中国社会科学院

    内容提要：虽然近年来财政部颁布了诸多加强政府非税收入管理的文件，但总的看来，地方非税收入的征收和使用仍然存在诸多问题。作者经过对河北唐山市所属部分县区基层单位的非税收入征收管理和使用情况进行实地调查，发现当前基层单位非税收入管理中存在预算编制不准确、执行不严肃；征管不严格、减免随意性大；收支两条线不彻底；人为调节收入进度等具有普遍性的问题。本文对形成这些问题的深层次原因进行了分析，指出体制和机制的不合理、不完善是主要因素，并提出进一步深化部门预算改革，理顺部门经费保障机制；健全非税收入管理制度，加强对非税收入的监督管理；推进预算信息公开等建议。

    关键词：非税收入，预算管理，县区财政

    一、问题的提出及调研目的

    政府非税收入是指除税收以外，由政府机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务取得的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。全国预算与会计研究会(2009)的调查报告反映，当时地方政府非税收入征收管理中存在认识不到位，法规政策不健全，管理主体分散，基层财政对非税收入依赖性强、征缴管理环节问题多，相当部分非税收入既未纳入一般预算也未纳入基金预算管理等问题。贾康(2005)指出，我国非税收入征收主体多、管理不规范、规模无序膨胀，带来了干扰资源配置、分散国家财力、难以统筹协调、游离监督之外、加剧分配不公、加重企业和社会负担等严重的负面影响。

    近年来，政府非税收入快速增长，据财政部(2011)统计数据，2010年全国政府非税收入达到51691亿元，其中，地方政府非税收入45598亿元，占88.2%。党中央、全国人大和国务院多次提出，要加强对非税收入，特别是预算外资金的监督管理。2009年至2010年，财政部先后发布了《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》、《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》、《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》等规范性文件，地方各级政府也在加强和规范政府非税收入管理方面作了大量的工作，政府非税收入管理的面貌发生了很大的改变。

    为了深入了解地方非税收入预算管理的现状如何、改革的进展及存在的主要问题，作者深入到河北省唐山市所属部分县区及其公检法、国土、交通等部门，对地方政府非税收入管理情况进行了实地调研。

    二、县区政府非税收入预算管理现状和主要问题

    (一)管理现状

    2011年1－10月份，唐山市政府非税收入实现268亿元，完成预算的148%，比上年同期增长24.5%。其中，纳入一般预算管理的非税收入50.8亿元，增长44%；纳入政府性基金预算管理的非税收入212亿元，增长26.4%；预算外管理的非税收入5.8亿元，减少48.9%。1－10月份，唐山市所属各县区实现政府非税收入186.9亿元，比上年增长43.8%，完成预算的187%，为同期县区一般预算收入的1.18倍，有三个县区非税收入超过一般预算收入的3倍。

从调研情况看，当前唐山市各县区政府非税收入管理取得了明显的进步：

    1.非税收入预算观念逐步增强。地方各级政府和部门都普遍认识到非税收入是财政资金，应当依法征收，纳入预算管理，接受财政和人大的监督。未经批准擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的现象得到有效遏制。

    2.全面实行“收支两条线”管理，收缴管理改革稳步推进。执收部门的收入过渡账户大部分被撤销，保留的过渡账户都经过财政部门批准，纳入财政监管的范围。非税收入票据实现了全省统一印制、财政部门统一管理，票据使用的规范性大大增强。非税收入“票款分离”收缴管理改革稳步推进，新的非税收入管理系统上线运行，征收管理的现代化、规范性显著提高。

    3.地方政府非税收入法规制度逐步完善。河北省制订了《政府非税收入管理规定》、《收费罚没票据管理办法》等地方性法规；市和县区相应制定完善了行政事业性收费和政府性基金的预算管理办法、票款分离征收管理办法、非税收入稽查暂行办法等规范性文件；执收执罚单位也都建立了非税收入征缴相关工作制度。非税收入的征收管理、预算管理和监督检查基本做到有章可循。

    4.建立健全管理机构，实行非税收入预算管理。各县区财政普遍建立了专门的政府非税收入管理机构或处室，实现了非税收入政策和预算的统一管理。建立健全非税收入预算管理制度，将非税收入及其执收成本纳入各单位部门预算或综合财政预算统筹编制。

    5.非税收入大部分已纳入预算管理。随着原在预算外管理的资金逐步纳入预算管理，预算外管理的非税收入显著下降。目前除教育收费以外的各项政府非税收入，都已纳入一般预算或基金预算管理。

    (二)存在的问题

    同时，调查也发现基层政府非税收入管理中存在着一些共性问题。

    1.非税收入预算编制不准确、执行不严肃。县区财政及各执收部门编制预算时不列非税收入或者只列很少的非税收入，预留空间较大。一些非税收入名义上已纳入预算，但没有真正按照预算管理的方式在预算中编列，仍然是收多少用多少，从而导致非税收入实际执行与预算相差巨大。如，2010年唐山市所属各县区非税收入完成预算的293%，2011年前10个月完成预算的183%。某区公安局2010年初预算收入仅有财政拨款446万元，执行中完成非税收入611万元、争取上级专项补助358万元等，决算收支达到1600多万元，是年初预算的4倍。

    2.“收支两条线”管理改革不彻底，部门非税收入与支出仍然挂钩。虽然基层执收部门都实行了“收支两条线”管理，但实际上非税收入情况与单位支出仍然挂钩，部分收费罚没收入还实行全额返还。如某区财政对交通局罚没收入的政策是当月返还收入的85%，余下15%待年底完成收入任务后一次性返还；还有的政策是返还收入的80%，如超额完成收入任务，再返还5%作为奖金津贴；公安行政收费和罚没收入的返还情况也类似。

    3.一些单位仍然保留收入过渡账户，难以监管。按照有关规定，执收单位的收入过渡户应当逐步取消，由财政部门为执收单位开立财政汇缴零余额账户。但从调研情况看，基层法院、公安、交通、国土等单位都设有收入过渡账户。一些单位将收取的行政事业性收费和罚没收入存放在收入过渡账户中，未能及时足额缴入国库或财政专户；一些单位在收入过渡账户上存放着大量保证金等暂存资金，缺乏监管。

    4.国有资产有偿使用收入和罚没物资管理不规范，尚未纳入预算管理。不少单位都有国有资产出租、出借、处置等有偿使用收入，但一直都是自行处理，很少上缴财政，更未纳入预算管理。如某区交通局2010年取得房租收入47.6万元，取得出租车公司、工程队承包款252万元，未上缴财政。不少地方的公安、交通等部门在执法过程中收取的罚没、暂扣物资，也不按规定进行登记和移交，未纳入财政预算管理。

    5.有的单位违规收取赞助款、办案费和集资款等。如某区公安局收取所辖某乡赞助款13万元，该区法院收取同一乡镇办案款10万元；某区公安局收取辖区内各矿主集资款189万元，用于购买运送炸药等危险品的特种车辆；某区交通局收取某公司修路资金300万元，向道路使用单位集资260万修路等。

    6.一些非税收入减免比较随意，有的甚至应收不收。非税收入减免缺乏必要的程序要求，很多时候只要县区领导甚至是执收部门领导一句话，就可以减免。实行收支两条线管理后，有的部门、单位借口没有机构、缺乏人员、征收难度大等原因，对非税收入消极对待、应收不收、放任不管。

    7.人为调节收入进度现象比较普遍。有的县区定期召开非税收入调度会，根据需要对非税收入进度进行人为调节。如某区由于2010年前9月收入任务完成较好，财政部门安排将10月份以后的非税收入全部暂存在执收单位，不入国库，到第二年才陆续入库。

    三、存在问题的原因分析

    基层非税收入管理暴露出的种种问题，固然有管理不到位的原因，但更应看到这些问题背后深刻的体制和机制因素。

    1.基层政府承担事务越来越多，职能不断膨胀。目前，基层政府机构人车超编的现象非常普遍，这里面固然有编制管理不严格的原因，但也要看到，基层政府承担事务越来越多、任务越来越重，是导致超编的重要原因。如基层公安局除了治安、刑侦等日常业务，还要承担上级交办的案件、处理上访和群体事件、维持特定地区和单位秩序等很多专项工作；交通运输局承担维护运营秩序、运营安全监测、处理超限超载、维修地方道路等多项工作。政府部门的管理范围越来越大，工作内容越来越多，而财力的增长却难以适应这种变化。

    2.部门预算管理体制尚未理顺，缺乏科学合理的经费保障机制，财政不敢保、保不起。有的是单位预算管理体制存在问题，如不少区县交通局是自收自支的事业单位，经费全靠罚没收入保障。有的单位如公检法等配置标准较高，而财政难以保障，导致单位基本经费等存在较大缺口。基本经费保障不到位，单位的财政预算内拨款只够“吃饭”，办事还得通过收费罚没、争取专项或举借债务。如县区交通局超载超限等罚没收入应当用来维修道路，但由于财政不安排基本经费，罚没收入实际都用来支付人员工资和公用经费，修路基本靠举借债务和向企业集资。又如各县区的公检法等部门的办案经费、设备购置都需要通过罚没、上级补助以及横向转移来弥补，导致违规收取赞助款、办案费等现象屡禁不止。

    3.基层政府缺乏稳定的可支配财力，对非税收入依赖性越来越大。县区经济薄弱财源少，在税收收入分配上又处于弱势，导致县区财政缺乏稳定的可支配财力。县区政府为保运转、保稳定、保建设，只能是抓非税收入，从而对非税收入形成很大的依赖性。2010年唐山市所属的20个县市区中，有11个政府非税收入超过一般预算收入。为了抓收入，有的县区财政在部门和单位的预算安排中有意留出缺口，通过收支挂钩的激励机制，调动部门征收非税收入、争取专项资金的积极性，影响了非税收入的预算管理。

    4.政府非税收入管理尚未实现法制化、规范化，部门收入最大化行为缺乏有效约束。作为政府获取收入的一种重要形式，政府非税收入应当与税收一样，由法律作出规定，严格依法征收使用。但我国非税收入法律制度建设严重滞后，至今没有一部非税收入法律法规。非税收入怎么收、收多少，怎么用、用多少，随意性很大，许多时候就是财政部门和征收部门博弈妥协的结果，导致收支挂钩和安排收入任务的现象屡禁不止。

    5.政府及其部门预算管理不到位，特别是政府非税收入并未真正纳入预算管理。虽然按照国家规定，从2011年起除教育收费外的各项非税收入都要纳入预算管理。但从基层单位的实际执行看，有些非税收入(如国有资产收益、赞助费)等尚未纳入预算管理的范围；已纳入预算管理的非税收入多数也未能在年初编入部门预算，并没有真正按照预算管理方式进行管理，而是在预算执行中收多少用多少；即使编入部门预算的非税收入，也没有全部纳入政府财政总预算，接受人大的审查监督。这里既有部门自身认识不到位、管理难度大的原因，也与财政部门的管理服务和监督检查不到位有很大的关系。

    总的来看，基层部门预算管理陷入了一个“事务增加——机构膨胀——财政保障不足——收费养人——养人收费——机构膨胀……”的怪圈。在这个过程中，部门经费通过收费得到保障，财政收入也实现了增长，但政府非税收入的预算管理和政策执行不到位，管理的严肃性和规范性大打折扣，企业和社会的负担越来越重，老百姓的权益难以保障。

    四、完善非税收入管理的建议

    为了规范政府非税收入行为，真正将非税收入纳入预算管理，切实减轻企业和居民的负担，国家财政部门应当从以下几方面进一步完善体制和机制。

    1.继续深化部门预算改革，理顺部门经费保障机制。公检法、交通等部门履行政府管理职责，与人民群众的切身利益联系密切，基本经费应当予以保障，不能让其自行解决经费，更不能作为一种完成收入任务的激励措施，鼓励这些部门多收费、多罚款。应当按照部门和单位履行职能的需要，合理核定这些部门的支出范围和标准，建立基本经费保障机制同时，应切实解决人员车辆超编、一些单位支出水平偏高等现实问题，推动“收支两条线”落实。

    2.健全非税收入管理制度。加快非税收入法律制度建设，尽快制定政府非税收入管理条例，完善相关配套制度，建立健全非税收入征收制度、预算制度和责任制度。继续深化非税收入“收支两条线”管理改革，完善非税收入预算办法，增强非税收入预算的准确性和严肃性。明确和细化违反非税收入各项管理制度所需承担的责任和接受的处分，真正建立起问责制度。

    3.加强对非税收入的监督管理。财政部门及非税收入管理机构应当加强对非税收入征收管理、账户管理、支出管理、罚没物资管理和票据管理等的监督检查，探索开展对非税收入征收效率和使用效果的绩效评价。要加强执收执法单位内部财务管理，建立健全非税收入内部控制制度，实现各项收入由财务统一管理。

    4.财力向基层倾斜。完善地方支出责任与财力相匹配的财政体制，特别是完善县级政府基本财力保障机制，财力切实向基层倾斜。将部分体现政府职能、来源相对稳定、具有税收特征的收费改为税收，完善地方税制度，壮大地方税体系，为县区财政提供稳定的收入来源。

    5.进一步做好预算信息公开工作。部门预算反映政府部门征收收入、使用财政资金的各项行为，包含了单位人数、车辆、拥有资产等相关信息，如果能够向社会公开细化的部门预算，将对政府及其部门产生相当的压力，促使其规范预算行为，改进预算管理，接受社会监督。国务院对预算公开工作已有明确要求，应当按照要求精神，进一步细化公开内容。通过预算公开，规范预算管理，促进依法理财。

参考文献：

〔1〕财政部编.中国财政基本情况(2010)[M].北京:经济科学出版社，2011.

〔2〕贾康，刘军民.非税收入规范化管理研究[J].税务研究，2005(4).

〔3〕全国预算与会计研究会.规范政府非税收入征管的调查[J].中国财政,2009(17).