淄博市周村区财政局

内容提要：本文在梳理环保财政支出效率及节能减排水平概念的基础上，设计构建了环保支出资金使用效率和节能减排水平评价指标体系，通过熵值法、灰色关联分析法、主成分分析法构建综合评测模型，对山东省17个地市环保支出资金使用效率和节能减排水平做了对比研究；通过模糊聚类分析对山东省进行了梯度划分。研究结果科学、客观、真实，为山东省提高环保支出使用效率、转变经济发展方式提供了科学的参考依据。

关键词：环保支出效率  综合评测  聚类分析

环境问题一直是中国经济发展的焦点，我国政府非常重视环境保护和节能降耗。近年来，山东省环保财政支出的绝对量和相对量均有较大幅度增长。关于环境保护支出，国内研究多侧重于理论性质的政策分析，缺少基于指标体系与实证分析。本文拟通过对山东省各地市环保支出效率和节能减排水平作对比，分析山东省环保支出效率的现状，探索山东省经济发展与环境保护之间是否做到和谐发展，各地市环保支出资金总量是否符合环保要求，供决策参考。

一、环保支出资金使用效率和节能减排水平的界定

(一)环保支出资金使用效率

在以市场为资源配置基础性手段的经济制度下，公共财政支出的主要职能之一就是对市场配置失灵的领域通过政府财政宏观调控进行资源配置，并保障政府部门的基本经费需求。环保部门运用财政支出的主要职能包括：(1)对环保部门财政支出的流向与结构进行调整与选择，从而在市场失灵的环保领域合理配置财政资金；(2)承担环保部门在履行日常环境管理事务过程中的基本经费开支。环保财政支出的主要职能则集中体现为：对分配给环境保护的财政资金进行有效的配置和利用，从而实现预定的环保政策目标。

对环保支出进行使用效率评价的最终目的是为了促进各地区环境保护支出资金使用效率的提高，即提高单位环境保护支出下的环保效果，进而推动环境政策目标的实现，满足经济、社会、资源和环境的可持续发展。计算公式为环境治理效果/地区环保支出资金。

(二)节能减排水平

节能减排是指减少能源消耗和降低污染物排放。节能减排水平是一个国家或地区节能减排工作的政府管理水平、资金投入力度和目标实施强度的综合反映，是该国家或地区能源利用效率和降低污染程度的集中体现。不仅能推动各地区转变增长方式，真正实现发展模式调整与优化结构，还能降低企业的经营成本，提高市场竞争力，优化服务与经营模式，共同为我们赖以生存的地球创造良好的生活环境。

节能减排水平评价与环保支出使用效率评价的最终目的殊途同归，但衡量标准不尽相同，即实现单位国内生产总值的节能及减排效果，计算公式为环境治理效果/地区GDP。

二、环保支出资金使用效率和节能减排水平指标体系的构建

(一)指标体系构建

从系统论的观点来看，环境保护支出系统是整个国家公共财政系统的一个子系统。这个子系统的输入就是环境保护资金的投入，经过一系列系统内部的运作和转换过程，这个子系统会产生相应的输出，即环境保护支出的直接产出和间接影响。在设计环保支出使用效率评价指标体系时，须以单位环保支出的污染物排放为核心，以污染物排放的类型为基础展开。同样道理，节能减排水平评价指标体系须以单位国内生产总值的污染物排放为核心，以污染物排放类型为基础展开。

按照遵循逻辑相关设计、数据相关设计和趋势相关设计等原则，从二者的概念和内涵出发，构建起环保支出资金使用效率和节能减排水平评价指标体系(表1)。

表1  环保支出资金使用效率和节能减排水平评价指标体系

(二)指标的重要性分析

使用熵值法[①]对指标权重进行测算，测算结果见表2。原始数据引自2011年《山东省统计年鉴》公开的统计数据和资料[②]。

通过比较可知，在整个山东省内，对环保支出使用效率和节能减排水平有共同明显影响的指标为单位电耗、单位化学需氧量排放量、单位废水排放量和单位烟尘排放量。此外，单位氨氮排放量对节能减排水平也有较大影响。这说明在环保需求日益迫切的情况下，把以上指标作为污染物排放及节能降耗的重点，将对改善环境有着重要地促进作用。相对而言，其他指标的影响较小，但权重比较平均，对环境问题进行治理时要做到兼顾。

表2  环保支出资金使用效率和节能减排水平评价指标权重

三、山东省环保支出资金使用效率和节能减排水平综合评价分析

(一)综合评价结果

使用熵值法、灰色关联度法、主成分分析法[③]三种统计方法构建综合评测模型，在SPSS环境下，分别对山东省17地市的环保支出资金使用效率和节能减排水平进行测度。将三种测算结果[④]的算术平均值[⑤]作为综合得分，综合测评结果如图1所示，山东省17地市环保支出资金使用效率的综合排名为：威海、青岛、济南、潍坊、济宁、烟台、泰安、东营、临沂、德州、聊城、淄博、枣庄、滨州、日照、菏泽、莱芜。山东省17地市节能减排水平综合排名为：威海、青岛、烟台、东营、济南、泰安、潍坊、淄博、济宁、临沂、滨州、日照、枣庄、聊城、菏泽、德州、莱芜。

各地市的环保支出资金使用效率排名与节能减排水平排名并不相同，环保支出效率排名＞节能减排水平排名的地市有济南、潍坊、济宁、临沂、德州、聊城；环保支出效率排名＜节能减排水平排名的地市有淄博、东营、烟台、泰安、日照、滨州、菏泽；环保支出效率排名＝节能减排水平排名的地市有威海、青岛、枣庄、莱芜。以淄博市为例，与其他16地市相比，10个指标中有9个指标的节能减排指标值高于环保支出效率指标值，说明淄博市经济发展的步伐快于环保财政支出规模的增长，或者在环保支出规模有保证的情况下，资金的利用效率并不很高，资金支出的效应与预期有一定差距。

(二)梯度划分

对各变量的原始数据做标准化变换，采用欧氏距离计算样本之间的距离，选用离差平方和法(Word法)进行聚类。根据聚类结果，将山东省17个地市归为六个梯队(见表3)，聚为一类的地区得分较为靠近，排名相邻，聚类分析结果有效地验证了综合评价结果。

表4  山东省17地市环保支出资金使用效率和节能减排水平梯度划分情况表

四、增强环保财政支出效率的对策建议

1.提高环保财政资金使用效率。由实证结果可知，环保支出效率排名低于节能减排水平的地市不在少数，因此，环保财政资金使用效率的高低对环境保护以及财政可持续发展具有重要影响。一是要建立并完善独立、稳定的环境保护预算支出科目，做到环保资金专款专用，拨款及时，避免挤占挪用现象，确保环保支出的长期性、稳定性和连续性；二是要建立健全环保资金监管机制和群众监督机制，加强资金申请、项目审核、计划下达和资金拨付及使用的全过程监督，完善环保资金信息公开披露制度；提高环境保护设施运转效率，提高环境污染治理效果。

2.加强环保支出的针对性

由测算的指标权重可知，不同的污染物对环保支出效率以及节能减排水平的影响差异很大，明确环保治理的重点，增强环保支出的针对性对短期内改善环境具有促进作用。把人力、物力、财力集中在环境破坏力大、污染范围广的地方，加大对污染减排监测、执法、标准等基础性工作的支持力度；加大主要污染物减排专项资金、水污染治理资金的投入力度；合理划分环境保护事权，实行污染物总量控制制度，将总量削减指标落实到排污单位；鼓励政府和企业加大对环保产业的投资、采购力度，鼓励企业进行污染控制和生产环保产品。

(三)做好重点污染源企业信息系统建设

管理部门对污染情况并没有一个良好的把握，对排污情况并没有一个监测预警机制，往往造成先污染、后治理的状况。因此，很有必要做好对重点污染源的监控。建立石油、化工、煤炭、陶瓷等一些重点行业和企业的动态数据库，搜集来源于重点污染企业的排污及治理信息，让大量的、有序的信息在网上流通，对污染、排放及治理情况进行实时监控，将治理工作前移，做到早发现、早治理。

参考文献：

〔1〕 房巧玲，刘长翠等.环境保护支出绩效评价指标体系构建研究.审计研究，2010年第3期：22-27.

〔2〕 段美玉，王迪等.促进我国环境保护的财政支出政策研究.法制与社会，2007年第8期：529.

〔3〕 李向春.我国环境保护支出政策分析.河北广播电视大学学报，2008年第13卷第3期:23-24.

〔4〕 宁自军.多种综合评价方法的综合应用.数理统计与管理，2000年第5期.

〔5〕 殷克东，王冰等.山东省节能减排水平综合评测研究.科技进步与对策，2010年第22期.