宋康乐、李炜/财政部企业司

内容提要：深化国有经济和国有企业改革，有效实现国有资本盈利性和公共性的协调发展，成为近期热烈讨论的重点问题。本文利用国有资本领域分布坐标模型，从外部性和盈利性视角简要分析了国有资本宏观经营的路径选择。并对实现这一宏观经营目标的制度工具进行了初步探讨，指出目前已初步建立的国有资本经营预算是国有资本宏观经营的最优选择，要通过完善相关体制和制度发挥这一制度工具更大的功能。

关键词：国有资本  国有企业  宏观经营  制度工具

国有企业改革曾是我国经济体制改革的中心环节，但随着进入21世纪以来国有经济效益的不断好转，改革的重心似乎有所转移。近期，有关深化国有经济和国有企业改革的讨论又重新热烈起来。2011年天则经济研究所课题报告《国有企业的性质、表现与改革》指出国有企业存在运行绩效低下、影响社会公平效率等问题，认为国有企业必须从营利性领域中逐步退出。吴敬琏(2011)也指出“涉及到国有大型垄断企业集团时，改革的步伐就明显地慢了下来”，“国有经济改革放慢的首要表现，是在‘放小’已经基本实现的情况下，国有经济的布局调整就几乎停步不前了，后来还发生了一些领域‘国进民退’的开倒车现象”，因而需要“循着中共十一届三中全会以来的改革开放路线，推进国有经济的市场化改革”[①]。本文通过对国有资本盈利性和公共性的协调、国有资本宏观经营的路径，以及实现的制度工具等问题进行分析探讨，试图为中国国有经济的深化改革提出切实可行的政策建议。

一、国有资本盈利性和公共性的协调

国有企业功能定位是长期困扰我国经济体制改革实务和理论界的重大课题。一般认为，国有企业具备经济功能（盈利性）和社会功能（公共性），这两大基本功能在理论上是一体的。李玲（2011）认为，在建国后三十年期间国有企业主要定位于承载社会功能，在改革三十年期间主要定位于发挥保值增值的经济功能，在改革三十年后的现阶段要改变相对注重经济功能、不够重视社会功能的定位倾向，实现经济功能和社会功能的协调与平衡[②]。但是，让国有企业既追求盈利性又承担社会责任，在实践中是无法实现的。与之相对应的是代表国家履行出资人职责机构的定位，同样处于在“保值增值”和“社会责任”之间摇摆的尴尬位置。这就难怪前国资委主任李荣融会产生“为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”的疑惑[③]。

其实，如果分别站在国有资本和国有企业两个层面来考虑问题，就可以豁然开朗。国有资本是经营性国有资产在企业中的资本表现形式，是介于国有经济和国有企业之间的概念。国有资本是国家作为企业股东享有的权益，相应的资产是国有企业作为法人资产所有，并由企业进行经营管理，实现收益。也就是说，国有资本能否盈利实现保值增值，作为法人主体的国有企业是第一责任人。国家股东对国有资本所有权包括处置权、收益权和监督权三个方面，三个方面权利有不同的目标指向。监督权的使用，主要是确保企业及其经营者按照股东利益最大化的原则开展财务和经营活动，以实现资本的保值增值。资产处置权、收益权的使用，是为了满足股东的需求，对国家来说可以用来再投资也可用于提供公共服务，而与资本的保值增值无直接的关系。

假如把国有资本出资人身份一分为二，一部分以全民利益最大化为基本导向行使处置权和收益权，另一部分仅按照市场化原则行使监督权对具体的国有企业进行监督管理。可以设想，一方面，国家权力机关经过合法的公共选择程序，在资本层面按照全民收益最大化原则处置国有资本和分配国有资本收益，体现国有资本的公共性，而不干涉国有企业的具体营运；另一方面，打造一个纯粹的国有资本监管机构，专注于对国有企业维护股东利益、执行股东意志的监管。如此，国有企业便可能成为与一般企业相同的独立、平等的市场主体，在人格化监督机构监管下，与其他企业主体平等开展市场竞争，按照股东意志上交红利。如此，国有资本（国有企业）盈利性和公共性协调问题就一定程度上得以解决。

二、公共性导向的国有资本宏观经营的路径

为了实现国有资本的公共性，国家有必要对国有资本开展宏观经营，按照全民收益最大化原则处置国有资本和分配国有资本收益，推进国有经济布局和结构调整。现阶段我国开展国有资本宏观经营，需要考虑两方面的因素。一是目标导向：按照公共产品等西方经济学理论，市场经济条件下，公共生产（国有企业）应当被有条件地限制在公共产品、外部性、自然垄断、信息不对称等市场失效这些较小的领域，避免影响市场配置资源的总体效率。二是客观条件：中国社会主义公有制性质决定了国有资本将长期大量存在。《宪法》规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有经济是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。于是我们要面对的主要问题是：如何在保持国有资本主导地位的限制条件下，尽可能地向理想的状况接近，实现符合全民利益最大化目标的国有资本布局。

我们可以建立一个简单的国有资本领域分布坐标模型。横轴表示正常情况下的（除去财政补贴、政策性扶持的状态）盈利性，原点右边表示盈利为，越远离原点盈利性越强，原点左边表示盈利为负，越远离原点亏损越大。纵轴表示国有资本的现实中的外部性（综合考虑了国有资本存在对经济运行所有的作用，是一个虚拟和理想化的考量），原点以上表示对社会公平和效率的影响是正的外部性，越远离原点正的外部性越大，原点一下表示为负的外部性，越远离原点负的外部性越强。国有资本的分布区分为四个领域：A领域，外部性为正、客观盈利性也为正；B领域，外部性为正、客观盈利性为负；C领域，外部性为负、客观盈利性为负；D领域，外部性为负、客观盈利性为正。在此模型框架下，我国国有资本宏观经营的现实途径是：

1.调整国有经济的结构和布局。显而易见，国有资本首先应当退出既不能给社会带来正外部性，又不断产生亏损的C领域。同时，国有资本的再投资应当加强给社会带来正的外部效应，同时又能盈利保证国有资本增值的A领域。

问题在于，我国的国有资本可能大量存在于B和D领域，对于这两个领域的国有资本都需要进行具体分析。对于给社会带来正外部性，但企业经营亏损的B领域，按照公共性原则的导向，总体上讲应该是国有资本要坚守和投入的。但假如亏损的原因是国有资本存在于公益性领域，这与资本的盈利性是根本违背的，此时可以考虑对这些企业实行分类管理，不以盈利为监督考核目标，或者退出该领域，改为采取政府购买、私人生产的形式。在B领域坚守和投入的另一个考虑是，特定条件下，B领域可能转变向A领域，如一些高科技行业，对社会生产力的发展效益是长远而重大的，但由于风险大、投资回报期长，私人资本一般不愿意投资，因此在投资初期表现为B领域的特征。经过市场培育、技术发展之后，这些投资便开始产生收益回报，转变为A领域。

对于C领域的国有资本，总体判断是可以逐步退出的，但仍需进行仔细的辨析。现实当中，一些国有企业取得大量盈利，但其盈利建立在市场垄断损害社会效率的基础上。此时首要做的是开放市场，消除行政垄断。假如在公平竞争条件下，该领域的国有资本仍能自我增值，那么在该领域不是必须退出的。或者在退出前，国家作为股东征收其税后利润，用于社会公共服务，也可以补贴或投入B领域，从而体现出国有资本的全民性和公共性。

2.改进国有企业的经营效率。也就是提高国有企业的自生能力，按照林毅夫（2002）的解释：“如果一个企业通过正常的经营管理，预期能够在自由、开放和竞争的市场中赚取社会可接受的正常利润，那么这个企业就是具有自生能力的；否则，这个企业就是没有自生能力的”[④]。作为社会生产的重要组织者，无论处于坐标系的哪一领域，国有企业经营效率的提高，都会推动整个社会资源配置效率的提升。现实中，国有特别是国有大型企业普遍存在国有股一股独大，法人治理结构不健全的情况，可以考虑国有资本在保持一定控制力的条件下部分退出，引入外部投资者，便可改善企业的法人治理结构，促进企业经营效率的提高。

限于篇幅原因，本文不详细描述我国国有资本的现状，但可以做出基本的判断是：在国有资本布局现状与目标之间，存在帕累托改进的巨大空间，即发挥国有资本公共性、提高社会整体资源配置效率的同时，又不触及国有经济控制力的“红线”，促成多赢的局面。

三、打造国有资本经营预算制度工具

以上分析可得，国有资本宏观经营大有可为。问题又回到操作层面，难点在于：一是如何做出符合全民利益的国有资本经营决策。上述国有资本领域分布坐标模型仅提供了一个简单的分析框架，但现实情况是复杂的，考量模型中国有资本的外部性十分困难。国有资本正的外部性因素包括弥补市场失灵、国家安全与战略发展、宏观调控等，负的外部性包括对社会福利、资源配置效率的影响等，两相比较才能做出相应的判断。比如，具体分析山西煤炭行业“国进民退”的案例。当短期内无法从法律层面解决以私人生产方式产生的环境污染、安全生产、国家资源权益保障等问题，国有资本通过赎买的方式取代私人生产，恰当承担煤炭开采的环境成本、安全成本等，把本应当属于国家所有而因现行制度缺陷被少数人攫取的公共资源权益转化为国有企业的利润，并上交国有股东，不失为在现行条件下提高全民福利的一种可选方案。当然，长期来看，完善相关法律法规、加强政府监督、规范市场秩序才是符合市场经济要求的最优选择。二是如何破除现实的各种障碍。切实推进国有经济改革是一项十分艰巨的任务，它必然会遇到来自陈旧意识形态和“特殊既得利益”的阻力和障碍[⑤]。要克服这两个难点，必须通过一定的公共选择程序，凝聚大部分共识，形成符合全民利益最大化要求的国家意志，并强制予以执行。我国已初步建立的国有资本经营预算便可成为这样一个制度工具。

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号），我国国有资本经营预算制度正式建立。国有资本经营预算具有政府预算配置公共资源、政治性和法制性的本质特征。这些本质特性决定了，国有资本经营预算是国家宏观经营国有资本的最佳制度工具。因此，我国建立国有资本经营预算的意义，不仅在于实现国有资本的回报，更重要的是在经济制度层面构建了一种国有资本的资源配置机制，在法律制度层面构建了一种明晰权力（利）义务关系的法律责任配置机制。国有资本经营预算承担着通过合法的公共选择程序，形成符合全民利益的国家意志，调配和使用国有资本及其收益的重要使命。国有资本经营预算试行几年来，在加强宏观调控，完善国有企业收入分配制度等方面发挥了积极作用。但在起步阶段，受到各方面因素的制约，国有资本经营预算在推进国有经济布局和结构的战略性调整方面的功能未能有效发挥。

为此，需要进一步打造国有资本经营预算制度的国有资本调配功能：一是将国有资本存量调整纳入国有资本经营预算编制范围。国有资本退出和投入应当通过预算编制的形式体现国家意志，实现国有资本的公共性，不能仅由政府某一部门或机构自行决策。履行出资人职责的机构则专注于监督国有企业执行国有资本经营预算，实现保值增值。从而实现国有资本（国有企业）公共性和盈利性的协调。二是应当形成中长期及近期国有资本调配的计划。政府宏观管理和产业管理部门，要统筹考虑国家经济战略、产业规划、调控政策、国有经济布局结构调整目标等，研究制定国有资本退出和投入的方案，并提交全国人大审议，作为国有资本经营预算编制的依据。三是加强国有资本经营预算编制的科学性。通过建立健全国有资本经营预算的绩效评价体系，以科学化、制度化的预算编制手段，减少人为调节因素，避免各方利益团体的干扰对预算公共性的影响。

综上，本文认为：国家作为国有企业股东对持有的国有资本进行宏观经营，体现公共性，国有企业自主开展市场竞争，追求盈利性，由此可以实现国有企业（资本）公共性和资本性的协调。国有资本宏观经营路径的选择是复杂而艰难的，需要通过合理的公共选择制度进行决策和执行。我国已初步建立的国有资本经营预算是国有资本宏观经营的最优选择，要通过完善相关体制和制度打造这一制度工具，发挥更大的功能。

参考文献：

〔1〕毛程连.公共财政理论与国有资产管理。中国财政经济出版社，2003年.

〔2〕张文魁,袁东明.中国经济改革30年-国有企业卷.重庆大学出版社，2008年.

〔3〕邓子基,陈少晖.国有资本财政研究.中国财政经济出版社，2006年.

〔4〕马国贤.政府预算理论与绩效政策研究.中国财政经济出版社，2008年.

〔5〕文宗瑜,刘薇.国有资本经营预算管理.经济科学出版社，2007年.

〔6〕焦建国.国有资本预算与国有资产管理体制改革.经济与管理研究，2005年第8期.