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陈隆近/房地产税在地方税系中的功能取向
时间:2015/9/30 9:36:41    来源:地方财政研究2015年9期      作者:佚名

西南财经大学

 

内容提要:现行房地产税主要承载了经济调节和收入分配功能。未来纳入地方税系作为重要税源的房地产税应主要基于受益原则和资源配置功能。本文认为,受益原则和资源配置功能不仅决定了房地产税作为地方政府重要收入来源的可持续性,同时也为地方政府转变治理方式提供了内在激励。

关键词:房地产税  受益原则  地方税系

 

201410月,财政部长楼继伟撰文指出,新一轮税制改革的内容之一是“加快房地产税立法并适时推进改革……使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源[①]”。这一表述不仅体现了将房地产税收入划归地方的明确思路,也强调了房地产税在地方收入来源中的重要地位。201411月,《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》公布实施。其中通过房地产税等改革,使房地产税等财产行为税成为县(市)级主体税种……以增强市县政府履行事权和支出责任的保障能力的提法进一步突显了房地产税在未来地方税系中的关键角色。尽管被改革方案赋予了重要使命,房地产税还仍然不是一个法定清晰的单独税种。当前所谓的“房地产税”涉及了现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城市维护建设税、契税、印花税等十余个税费种类。房地产税要统一,最大的难处或在于土地产权。本文的主旨不在于探讨如何统一,而是假定在统一归为物业税以后,作为地方政府可持续收入来源的房地产税应该承载何种功能,以及这样的功能取向对于地方政府治理方式转变的意义。

一、现行房地产税的两大功能取向

1998年,国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣布全面停止住房实物分配,逐步落实住房分配货币化。1999年,财政部、国家税务总局、建设部等部门先后单独或联合发布了《关于调整房产税和土地使用税具体征税范围解释规定的通知》、《关于调整房地产市场若干税收政策的通知》、《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》等文件,涉及到了房产税、土地使用税、土地增值税、营业税、契税、个人所得税等房地产税种,总体体现了繁荣住宅市场和鼓励个人购房的基调。

2005年以来,面对持续上涨的房价,中央悉数动用了包括税收政策在内的调控手段加以干预。2005年,七部委联合发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》明确指出,“要充分运用税收等经济手段调节房地产市场,加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。”比如,国家税务总局于2007年发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》,就是试图以土地增值税“预征”改“清算”的方式挤压房地产泡沫。2011年,上海和重庆试点个人房产税。到了2013年,北京、广东等地甚至出台了“严格按个人转让住房所得的20%征收个人所得税”的严厉措施。

在这样一系列的政策干预中,房地产税实际上被赋予了两重功能。一是抑制房地产过度投资带来的经济泡沫和通货膨胀,属于经济调节功能。且不论房地产税是否实际抑制了房地产过热,在追求经济调节功能的同时不能忽视了政策“乱棒”下的超额负担问题。比如,在对住房转让征收20%个人所得税的政令下,出现了为二套房避税而假离婚等乱象[②]。仅北京市2013年前三季度的离婚登记数量就同比增长了40%[③]。这样的房地产税政策很难对房型、人群等精细区分,事实上是以效率和公平为代价来为经济猛踩刹车。

对房地产的税收调控还往往被赋予了收入分配功能,即让富人少买房,让穷人买得起房。在20111月财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问时就明确指出“房产税是调节收入和财富分配的重要手段之一,征收房产税有利于调节收入分配、缩小贫富差距[④]。”然而,即便所有的房地产税都由富人缴纳,穷人也不会自然买得起房。如果是追求收入分配功能,就应该取之于富人,而用之于穷人。至于房地产税哪里去了,是否用于了帮助穷人安居却并不下文。

无论曾经实现与否,房地产税的上述两重功能都将面临调整。随着房地产税成为地方税,却仍要地方接棒执行应主要归属中央的经济调节和收入分配功能,其成败并不难预见。有媒体报道,地方政府对此前可能的房产税扩容无一响应、普遍反对[⑤]。这事实上已反映了房地产税目前的功能取向与其未来作为主要地方税种之间的内在矛盾。

作为最主要的物业税构成,房地产税在国外一般都由地方政府加以征管。依据多层级政府背景下的规范财政理论,涉及房地产税的地方收支行为应主要体现增进效率的资源配置功能。如果不正视并明确房地产税作为地方税的这一主要功能,不仅不能达成其应有的政策效果,也将因此而迟滞我国地方税系的全面建成。

二、受益原则下房地产税作为地方政府收入来源的可持续性

地方税系中的房地产税应主要基于受益原则和资源配置功能是国外理论界和实务界的基本共识[⑥]。房地产税的资源配置功能可以表现为引导房地产开发商和购买者的行为选择。比如,England et al2013)分析了美国的数据后发现,当房地产税提高时,均衡中的住房和车库面积也相应减小了。

为地方公共服务提供持续稳定的收入来源是房地产税实现资源配置功能的另一表现。房地产税收入的可持续性首先得益于其税基流动性小于消费税、所得税等税种,从而一方面减少了纳税人在资源配置上的行为扭曲,另一方面也降低了地方政府靠牺牲收入来稳固流动税基的不菲代价(Norregaard2013)。Alm2011)、Doerner and Ihlanfeldt2011)和Lutz et al2011)的研究成果都显示,在2006年美国相继出现房价大跌、次贷危机、经济萧条之后,房地产税相对于消费税、所得税等税种更缺乏价格弹性,从而在地方收入锐减时起到了很好的稳定作用。

更为重要的是,作为物业税之一的房地产税在居民的税收贡献和服务享有之间建立起了牢固的关联,因而集中体现了付税的受益原则(Hamilton19751976)。如果某人对某地的某种公共服务需求很大,则可以前往当地定居,并为此支付相应的房地产税(Oates1969)。房地产税因此更像是居民基于地方政府在公共服务上的表现所进行的自愿付费。事实上,对于治安、消防这样的公共服务,以房地产税融资比按次收取使用费更具有现实操作性。

理论上讲,只要一地政府比另一地政府更能提供质优价廉的公共服务,就自然有人希望迁入并心甘情愿地纳税。换句话说,只要地方政府稳定持续地提供质优价廉的公共服务,也就有持续稳定的收入进账而不必担心入不敷出。事实上,我们经常看到在学区房上掷以重金的家长无需知晓Tiebout1956)模型却正如其描绘的那样,在受益于地方教育服务的同时,也将为辖区政府贡献了稳定持续的房地产税收入。

税收“取之于民,用之于民”已是耳熟能详的说法,但即使是在收入分配之外,两个“民”字也有“贫”、“富”之分。在受益原则下,房地产税将事实上集中表现为“取之于富人,用之于富人”。比如,只有收入宽裕的家庭才买得起昂贵的学区房,也才因此享受得到高水平的教育服务。此外,为了保证受益原则下成本和受益的对等,政府还可以或应当采用所谓“分区(Zoning)”措施,限制开发商在学区内修建面积过小或质量过低的住房,从而不让低收入购房者在高水平服务上“搭便车”(Fischel19851992)。

房地产税在此遭遇的争议实际上是受益原则下任何一种地方税都难于避免的。对此,世界范围内的普遍做法不是因噎废食,而是一方面基于受益原则,充分发挥房地产税在地方税系中持续稳定的筹资功能,另一方面通过上级政府数额合理的一般性转移支付来巩固各地政府的基本财力,从而让低收入家庭也能享有合格的公立教育等服务。

三、受益原则下房地产税对于地方政府治理方式转变的意义

受益原则下的房地产税不仅是地方公共服务的融资工具,同时也提供了地方政府改善治理的激励机制。在Tiebout1956)所描绘的理想图景中,居民按自己的偏好在各地之间选择税收贡献与服务享有最相匹配的辖区作为住地。这一“用脚投票”的机制促使希望增加房地产税收入的地方政府通过改善公共服务质量来提高房地产价值。Glaeser1996)认为,如果住房需求缺乏价格弹性,房地产税对于地方政府的激励效应比一次性总付税还要显著。Fischel2001)则指出,地方上的政策效果与地区或全国的重要区别在于支付房地产税的居民对地方事务具有更强的关切,会更直接地向地方官员施压,从而更好地监督了公共服务的提供效率。

在美国,绝大部分房地产税收入被用于地方基础教育。Hoxby1999)对比研究了上级拨款和房地产税自筹这两种基础教育的融资方式。她发现,在控制了其他影响因素后,房地产价值的升降很大程度上反映了地方基础教育质量的高低。与上级拨款相比,房地产税自筹在成本有效性相似的同时,克服了在基础教育质量的直接评估中难于解决的信息不对称难题。

在挪威,地方政府可以选择是否开征房地产税。这为研究房地产税对地方治理的激励效应提供了难得的机会。在控制了潜在的选择性偏误后,Borge and Rattsø2008)发现,开征了房地产税的挪威地方政府在污水处理上的成本要低20%。类似地,Fiva and Rønning 2008)则注意到,房地产税对于基础教育服务质量的促进作用表现为学生们在挪威全国性考试中的成绩提升。

Presbitero et al.2014)在考察了22个经济合作与发展组织(OECD)成员国1973–2011年间的财政收支后发现,如果房地产税在一国地方政府收入中的比重越高,该国越不容易出现收不抵支的情况。他们认为,房地产税在地方税系中的重要性与财政平衡之间的正向关系源自于房地产税强化了地方居民密切关注地方政府收支行为的动机。

如果说“财政是国家治理的基础和重要支柱”,那么政府的收支就不能机械地理解为只是收钱、花钱的问题。深层次的财税改革不仅要在数额上寻求财政收入与公共服务的对等,更应该着眼于构建一套促进政府收支合理运转的激励机制。当前的房地产税改革固然有充实地方政府收入的现实考虑,但房地产税与地方公共服务提供之间的密切关联,以及地方居民支付房地产税时的“真实痛感”同地方政府改善治理之间的强烈激励让我们有理由赋予这一改革更大的期许。

四、结论

作为一系列相关税种的合称,现行房地产税主要承载了经济调节和收入分配功能。随着财税体制改革的深入,已明确了将房地产税纳入地方税系作为重要税源的角色定位。虽然现行房地产税尚未立法统一,但这一角色定位预示了其未来成为物业税构成的改革方向。基于这样的背景,房地产税在未来将主要依据受益原则并追求资源配置功能。本文认为,房地产税在地方税系中的应有功能不仅决定了该税种作为地方重要收入来源的可持续性,同时也为地方政府转变治理方式提供了内在激励。

 

参考文献:

1Alm, James, Robert D. Buschman, and David L. Sjoquist (2011). “Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax.” Regional Science and Urban Economics, 41, 320-331.

2Almy, Richard R. (2000). “Property Tax Policies and Administrative Practices in Canada and the United States: Executive Summary.” Assessment Journal, 7, 41-57.

3Borge, Lars-Erik, and Jørn Rattsø (2008). “Property Taxation as Incentive for Cost Control: Empirical Evidence for Utility Services in Norway.” European Economic Review, 52, 1035-1054.

4Doerner, William M., and Keith R. Ihlanfeldt (2011). “House Prices and City Revenues.” Regional Science and Urban Economics, 41, 332-342.

5England, Richard W., Min Qiang Zhao, and Ju-Chin Huang (2013). “Impacts of Property Taxation on Residential Real Estate Development.” Journal of Housing Economics, 22, 45-53.

6Fischel, William A. (1985). The Economics of Zoning Laws: A Property Rights Approach to American Land Use Controls. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

7Fischel, William A. (1992). “Property Taxation and the Tiebout Model: Evidence for the Benefit View from Zoning and Voting.” Journal of Economic Literature, 30, 171-177.

8Fischel, William A. (2001). “Homevoters, Municipal Corporate Governance, and the Benefit View of the Property Tax.” National Tax Journal, 54, 157-174.

9Fiva, Jon H., and Marte Rønning (2008). “The Incentive Effects of Property Taxation: Evidence from Norwegian School Districts.” Regional Science and Urban Economics, 38, 49-62.

10Glaeser, Edward L. (1996). “The Incentive Effects of Property Taxes on Local Government.” Public Choice, 89, 93-111.

11Hamilton, Bruce W. (1975). “Zoning and Property Taxation in a System of Local Governments.” Urban Studies, 12, 205-211.

12Hamilton, Bruce W. (1976). “Capitalization of Interjurisdictional Differences in Local Tax Prices.” American Economic Review, 66, 743-753.

13Hoxby, Caroline M. (1999). “The Productivity of Schools and Other Local Public Goods Producers.” Journal of Public Economics, 74, 1-30.

14Lutz, Byron, Raven Molloy, and Hui Shan (2011). “The Housing Crisis and State and Local Government Tax Revenue: Five Channels.” Regional Science and Urban Economics, 41, 306-319.

15Mieszkowski, Peter (1972). “The Property Tax: An Excise Tax or a Profits Tax?” Journal of Public Economics, 1, 73-96.

16Norregaard, John (2013). “Taxing Immovable Property Revenue Potential and Implementation Challenges.” IMF Working Paper 13/129.

17Oates, Wallace E. (1969). “The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy, 77, 957-961.

18Presbitero, Andrea F., Agnese Sacchi, and Alberto Zazzaro (2014). “Property Tax and Fiscal Discipline in OECD Countries.” Economics Letters, 124, 428-433.

19Sexton, Terri A. (2003). “The Property Tax Base in the United States: Exemptions, Incentives, and Relief.” Assessment Journal, 10, 5-33.

20Spelman, Jeff, and Mary Spelman (2003). “We Come to Faintly Praise the Property Tax, Not to Bury it: The Importance of the Property Tax in the United States.” Assessment Journal, 10, 52-66.

21Tiebout, Charles M. (1956). “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy, 64, 416-424.

22Zodrow, George R. (2001). “The Property Tax as a Capital Tax: A Room with Three Views.” National Tax Journal, 54, 139-156.

23Zodrow, George R., and Peter Mieszkowski (1983). “The Incidence of the Property Tax: The Benefit View vs. the New View.” In George R. Zodrow (Editor), Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty–Five Years, 109-129. New York: Academic Press.

24Zodrow, George R., and Peter Mieszkowski (1986). “Pigou, Tiebout, Property Taxation and the Under–provision of Local Public Goods.” Journal of Urban Economics, 19, 356-370.

 

 



[] 楼继伟:“深化财税体制改革 建立现代财政制度”,《求是》,2014年第10期。

[] 陈文雅:假离婚演变史,《经济观察报》,2013318日。

[] 方王洋:“‘二套房政策五年来遭遇四改,《新京报》,2014924日。

[] 财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问”,2011127日,http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/27/content_1793945.htm

[] 姚一然:“房产税试点扩容暂缓”,《财经国家周刊》,201324日。

[] 这里的讨论是基于房地产税的“使用费”观点(Hamilton19751976Fischel19852001)。与此对立的是“资本税”观点(Mieszkowski1972Zodrow and Mieszkowski19831986Zodrow2001)。国外实践中的房地产税几乎都是依据“使用费”观点加以征收和使用的(Almy2000Sexton2003Spelman and Spelman2003)。

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