郑州升达经贸管理学院

    内容提要：本文从河南省市县级财政收入规模和质量、财政收入占地方财政收入比重与各级财政自给能力变化的角度，准确度量了三次分税制调整对河南各级财政收入能力的影响，并就如何提高各级财政收入能力和实现各级财政自给能力均等化问题提出了政策建议。

    关键词：财政收入能力  财政自给能力  财政收入结构  分税制

    一、引言

    1994年的分税制是在界定了中央地方政府职能的基础上建立的，地方各级政府的职能未重新划分，地方分税制只是在地方各级政府间大致划分了税种。这样，尽管财政能力包括财政收入能力和财政支出能力，但测度地方财政能力应仅测度财政收入能力，因为分税制前后地方各级政府的职能相同。

    河南地方分税制自1994年建立以来，历经1996年、2004年和2009年三次比较大的调整。1996年和2004年的调整是为了缓解因分税制实施致使财力上移、事权不变给基层财政带来的收支压力，实现财力下移。2009年的分税制完善是为了建立体现科学发展观的财政体制，促进经济发展方式转变。本文以分税制调整为线索，分析分税制调整前后河南各级财政收入能力的总量变化和上下级财政关系的纵向变化。前者体现河南各级政府提供公共服务的总量水平，后者反映各级财政自给能力的均等化程度。据此，以公共服务均等化为目标设计提升各级财政收入能力和实现财政自给能力均等化的财政体制的改革路径。

    二、河南各级财政收入能力的总体性衡量

    由于财政支出是政府提供公共服务的成本，财政收入是财政能力形成的基础，因而，河南地方财政收入在政府间如何划分就决定各级财政能力的高低。

    (一)河南各级财政的收入规模

    财政收入是政府提供公共服务的物质基础，各级财政收入的多少和增长速度直接关系着各级政府辖区内公共服务的规模和质量。尽管上级的转移支付也可作为公共服务的资金来源，但一级政府提供公共服务的资金主要由本级政府的财政收入来解决。而衡量财政收入规模的指标主要有绝对量指标和相对量指标，绝对量指标指一级政府财政收入的绝对数量，相对量指标指一级政府财政收入占GDP的比重。由于GDP是地区概念，而这里论述的是不同级次政府的财政收入规模，因而就不能使用财政收入占GDP的比重来度量不同级次政府的财政收入多少，只能采用衡量财政收入规模的绝对指标。

    1995年，河南省级财政收入为16.4162亿元，比1994年增长39.36%，比全省财政收入增长率高5.85个百分点。市级为46.4307亿元，县级32.8480亿元，乡级28.9346亿元。

    2003年，河南财政收入为338.0535亿元，比1996年增长108.6%。省级收入为55.7122亿元，增长177.21%。市级收入为108.9385亿元，增长89.69%。县级收入为74.1262亿元，增长82.59%。乡级收入74.1262亿元，增长82.59%。就财政收入增长率而言，1996年分税制调整未能实现政府财力的下移。

    2008年，河南地方财政收入为1008.9009亿元，比2004年增长135.3%。省级财政收入为79.5497亿元，增长87.07%。市级财政收入为363.9637亿元，增长118.5%。县级财政收入为397.9414亿元，增长178.55%。乡级财政收入为167.4461亿元，增长117.98%。市、县、乡三级财政收入增长率均高于省级，2004年分税制调整增加基层财力的效果明显。

    2010年，河南财政收入为1381.32亿元，比2009年增长22.67%。省级财政收入为107.26亿元，增长24.14%。市级财政收入为514.74亿元，增长26.81%。县级财政收入为529.68亿元，增长20.03%。乡级财政收入为229.65亿元，增长19.34%。由于2009年省级财政对增值税、资源税和非税收入分成收入的增加，2010年省级财政收入增长率比2004年提高。

    1995年—2010年，河南地方财政收入增长11.08倍，省级增长6.53倍，市级增长11.09倍，县级增长18.31倍，乡级增长7.94倍。财政收入的增长有力促进了财政能力的提升、公共服务规模的扩大和质量的提高，但市、县级财政收入增长得快，省级、乡级财政收入增长得慢，尤其是省级增长得最慢。各级财政依靠本级收入提供公共服务的能力并不均等，省级财力下放过度，省级、乡级财政需要上级的转移支付来履行政府职能。

    (二)河南各级财政收入结构

    财政收入结构是财政收入中税收与非税收入的比重。一般来说，经济越发达的国家，税收比重越大；相反，税收比重越小。财政收入中税收比重的高低就成为衡量财政收入质量的重要指标。

    1995年，河南税收占地方财政收入比重为82.99%，省、市、乡级税收比重分别为94.52%、89.36%和86.59%。县级税收比重为62.59%，居四级财政之末。

随着1996年分税制调整，地市以上企业增值25%部分的增量省级不再分成，各地市也不再集中县市增值税25%部分的增量。1996年—2003年，省、市级税收比重由94.51%和83.99%分别下降到74.41%和76.94%，财政收入质量下降；县乡级税收比重由57.65%和83.67%上升到69.44%和94.7%，财政收入质量提高。

    2004年河南省财政对地市下放增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税，当年省级税收比重下降为39.8%，2008年也仅为40.57%。市县乡级税收比重由2004年的76.63%、64.88%、90.95%分别上升为2008年的77.17%、69.05%、92.19%，财政收入质量提高。

    2009年河南省级财政提高了增值税和资源税类税收的分成比例，税收比重提高到49.29%，市县乡级税收比重下降到76.93%、66.53%、89.94%。2010年省市级税收比重下降为38.69%、76.68%，县乡级上升为69.77%、91.79%。

    1995年—2010年，省市级税收比重下降，县乡级税收比重上升。省市政府需要提高税收占财政收入的比重，保障其提供公共服务的能力。

    (三)河南地方财政收入中各级财政收入的比重

    地方财政收入中各级财政收入的比重是反映各级财政从分税制中直接获得的财力水平，影响各级财政的自主程度，受制于分税制的集权和分权设计。

    1996年、2004年和2009年的分税制调整都没有改变省级、乡级财政收入比重比较低，市级、县级财政收入比重比较高的状况。省级财政收入比重最低，2003年之前略高于10%，2004年起低于10%，并从2004年的9.92%下降到2008年的7.89%，2009年再下降到7.67%，2010年回升为7.77%。乡级财政收入比重2004年前略高于20%，2004年后明显下降，从2004年的17.91%下降到2008—2010年的16.59%、17.09%、16.62%。2008年前，市级财政收入比重最高，均在30—40%之间徘徊；自2008年起，市级财政收入比重低于县级财政收入比重，市级略高于36%，县级略高于38%。

    1995年—2010年，省级、乡级财政收入比重下降，市级、县级财政收入比重上升。省级、乡级财政需要上级的转移支付提供公共服务。

    (四)对河南各级财政收入能力总量关系的合理性判断

    1995年—2010年，由于省级、乡级财政收入增长率低于市级、县级，因而省级、乡级财政收入占地方财政收入的比重低于市级、县级财政收入占地方财政收入的比重。然而，省级、市级税收占财政收入的比重低于县级、乡级税收占财政收入的比重却是不合理的。因为，根据国际经验，政府的层次越高，财政收入中税收比重越大；反之，财政收入中税收比重越小。

    三、河南政府间财政收入能力的纵向均衡性判断

    判断上下级政府间的财政关系需要借助于财政自给能力的概念，而财政自给能力是各级政府在不依赖高层政府援助的情况下独立地筹措收入的能力，通常以财政自给能力系数来表示。[①]

    财政自给能力系数=本级负责征收的收入÷本级公共支出

    如果系数等于1，说明该级政府刚好具有财政自给能力，虽然没有能力向其他级别政府提供转移支付，但也不需要其他级别政府提供转移支付，也不需要举债。如果系数大于1，说明该级政府具有充分的财政自给能力，除了满足本级政府支出外，还可向其他级别的政府提供转移支付。如果系数小于1，则该级政府的自给能力不足，需要其他级别政府向其提供转移支付，或通过举债满足财政支出需求。由于2011年之前我国地方政府无权举债，财政自给能力系数小于1，意味着需要接受其他层次政府的转移支付来提供公共服务。

    1995年，省级财政自给能力为0.38，居于河南四级财政之末；乡级财政自给能力为0.84，居于河南四级财政之首；市级财政自给能力为0.69，高于县级财政的0.53。各级财政自给能力均显不足。

    1996年—1997年，各级财政自给能力均有所提高。2002年—2003年，县级财政自给能力低于省级，乡级依然最强，市级位居第二。2004年之后，各级财政的自给能力的对比关系又恢复了1995年的状况，表明2004年和2008年的分税制调整对各级财政自给能力的影响相同。特别是2008年后，四级财政自给能力强者愈强、弱者愈弱的趋势更加明显。例如，2010年，省级财政自给能力系数为0.17，县级为0.3，市级为0.66，乡级为1.04。

    1995年—2010年，除乡级财政自给能力是上升的并在2010年超过1外，省市县级财政自给能力均是下降的并小于1，省市县级财政需要上级的转移支付完成提供公共服务的重任。

    四、政府间税收划分的国际经验及河南税收配置的缺陷

    (一)河南税收在政府间的错位分配

    1.政府间税收分布经验。一般而言，政府层次越高，税收占政府总税收的比例越大；政府层次越低，税收占政府总税收的比例越小。单一制国家中较高层次的政府的税收比例一般高于联邦制国家。在联邦制国家中，澳大利亚(2007)中央政府、州政府和地方政府的税收比例为81.93%、15.3%、2.94%，加拿大(2007)为48.04%、42.19%、9.78%，德国(2007)为49.44%、37.3%、13.26%。在单一制国家中，匈牙利(2007)中央政府和地方政府的税收比例为82.98%、17.02%，挪威(2007)为84.27%、15.73%(单一制国家一般不设州政府)，法国(2007)为81.59%、18.41%[②]。

    2.税种在河南政府间分布的错位。2010年，税收占河南财政收入的73.6%以上，其在各级政府之间的划分并不均匀。市级税收占全省税收的比重超过38.83%，税收比重位居各级政府之首。省级税收比重为4.08%，税收比重最低。县级税收比重为36.36%，乡级税收比重为20.73%。与上述国家相比，河南省市县乡政府占有的税收比例与其政府层次高低不相适应，省级政府[③]的税收比重太低。

    (二)税种在政府间的错位配置

    1.税种在政府间的分布规律。一般来说，高层次政府的商品税、所得税和其他税种的比重较大，较低层次的政府财产税的比重较大；单一制国家较高层次政府各种税的比例一般高于联邦制国家。在联邦制国家中，澳大利亚(2007)中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为81.98%、18.06%、0%，财产税的比例为0.05%、67.87%、32.12%，中央政府占有所得税的100%。加拿大(2007)中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为39.15%、60.14%、0.71%，财产税的比例为0%、19.17%、80.83%，地方政府拥有其他税种的100%，所得税的62.8%、37.2%、0%。德国(2007)中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为63.56%、34.73%、1.72%，财产税的比例为0%、54.17%、45.83%，所得税的40.87%、38.33%、20.8%。在单一制国家中，匈牙利(2007)中央政府和地方政府的商品税比例为86.84%、13.16%，财产税比例为37.72%、62.23%，所得税比例为80.44%、19.56%。挪威(2007)中央政府和地方政府拥有商品税的99.21%、0.79%，财产税的52.26%、47.74%，所得税的77.1%、22.9%，其他税的100%、0%。法国(2007)中央政府拥有所得税、商品税的100%，中央政府和地方政府的财产税为20.5%、79.51%。

    2.河南政府间税种配置的缺陷。2010年，河南省市县乡政府分别拥有商品税[④]的2.77%、39.56%、34.83%、22.84%，所得税的14.64%、39.85%、29.16%、16.35%，财产税的0%、39.44%、42.8%、17.76%，其它税种的0%、26.04%、48.97%、24.99%。与上述国家相比，河南省级政府的商品税、所得税与其他税种的比例较小。

    五、结论与政策建议

    河南省级财政收入增长率、税收占财政收入比重、省级财政收入占地方财政收入比重和省级财政自给能力均是最低的，河南财力严重向县级、市级倾斜。另外，2012年，河南要全面实行省管县财政体制，而省管县体制包含着省级财政加大对县级财政的支持。为此，必须改变河南省级财政收入能力最低的状况，以便有更多的财力来增加对县级财政的支持。目前，河南的“乡财县管”体制也在积极探索之中，乡级政府将要虚化。有鉴于此，本文基于2009年的分税制框架，以省、市县两级政府为例，构建提升财政收入能力和均等化水平的改革方案。

    1.增值税。市县增值税收入(25%部分)以2008年为基数、增量部分省级分成20%的规定，促进市县实现第二、三产业协调发展。省级企业的增值税地方留成部分仍归省财政所有(原体制规定)。

    2.营业税。省级企业营业税全部归省财政，取消原省级企业营业税下划市县的规定，扩大省级税收中营业税的比重，使营业税成为省级政府的主体税种。

    3.资源税。为促进节约资源、保护耕地，实现人与自然和谐发展，市县资源税收入以2008年为基数，增量部分省级集中30%；市县耕地占用税收入以2007—2008年两年加权平均数为基数(分年权重为2007年1/3和2008年2/3)，增量部分省级集中20%(原体制规定)。

    4.企业所得税。省级企业所得税除重点企业、特殊行业、跨省经营集中纳税企业和跨市经营企业外，其他企业所得税全部下划市县。企业所得税(包括市县企业所得税地方留成)增量部分省与市县维持现行的15：85比例分成，鼓励企业提高产品质量和经济效益。

    5.个人所得税。原下划县市的个人所得税(地方留成部分)省与市县改按6：4比例分成。这一分成比例与个人所得税中央与地方分配比例一致。由于省级财政占有了个人所得税分成中较大比例，其便逐渐成为省政府具有调控收入分配性质的税种。

    6.除了上述税种以外的其他税种归市县所有，真正使财力下移，满足市县政府尤其是县级政府实现其职能的财力需要。

    7.非税收入。为提高财政收入质量、优化经济环境，市县罚没收入和行政性收费中的社会抚养费以2008年为基数，增量部分省级分别集中20%。省级集中收入全部用于市县执法部门经费保障、人口和计划生育事业(原体制规定)。

    通过改省级企业营业税归省财政所有、县市个人所得税(地方留成部分)省与市县改按6：4比例分成，便可增加省级商品税、所得税的份额和省级政府的税收比例，形成省级政府以营业税为主体税种和增值税、企业所得税、个人所得税为重要税种的收入体系，使省级税收收入、商品税和所得税收入与省级政府(中间政府)的政府层次相一致。

    通过财产税的50%归市、县政府和增值税、营业税、资源税和所得税以外的其他税种归县市政府的举措，市县政府以财产税类为主体税种的税收体系可形成。由县市政府税收收入和省级财政的转移支付构成的财政收入可满足县市政府提供公共服务的需要。