凌源市财政局

    内容提要：随着我国经济社会事业的不断发展和公共财政管理改革的不断深化，财政专项资金在财政支出中的比重越来越大。专项资金在发挥自身积极作用的同时，使用管理过程中也出现诸多问题。本文以凌源市为例，对专项资金管理中的问题及原因进行了深入分析，并在此基础上提出针对性的政策建议。

    关键词：财政专项资金  支出管理  地方配套  财政监督

随着公共财政体制改革的不断深入,财政专项资金在财政支出中所占的比重越来越大,几乎涵盖了事关国计民生的全部内容。所谓财政专项资金是指国家为了扶持、发展社会经济事业而专门设立的，具有专门来源和专门用途的资金。专项资金的来源包括：国家安排的项目资金、地方财政配套资金、项目实施单位自筹资金，以及具有专门用途的行政事业性收费、政府基金等。规范财政专项资金管理，增加财政专项资金筹措、分配、使用的科学性和公正性，是提高资金使用效益的关键。笔者结合近些年财政工作的实践，并且以本地区财政专项资金及政府配套资金管理使用的实际为个案，谈一些认识。

一、财政专项资金筹措使用管理情况

凌源市位于辽宁西部辽冀蒙三省区交汇处，全市总面积3278平方公里，总人口65万，是一个山区农业市（县）。近几年来，凌源市委、市政府立足本地实际和发展需要，抓住国家实施积极财政政策的契机，密切关注上级财政专项的动态，主动对接，得到了国家和省发改、财政等部门大量专项资金的扶持。

（一）财政专项资金到位情况

根据有关数据统计：2008年-2010年累计到位各类专项资金12.12亿元。这部分资金涉及农业、社会保障、教育科学文化、园区及城市基础设施建设等各个方面，有效促进了各项事业的发展。

2008—2010年凌源市各类专项资金到位情况明细表

单位：万元

注：其他项目中含环境治理及公共安全等专项资金。

    从上述到位的专项资金来源分析，中央预算及国债资金24183万元，占到位资金总额的20%；省级财力安排97008万元，占到位资金总额近80%。从到位资金的项目类别分析，社保民生类资金到位57001万元，占到位资金总额的47%；教育科学类资金到位15058万元，占到位资金总额12.4%；农林水及农业产业化类资金到位31301万元，占到位资金总额的26%。

（二）财政专项资金的管理举措

近些年来凌源市财政局根据国家财政部及省市有关法规和文件，制定和完善了一些管理措施，在保证资金安全运行的前提下，使专项资金发挥较大的作用。

1.明确责任，使专项资金管理的程序不断规范。专项资金涉及的部门广，项目多，数额大，因此要按照项目资金的来源渠道和使用范围明确责任，财政局作为第一责任人必须与各部门之间密切配合。一是按照项目申报的主体明确财政内部分管科室的责任，通过发改部门批准立项的，属于基本建设的专项资金由经建科负责；属于部门归口立项和地方政府批准的项目由各分管科室负责。二是对一次性拨付的专项补助资金和地方政府用财力安排的专项资金，由业务主管部门根据上级下达资金额度和地方配套标准，按照支付的对象报政府主管领导批准后拨付。三是对基本建设项目专项资金由使用单位根据上级批复的资金额度，按照规定的用途和时限，编制资金使用计划，经财政部门审核并经政府主管领导审批后，按进度及资金使用比例拨付。

2.完善制度，使专项资金管理的内容更加全面。首先，按照省市财政部门的文件精神，结合本地区的实际，制定下发了《关于加强财政专项资金管理使用办法》。该办法从立项申报、批准资金规模到项目实施，都做出了详细具体的规定。其次，对专项资金实行专户管理，实行财政国库集中支付制度。严格按预算、按进度、按程序拨付和使用，并且通过《基本建设专项资金拨款申请表》，严密资金拨付程序，坚持先批后用，先审后用。第三，制定和完善了《基本建设工程项目招投标和专项物资政府采购制度》，对所有工程项目都实行招投标，涉及的所有物资全部实行政府采购。

3.强化监管，使专项资金管理的效益逐步提高。加强对专项资金的监督检查，是财政工作的重要职能之一，也是坚持依法理财和提高资金使用效益的需要。一是根据项目批准的内容，开展事前检查。主要是检查项目实施的条件具备与否，重点是对资金拨付的程序及专户管理的监控系统是否符合财政部门的有关规定，抓专项资金的源头监管。二是根据专项资金的使用和项目实施的进展情况，开展事中检查。主要是检查专项资金是否按照规定用途使用，工程项目及物资是否都经过招投标和政府采购，改变对专项资金的事后检查为日常监督上来。三是结合项目竣工验收，组织财政、审计、监察等有关部门对整个项目资金进行全方位、多层次、多环节的审核评价，并且及时提出整改意见，确保财政专项资金使用效益的最大化。

（三）专项资金使用的经济社会效益

近几年来，随着各类专项资金投入使用的不断增多，使地方财政经济取得了显著成效，城乡基础设施和生态环境有了明显改善，社会公益事业有了进一步的发展，民生工程和社会保障水平有了明显提高。

1.财源结构日趋合理，综合经济实力明显增强。2008年凌源市地方一般预算收入完成45626万元（新体制口径，下同），2009年完成61043万元，到2010末，全市地区生产总值实现122.5亿元，地方一般预算收入实现7.47亿元，地方财力年均增幅28%。通过专项资金的投入，有效地支持了产业升级和结构调整，一个以农业富民，工业强市新的财政收入格局已经重新建立。

2.基础设施日臻完善，村镇面貌有了很大改观。中心城市的规划建设面积已经由原来的17平方公里扩展到35平方公里，城市基础设施和公益事业不断完善。中心城市的发展推进了城镇化的进程，沿城区大凌河四个乡镇小城镇综合开发建设21万平方米。高效农业配水完成627处，使农业产业化水平持续提升，新增保护地7万亩。饮水解困工程531处，清洁能源建设（农村一池三改）完成1.5万户。

3.人民群众实惠增加，社会保障范围不断扩大。参加新型农村合作医疗的人数达到42万多人，占农村总人口的84%以上，农村最低生活保障人数3.1万人，城镇居民医疗保险参保人数7.8万人。完成了23家乡镇卫生院、87家村卫生所、6家社区卫生服务机构的新建和改扩建工程，使公共卫生服务水平有了很大的提高。

4.教育科学文化整体推进，社会事业和谐发展。财政资金对教育文化的投入，推动了全市教育科学文化的快速发展。新建和改造校舍27.8万平方米，“普九”巩固和提高工作通过省里评估验收。文化保护得到加强，颇具地方特色的曲艺皮影戏入选国家非物质文化遗产。

二、专项资金管理中存在的主要问题及原因

由于专项资金涉及的范围广，资金来源的渠道也比较多，在管理上仍然存在一些问题，而且这些问题基本属于共性的。

（一）条块分割，多口立项，造成投资分散,监督管理不协调

在目前的行政体制下,融资渠道繁多、资金多头管理的现象十分突出。上级业务主管部门各管一摊，项目和资金来源渠道相互间很少沟通衔接，很难形成整体规划与统一投入，造成资源浪费和资金重复投入。再就是涉及到一些扶持私企民营的专项资金，在项目立项时由经信、科委及财政部门共同组织申报，但项目批准以后，在资金拨付上，上级业务部门按照国库统一支付的有关规定，资金直拨到企业，致使一些资金在使用管理上缺乏监督。

(二)配套资金不能全额到位，影响了专项资金使用效果的发挥

凡是争取上级对地方重点项目的扶持，大多数都需要地方资金配套，这种形式虽然能带动地方投资的积极性，但是，多数贫困地区都由于地方财力拮据，不能全部到位。特别是涉及一些社会公益事业和民生工程类的保障性专项，都涉及到地方配套的资金，由于地方财力有限，只能靠借贷款来解决，导致一些项目的配套资金难以落到实处。例如，凌源市近三年从中央和省财政争取到位各类专项资金12.12亿元，需地方配套2.87亿元，平均年配套9580亿元左右。在这些项目中，配套额度大的都是民生类的社会保障项目，每年平均都在4500万元以上。凌源市的财政收入虽然逐年增加，但是随着上级增支的政策不断出台，刚性支出增长过快，有限的财政增收远远满足不了支出的需求。

2008—2010年地方配套资金到位情况

单位：万元

按照省及中央到位的专项资金要求，应由地方配套资金总计28740万元，实际配套到位7686万元，这部分资金首先用于新型农村合作医疗、农村低保、社会优抚、下岗再就业和农村的养老院，卫生院等项目的配套支出。涉及农林水及农业产业化等支出，如农村沼气建设、旱作农业灌溉、饮水安全、畜牧小区及其他涉农项目支出，由于受地方财力的限制未能及时到位。2010年社会保障类项目需地方配套达到35%以上，2009年涉及农村环保工程项目需地方配套资金高达50%左右。从2008年到2010年的三年里，先后借贷8500余万元，用于上述工程项目的配套支出。

(三)专项资金投资形成的资产产权界定不清

目前，很多专项资金投资的项目，既有财政投入资金，也有银行贷款，还有农村集体和农民的投资投劳。因国家目前尚未有过明确的法律规定，造成管理主体缺位。近几年，凌源市用于一些大型水利设施建设和维修的专项每年都在千万元以上，这些设施由当地政府、水利、乡镇或村里共同管理，实际上谁都没有真正管起来。造成了产权不明晰、责任不落实等问题。

产生以上这些问题的主要原因有两方面：

从主观上分析，一是有些业务主管部门和项目单位，没有从本地区的全局利益综合考虑，认为只要能争取到资金，就说明工作有成绩，结果造成资源浪费和地方财力不能配套。二是大多数项目主管部门片面理解专项资金监督管理是财政部门的事，与自己无关，所以放松对项目的资金监管。

从客观上分析，一是在辽西北地区，多数县级政府财力还很薄弱，靠上级财政转移支付维持政府机关的正常运转。由于目前的事权和财权不统一，要干的事又很多但又没有钱，不干还不行，客观的出现一些违纪问题。二是管理机制尚需进一步健全。现行的专项资金分配方式基本上还是沿用计划经济时的基本思路。按照我国现行的行政管理体制，很多专项资金往往是通过各个系统的上级部门逐级往下划拨，形成了一些专项资金的封闭性，甚至连政府都无法掌握这些专项资金的来源渠道和使用方向，导致纵向管理监督缺位。三是财政部门和业务主管部门与基层政府在资金使用管理上缺乏协同配合、权责分明的管理监督责任机制。财政、审计等部门虽然不断地加大对专项资金的监管，但由于一些专项资金使用的特殊性和封闭性，财政、审计等部门更多的只能做一些事后的监督工作，无法有效地制止各种违法违纪行为的发生，导致横向管理监督缺位。

三、加强财政专项资金管理的建议

随着公共财政体制的建立和政府职能的不断完善，对财政专项资金的使用管理必须按照实践科学发展观的新要求，坚持从地区经济和社会事业发展的全局出发，致力整合财力资源和部门职能效应，突出规范的重点，强化监督的力度，创新绩效的机制，从根本上做到对专项资金管而不死，活而不乱，使其真正达到资金效果的最大化。

1.完善项目申报制度，抓源头管理。凡是涉及财政性的资金，在项目的管理上，从市场调研、项目论证、专家评审、项目申报到竞标采购、资金管理等程序方面，必须有财政部门参加。不管从哪个部门和渠道争取来的资金，凡是属于国家财政资金拨到一个县（市）区，地方政府必须统一协调，责成发改、财政、审计、监察等部门按照各自的职能做好监管工作。

2.建立项目储备制度，统筹安排配套资金。为了避免过去对项目申报程序不透明、把关不严、地方无力配套等问题，财政部门要根据本地区经济和社会发展的需要，按照上级财政的有关政策和项目申报指南，分门别类地建立项目储备库，以便上报项目时筛选和使用。同时，又可以根据地方财力的可能筹措相应的配套资金。

3.调整地方配套资金的比例，减轻财政压力。鉴于目前财权和事权还不统一的管理体制，涉及大量的民生工程项目都在基层，为了充分发挥地方政府的积极性，在一些公益事业项目资金的投入上，应当从各地区财政收入的实际出发，最大限度地减少地方配套资金或者出台一些相应的扶持政策。这样既可以缓解地方财政的压力，又能充分调动起地方政府的积极性。

4.创新监督检查方式，实行专项资金全程监控。一是建立由发改、财政、审计、监察等部门为主体、各项目主管部门参与的专项资金管理体系，定期通报各自掌握的项目信息，便于部门之间及时调整各自的工作思路，有效避免项目多头上报等情况的出现。二是坚持日常监督与专项检查相结合，实行事前、事中、事后全过程监控。将监督的重心向事前、事中前移。三是建立内部制约监督机制，各级财政部门对涉及到有专项资金的的处（科）室，要分别逐级签订责任状，做到纵向与横向共同负责，达到有效监控的目的。

5.建立财政专项资金的绩效评价机制，提高资金使用效益。各级财政部门应逐步建立资金使用绩效评价体系，构建一个包括综合管理、质量管理、进度管理、资金管理等一整套的考评体系，促进财政专项资金由“分配管理”向“绩效管理”的转变，从根本上提高财政专项资金的使用效益。