烟叶税制设计维持不变。遵循路径依赖，提高其征管效率，促进烟叶税制平稳过渡。无论是从立法成本考虑，还是从《暂行条例》实施十余年的实践情况考量，烟叶税仍作为地方税种，无疑是我国烟叶税法治化的必然选择，更是保障基层财政稳定性与持续性的重要支撑。

（二）核心议题：实现基层政府财权与事权相匹配

基层政府形成“烟叶财政依赖”意味着基层政府财政对烟叶税收入具有较大依赖性。要解决此问题，还需进一步完善分税制改革，促进地方政府财权与事权的相匹配。自分税制改革以来，中央与地方呈现“事权不断下压、财权不断上收”的情形，央地间事权、财权以及支出责任极不平衡。地方财源得不到稳定保障的情况下，为了弥补地方财力不足的现状，地方政府只能在现有制度激励下“各显神通”。[17]进一步讲，重塑基层财政治理模式，实现基层财政法治化转型，需要在分权收权的线索中寻找突破口，无疑，基层政府财权与事权的匹配是关键。在分税制模式下，维持基层财政稳定性的法治化路径与趋向：

首先，合理划分基层政府事权与财权。基层政府财权与事权相匹配，是实现政府间事权财权划分法治化的重要环节。自分税制改革至今，关于中央与地方两者财政关系的中文表述从“事权与财权相结合原则”到“财权与事权相匹配原则”再到“财力与事权相匹配原则”乃至当下“事权与支出责任相适应”。事实上，从财政学的话语体系中，事权就是政府的财政支出责任。^[11]而上述表述究其根源仍是合理配置政府间事权与财权。基于目前我国在这方面总体处于法治化程度较低样态，法律制度呈现出一种“粗线条”的特点，规制的稳定性和可适性较弱。依据公共财产理论和财政分权理论，借鉴国际经验，回应中国社会分配不公平的现实，合理划分基层政府的财权与事权应在实现财政法定的基础上，重塑政府职能，制定政府的“事权清单”。

其次，构建独立稳定的地方税体系。稳定的地方税体系是基层财政收入的重要保障，基层财政收入的稳定性需要以地方财政的稳定性为前提与基础。随着“营改增”大幕的拉开，构建地方税体系以保障地方财力稳定增长的“老问题”重现在新一轮财税体制改革的聚光灯下。^[12]中央与地方财力格局将发生变化，重构地方税体系的第一要务为弥补财政缺口。^[13]重构地方税体系首先应明确其目标——以稳定地方政府自有收入为基，注重其对社会主体收入、行为等的规范、引导和调节作用。^[14]具体而言，应着力构建并形成以房产税、个人所得税以及销售税为主体税种，辅之以资源税、环境保护税、烟叶税、耕地占用税的地方税体系以回应地方政府财政困顿，构建独立稳定的地方税体系。唯有此，方能做到各级政府特别是基层政府都有相应的财力相保障，才能为基层财权与事权的相匹配提供财政基础与支持。

再次，构建规范科学的财政转移支付制度。该制度究其实质乃是倾斜配置在财权上的表征，它作为分税制改革的配套机制，关乎改革效果。然而现行转移支付存在着体制缺陷，转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范。^[15]诚如学者徐阳光所言，分税制改革之后出现地方财政困境的主要原因在于地方财政支出结构不合理和与财政转移支付制度不健全。^[16]具体在基层财政转型路径中，财政转移支付制度是关键，应增强其透明度和监督力度，着力构建规范、公平与公开的财政转移支付制度，有效解决基层政府财权与事权不均衡问题。在具体制度设计时，需要更加注重由于地方差异而形成的初始资源不均衡而导致的差异，通过财政转移支付来矫正地方初始资源配置的失衡。

 

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