西南政法大学

 

内容提要：全面“营改增”是旅游服务税收监管风险控制的新起点。文章借助实证调查、个案分析的方法和心理学理论，分析得出旅游服务存在监管真空、财务制度不健全、税收征管制度适用性差、各地执法尺度不一等税收监管风险来源。并以尊重旅游服务自身发展需求和税收制度自身完善需要为约束条件，提出风险控制建议：严格推进“三证合一”制度，消除监管真空，回应旅游服务经营模式本质以完善《营业税改征增值税试点实施办法》，着眼旅游服务特征优化税收监管制度以提高其适用性，创新建立“保险与旅游合同挂钩”制度进而从保险公司一端收集收入信息。

关键词：旅游服务  税收监管风险  成因  监管制度适用性  信息共享

 

依据国家旅游局2015年12月公布的2014年中国旅游业统计公报，旅游业务营业收入为3398亿元。但是，在旅游服务行业存在收入迅猛发展与偷逃税款多发两者共生的问题，旅游服务税收监管风险在营业税时代没有得到有效控制。自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开“营改增”试点，旅游服务的主要税收监管工作转由国税局承担，但是仅仅借助现有税收监管工具并不足以应对旅游服务自身特质产生的税收监管风险。在全面“营改增”后，更应审视旅游服务税收监管工作的严峻性，即长期得不到应有重视掩盖了税收监管对旅游服务的失控。

一、河北省旅游服务税收监管风险的成因与表现

一方面，旅游服务原本就存在诸多税收监管风险。另一方面，营改增后由于法律变更还诱发了新的财务造假，税收监管部门也应及时关注之。

（一）税务登记流程缺失导致监管真空

“国家旅游局关于2016年第二季度全国旅行社统计调查情况的公报”显示，第二季度全国旅行社总数为27856家，而依据国家旅游局公布的2015年旅行社各项指标数据，河北省旅行社总社共1360家，平均一个城市127家，但是在提供旅行服务的市场主体中还隐藏着两个没有进入统计的惊人数字，那就是国内旅行社总社下设的分公司和知名国际旅行社下设的服务网点，尤其是近些年来“宝中”、“百事通”、“海洋”等全国知名旅游服务结算平台发展强劲，极大地助推了各地国际旅行社开设分公司和服务网点数量的增长。从笔者所在城市看，一般情况下，国内旅行社总社平均下设4-5家分社，国际旅行社总社，大型的下设近40家服务网点，略小的也能达到20家服务网点。如果按照这一比例估算，全国范围内国际旅行社总社所辖的分公司和服务网点总数，至少是设立了税务登记的总社量的数倍。

但是，由于设立服务网点时还未推行“三证合一”换新证，众多在总公司经营地域范围内从事经营的分公司、服务网点都没有办理税务登记，对于质检和税务来讲，分公司、服务网点是“漏管户”，并且形成了分公司、服务网点只有当消费者索要发票时才告知总社开具发票的惯例。即是说，在旅游服务业中存在这样一个监管真空：绝大多数分公司、服务网点未被税务机关监管，且两者大部分业务也不向总社进行汇总纳税。根据笔者在工作中的了解，河北省某市某知名国际旅行社总社于2015年5月至10月间，在其使用的结算平台上总共实现了约900万的营业额，其中50%以上是由其下设的近40家服务网点实现的。以上情况再结合收入中开票的比例可以推知，旅行服务存在严重的账外经营问题。

此外，在目前河北省正在进行的“三证合一”换领新证的工作中，还发生了匪夷所思却似乎又“合情合理”的怪现象：大部分基层工商局考虑到质监局已经取消了组织机构代码证制度进而致使税务登记注册不能完成，所以，在企业写出证明后为其办理了“三证合一”新证的换领[①]，这样一来，税务登记、偷逃税款行政处罚制度被架空。

（二）税法漏洞诱发代扣费用票据造假

    1.“差额征税”计算方法存在逻辑漏洞

《营业税改征增值税试点实施办法》中规定：旅游服务可以选择以取得的全部价款和价外费用，扣除向旅游服务购买方收取并支付给其他单位或者个人的住宿费、餐饮费、交通费、签证费、门票费和支付给其他接团旅游企业的旅游费用后的余额为销售额。这种差额与全额并存的制度是为了全面推进营改增而做出的一种变通。对照《营业税暂行条例实施细则》的规定：条例第五条第(六)项中所称的其他情形，包括旅游企业组织旅游团在中国境内旅游的，以收取的旅游费减去替旅游者支付给其他单位的房费、餐费、交通、门票和其他代付费用后的余额为营业额。相比之下，旧法中的“其他代付费用”变成了“签证费”。即是说，准予扣除的代付费用范围小于实际支出的代付费用范围，旅行者自愿投保的人身意外保险[②]和境外支付小费等其他代付费用被排除在计算差额销售额时可扣除的费用之外。下面，我们从理论和实践两个方面分析这一立法变化引发的问题。

一方面，先从理论上推演在新的差额计税办法下旅游服务增值税的计算过程：假设某旅行社选择按差额计算销售额，且同时取得了代付人身意外保险费的增值税专用发票，是否允许进项税额抵扣呢？既然是增值税专用发票，且不属于不得抵扣情形范围，那么，代付人身意外保险费对应的进项税额就可以抵扣。既然如此，那为什么将代付保险费与其他代付费用隔离开来呢？可见，《营业税改征增值税试点实施办法》有关旅游服务差额计算销售额的方法存在逻辑混乱。

另一方面，立法的逻辑混乱带来文本理解的不确定性，必然导致纳税人的无所适从，回归税收实务，我们再来审视跟随新的差额计税方法而在河北省新增的两处税收监管风险。第一，保险公司不再开具增值税发票。因为对于新法理解存在歧义，保险公司索性以“无法作为扣税凭证”为由不再开具增值税发票，而只开具“保险费专用收款凭证”。第二，旅行社为了弥补代付保险费不得扣除导致的财务压力，转而在门票、住宿费等环节虚开发票。

2.退票业务的性质尚无明确界定

由于退票业务的性质在税法中尚无明确界定，航空公司办理退票业务收取的退票费和手续费并不提供有效发票，另外，由于旅行社是集体代购形式购买机票，所以如果办理退票就必须将行程单退还，这就造成了整个团队的机票失去有效凭证。这些税法漏洞必然加大旅行社在其他环节财务造假的内在驱动力。

3.单项委托服务无法可依

单项委托服务属于旅游社的常规经营项目，在营业税时代，由于税制规定粗简，单项委托服务与旅游包价服务一起合并计税。诸如旅行社单纯的代销门票、机票、车票、住宿等服务，其经济实质与包价服务还存在区别，且与经纪代理业务亦不相同。相比之下，增值税征税范围的划分远比营业税精细，旅行社业务范围的归属问题需要回应增值税的新的划分规范。而棘手的问题是：单项委托服务或称代销服务，目前在增值税中尚未立法。

（三）财务核算不健全导致真实税源掌握不清

旅行社除了账簿设置不规范、财务报表填写混乱等服务业常见问题外，以下三点问题表

现的尤为突出：

1.现金收支比重大

在旅游服务中普遍存在现金交易，这符合旅游服务的现实需要。具体表现在：第一，在前台，大量消费者习惯支付现金；第二，旅游途中增加景点收取的门票费、房差等几乎全是现金收入；第三，出于节约时间和交易安全[③]的考虑，发团时导游会携带大量现金，在旅行途中按照进度与地接社随时结算；第四，导游向汽车司机、饭店、小旅社支付运费、餐费、住宿费时，绝大多数以现金结算。此外，分公司、服务网点均不专设财务岗位，主观上纳税意识比较淡漠；加之存在监管真空，因此希冀其自行申报是不现实的，且在总公司经营地域内经营的分公司、服务网点没有开立银行账户，不可能通过银行信息监管其收支情况。所以，最终形成了纳税人申报收入仅限于开票收入和很小一部分不开票收入。

2.多元化因素造成发票管理混乱

业务量大且琐碎加大了旅游服务税收征管工作的成本，对“三流合一”的核查形成了现实阻碍。第一，从取得的发票看：一是代扣费用的发票只填写总价，不填写单价和数量。由于旅行社是以协议优惠价购买旅游产品，但是税务机关并不掌握具体的折扣额进而难以核实代扣费用发票数额的真实性。比如景区门票的原价、折扣额并不在票据中如实记载，而且年终奖励返点是由旅行社开出“旅游费”发票的方式入账。二是有些风景区以“折扣超低”为由拒绝向旅行社开具发票[④]。第二，虚开发票时有发生，比如：旅行社之间假造转委托协议虚开代扣费用发票，消费者要求虚开发票，司机为享受运输公司福利要求虚开旅游费发票等。第三，征税范围类型划分不清，一些税务机关要求旅行社经营业务只可以“旅游费”开票，导致了兼营旅游产品业务出现“高进低销”。第四，行业监管部门与税务部门的执法立场不同，导致了一部分收入缺乏票据原始资料。由于旅游局对于《国家旅游局关于严格执行旅游法第三十五条有关规定的通知》中“不得通过指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”的规定执法存在不确定性，导致旅行社主观上不敢将佣金、回扣等收入记载于票据中。然而，征税行为是具有无因性的（张晓婷，2007年），公平原则决定了即使非法收入亦可被征税（蔡豪杰，2006）。旅游服务存在佣金、回扣是与当今我国消费者理性程度、旅游市场竞争情况相匹配的，短期之内不可能得到根本治理，因此，旅游服务行业监管客观上加大了税收监管的风险。

3.承载重要涉税信息的相关业务管理均不规范

业务中的突出问题包括：第一，前台招徕服务不按《旅游法》规定签订旅游合同情形普遍。从笔者工作中掌握的情况看，市辖区内出境游、境内长线游、团队游一般签订旅游合同，数量居多的短线游基本不签合同，因为消费者也觉得短线游鉴定合同太过麻烦，且县域内旅行社签合同的情况会更少，甚至可以低到总业务数量的10%。第二，旅行社之间的转委托业务确认件保存违反法律规定。旅行社之间为了保障组团成功常规化地存在转委托业务。按照《会计档案管理办法》的规定，旅行社转委托业务确认件的保管年限是30年，但是对于处在监管真空中的大多数旅行社来讲，确认件不过是旅行社之间结算的依据和应对旅游局检查的表面文章[⑤]。第三，旅行社为了降低成本，形成了从本地的各家景区代理旅行社借用派团单的行规[⑥]，旅行社组团的不同线路，就会从不同的代理商旅行社借用派团单，也就是说一家景区代理旅行社的派团单实际上混合着多家旅行社的业务。

（四）以人力为主要成本导致现有税收监管制度适用性差

通过传统税收监管手段掌握旅游业真实服务能力的工作存在巨大困难，主要原因在于：

1.纳税检查与纳税评估制度实施困难

因为旅游服务日常投资主要是人员工资、房租、广告费等，几乎没有可以以产定销的货物投资，且行业监管、税收征管都远落后于产业自身发展，很难专门针对旅游服务进行科学的、专项的纳税评估。

2.自查补税制度运行不力

责成自查的目的之一就是通过自查为重点稽查建立纳税评估样本。但是，旅游服务企业在自查补税中的配合度并不高。究其原因，是基于上一条所述的行业特殊性，使得现行税收监管制度对于旅游服务而言显得过于宽松：第一，河北省大多数旅行社属于非重点税源企业，主要涵盖全国知名国际旅行社服务网点和各地国内旅行总社及其分公司，每30年才会被稽查一次[⑦]；第二，目前税务稽查的业务时限范围被控制在三年以内；第三，近些年河北省税务局执法较为宽松，对于绝大部分旅行社仅以企业所得税税收贡献率作为稽查选案的标准。

税收监管制度对旅游服务的适用性差，加之逃避缴纳税款罪的“出罪”制度规则，共同导致了一个结果：旅游服务偷逃税款的违法成本很低。依据经济心理学的“反社会惩罚”理论，在公民合作规范和法治较弱的社会环境中，非重点税源企业的旅行社不会选择自查补税，因为披露自己的真实税源，会遭到同行的报复[⑧]（辛自强，2014）。所以，在目前税收执法环境宽松的条件下，作为非重点税源的中小型旅行社的收入大多处在起征点上下浮动的水平，一旦因为自查补税被确定为纳税评估样本就极有可能出现被同行联合排斥的后果。可见，目前监管制度的不适用性是旅游服务向税收监管风险控制提出的严峻挑战。

（五）各地对旅游服务实体法要素理解不同导致税收监管尺度不一

多个省市地税局都曾颁布过旅游业税收征收管理办法，但是，各地对多项旅游服务实体法要素的理解不一，原因如下：第一，认为提供代办出境、入境和签证手续以及代办、代订机票、车票行为，甚至一并销售相关货物行为均属于旅游服务征税范围的理解是受到了旅游法律法规和旅游行业经营业务范围的影响，脱离了税收执法的专业视角。第二，纳税评估不准确导致代扣费用比差异大。对于实行核定征收的纳税人，各地方代扣费用的核定扣除比例一般情况下是从75%到90%不等，扣除比例差异越大反应出是税收监管风险可能越大，而“权力下放”和空白的规定更暴露出由于税收执法自由裁量权过大可能导致的不确定性风险[⑨]。

二、营改增后旅游服务税收监管风险控制的约束条件

（一）立法、执法制度均应尊重旅游服务业务发展的客观需要

旅游服务是一种特质突出的服务行业，国税局想要提高旅游服务税收监管效率就必须以重视研究行业特殊性、尊重行业自身发展需要为起点。

1.旅游服务的经营本质是代旅游者集体付费以赚取服务费

在旅游服务营业收入中，大部分是代付费用，诸如门票、交通费、餐费、住宿费、签证费、人身意外保险费等，他们的本质是相同的。如果权力机关与政府不能专注于旅游服务的经营本质，秉持以人为本的基本理念来立法，就极可能“逼迫”市场主体财务造假，徒增税收监管风险。

2.旅行社经营范围多元化并存是当今市场竞争的必然选择

旅行社超注册范围从事多元化经营已经形成常态，但是税务监管却停滞不前。比如：销售旅游纪念品、买一赠一（买旅游服务赠箱包等货物），甚至旅游地的大型购物店下设旅行社以满足自身销售需要。这就决定了原来地税局要求旅行社开具发票只能填写“旅游费”的传统监管方法是不合理的。

3.“竞争与合作并行”的关系是市场博弈形成的行业惯例

无论是转委托还是借用派团单，都是旅游服务行业的市场选择结果，他们使得一项旅游服务在履行合同内容时分散到多家旅行社市场主体的业务中。在“营改增”后，国税部门应对此提起重视。

4.旅游资源客观限制、业务发生时间集中是旅游服务的突出特征

旅游市场还存在两个客观特征，影响税收监管工作的效率。第一，很多自然风光类旅游资源地处偏远、交通不便，进而影响到配套的住宿、餐饮等服务，对此类旅游服务的税收监管容易存在真空，常常出现现金结算、无法取得发票的情况，这类问题在草原旅游线路中尤为突出。第二，在国庆等法定节假日，全国旅游市场保持高位运行，乡村游、休闲游、短线游迎来接待高峰，城市观光游、城市周边游和民俗游受到近程游客青睐[⑩]。由于存在大量业务集中涌现、地点偏远等因素，旅游服务、餐饮、住宿、娱乐等多个方面都存在税收监管应对不及的现实困难。

（二）风险控制制度的选择应符合税收制度自身完善的需要

1.税收法律制度的一致性

在征收营业税时，各地存在对旅游服务外延理解不清的情况，“营改增”之后，由于有了《营业税改征增值税试点实施办法》针对业务范围的明确界定，也应该适时规范、修订各地旅游业税收征收管理办法。

2.法律制度实施的成本与效果

目前，各地成立了综合治税办公室来加强相关部门涉税信息的提供机制。但在具体实施中存在流于形式、信息提供不全等问题。特别针对旅游服务而言，涉税信息在政府间实施共享制度的成本是巨大的，因为从表面看，旅游局最有优势去掌握旅行社真实的收支情况，理应成为最佳的涉税信息提供方，但是就现行制度设计而言，旅游局与旅行社之间并非单纯的“监管”关系。第一，从日常工作上看，旅游局的工作有赖于旅行社的配合，旅游局的常规工作依托于旅行社的“合作促销”(杨富斌，2011)。第二，旅游局有大量的政府规费收入来源于旅行社，比如说：会议费、培训费、书籍费、旅游合同工本费等等。第三，在实施旅行社质量保证金制度中易引发权力寻租问题，具体而言有两点：一是违法仅指定1家银行存放质保金的行为。按照《旅游服务质量保证金存取管理办法》相关规定^[11]，旅行社可以在国家旅游局指定的11家银行范围内选择一家存入质保金。但是，从笔者工作所接触的情况看，由于缺乏行之有效的监管制度，实践中存在河北省某市旅游局指定1家银行要求旅行社存入质保金，且当旅游局长变更之后，要求辖区内所有旅行社全部将质保金转存另一家银行的“奇怪现象”。二是“按照一年定期、到期自动结息转存方式管理”^[12]的合法性值得商榷。质保金的本质是“用于旅游服务质量赔偿支付和团队旅游者人身安全遇有危险时紧急救助费用垫付的资金”，已经足额缴纳了质保金，为何要求自动转存利息，又为何在质保金三年才能减半的规定下却按照一年定期确定利率？结合时下银行急需吸收存款的经济背景，其中的问题不言而喻。

结合以上事实分析，如果不能剥离旅游局和旅行社之间的“合作”关系，那么，希冀旅游局向税务局及时提供一手、完整和优质涉税信息的制度设想会面临实施阻力。

三、营改增后旅游服务税收监管风险控制的对策建议

税收法律制度、行业特征等因素为旅游服务偷逃税款提供了便利条件，严重的信息不对称使得税务机关的税收监管风险陡增。为了使税务机关更有效地消除监管盲区，须在弥补税法漏洞的同时，严格税收执法、完善监管制度、创新建立保险公司信息共享制度。现提出如下建议：

（一）严格推进“三证合一”制度，消除监管真空

“三证合一”制度的推进，应注意两方面：第一，旅行社总社、分公司、服务网点无论经营地域范围是否相同，均需分别换领新证，并开立银行账户，彻底杜绝“漏管户”，消除监管真空。之所以取消总公司对于分公司、服务网点的税收管理权限，是考虑到旅游服务行业的特殊性：总社对分支机构业务流程的控制能力极其有限，因为两者的聚合是为了扩大业务量而取得更优惠的旅游产品协议价格，分支机构实质上是拥有高度决策权的、独立运行的市场主体，在人事管理上更是毫无从属可言，因此，让分公司和服务网点自行承担税收工作是杜绝监管真空的必要设计。第二，无论是换领新证还是机构注销，都需要严格依照程序办理，对于未进行税务登记的分公司和服务网点进行税务行政处罚。

（二）完善旅游服务增值税立法以弥补税法漏洞

通过立法完善旅游服务差额征税的逻辑关系，规范地方依法划分征税范围，对于纳税人的商事理性、控制税收监管风险而言都大有助益。

1.完善旅游服务的增值税制度

第一，对于差额征税制度的立法完善。旅游服务可以选择以取得的全部价款和价外费用，扣除向旅游服务购买方收取并支付给其他单位或者个人的各项代付费用和支付给其他接团旅游企业的旅游费用后的余额为销售额。这样既可以凸显旅游服务经营模式的价值核心，又可以清晰界分代付费用和自身负担费用的逻辑关系。第二，确立单项委托服务概念，建议扩充“代销”概念，将代销的标的物扩展到服务领域。第三，明确航空公司退票业务的性质，使得退票费等收入取得合法费用扣除凭证。

2.各地修订旅游服务税收规范维护法律制度的统一性

第一，依据《营业税改征增值税试点实施办法》划分旅游服务、单项委托和销售货物三种纳税范围。第二，通过专项纳税评估规定更趋向真实情况的代扣费用扣除比例。

（三）着眼旅游服务特征，优化税收监管制度以提高其适用性

1.加强票据填开的监管

税务机关应向旅行社明确提出如下要求：第一，依法及时、完整地填开票据。涉税票据必须按月开出并完整填写，这样才能与旅游合同、确认件、派团单中所列单价、折扣额、人数、总价等进行比对，从而提高核查其真实与否的可操作性。第二，按照具体业务填写“开具内容”一栏。

2.专门性纳税评估体系的建立

旅游服务专门性纳税评估体系的建立，主要有两方面要点：第一，借助“结算平台”高效完成纳税评估信息采集。目前，大型旅行社基本已经被几家的“结算平台”公司全面覆盖，在平台上进行旅游合同订单信息管理，其可成为税务机关进行税源摸底的重要资源。建议国税局借助旅行社订单管理平台，为纳税评估提供高质量的信息数据。第二，纳税评估指标体系的完善。以税收贡献率等纳税评估通用分析指标来筛选案源，解决的是初级的提速问题，是一种相对数的衡量方式，而借助“结算平台”对不同规模旅游服务企业真实税源的摸底，则会提供多层次的绝对数评估指标，进而完善纳税评估指标体系。

（四）建立保险公司信息共享制度降低旅游服务税收监管风险

鉴于旅行社、消费者、银行、旅游局在信息供给方面都存在各自的缺陷，笔者认为保险公司是目前最理想的信息提供方。因为它具有对旅游服务前台收入“全覆盖”的优势，并且与旅游局、旅行社均无关联关系。在实务中，尽管法律规定旅游人身意外伤害是消费者自愿投保的险种，但是，出于经济人理性，无论消费者是否付款旅行社都会主动为其购买该保险，不然一旦出现意外伤害，旅行社将损失质保金。因此，在旅游局与旅行社剥离利益关联之前，设计“保险与旅游合同挂钩”的方式是具有可操作性的。具体建议如下：第一，完善《旅行社条例》，修改旅游局现在以盈利为目的的旅游合同书销售业务，建立健全旅游合同统一编号、印制制度，严格控制工本费标准。第二，建立旅游保险与旅游合同挂钩制度：规定旅游合同编号为投保旅游保险的必填信息，即可在保险公司业务平台上查询到所有旅游合同涉税信息。

 

参考文献：

〔1〕张晓婷.论征税行为的无因性[J]，法学家2007年第1期。

〔2〕蔡豪杰.非法收入征税问题的法理学分析[J]，涉外税务2006年第5期。

〔3〕辛自强.经济心理学 经典与前言实验[M]，北京师范大学出版社2014年版。

〔4〕杨富斌.旅游法研究：问题与进路[M]，法律出版社，2011年版。

〔5〕唐  明，李欢.地方税体系构建背景下的地方税源优化——以湖南为例[J].地方财政研究，2016，（1）：72-78.