西南财经大学

内容提要：随着“省直管县”改革的深入推进，“扩权强县”试点在全国各地也普遍开始启动。本文对四川省“扩权强县”改革情况进行了回顾总结，深入剖析了改革成效和存在的矛盾问题，并以此为基础对下一步完善“省直管县”改革提出了针对性的政策建议。

关键词：扩权强县  省直管县  财政体制改革

    一、四川省财政“扩权强县”改革情况总结

(一)四川省财政“扩权强县”工作进展概况

随着“省直管县”改革在全国范围内的大面积铺开，四川省也于2007年7月启动了首批27个县进行“扩权强县”试点，2009年又新增32个县，并赋予扩权试点县与地级市相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测等八个领域的56项经济管理权限。其中，自贡、泸州、德阳、遂宁、内江、南充、广安、资阳、巴中9个地级市所辖县已全部纳入了试点范围。

表1  四川省“扩权强县”试点范围

(二)四川省“扩权强县”取得的阶段性成效

实行“省直管县”的财政体制以来，四川省各试点县取得了比较明显的成效。主要表现为改革工作机制及财政“省直管县”体制基本形成、各项放权政策基本落实、扩权试点县主要经济指标明显提高、行政运行效率亦有所提高、公共财政保障能力显著增强等等。改革不仅有效缓解了县乡财政困难，而且在一定程度上促进了县域经济发展。2010年59个扩权试点县实现地区生产总值为4753.6亿元，比上年增长14.8%，高于全省平均水平0.3％；规模以上工业增加值1759.5亿元，比上年增长30.3%，高于全省平均水平9.1％；民营企业增加值2584.5亿元，比上年增长18.9%，高于全省平均水平1.1％；全社会固定资产投资3559.4亿元，比上年增长81.6%，高于全省平均水平23.5％；地方财政一般预算收入134.1亿元，比上年增长24.4%，高于全省平均水平2.5％。

二、“扩权强县”改革试点中存在的矛盾和问题

1.“省直管县”财政体制与行政体制之间的矛盾。不论是四川省还是全国其它试点地区，遇到的最大的问题就是行政体制与财政体制之间不相配套。财政体制改革使得市级对县级没有了应有的与行政权匹配的财政权，这无疑会影响到市级行政管理权的实施以及市对县域经济的支持力度和积极性，但其与县的行政隶属关系并没有改变，扩权县为了争取到一些大型项目，既要向省政府争取资金、政策，又要向市政府汇报工作，争取支持。由于没有其它体制的配合，使得扩权县面对省市两级时，关系难以处理，工作难度加大。

2.省级部门管理难度过大。财政省直管县体制在管理半径和管理难度上都面临极大的挑战，省管单位在原来的21个地级市的基础上又增加了59个试点县,数目的剧增和下属管理单位的财政体制不健全使得这种管理面临着规模和质量的双重考验。省级很有可能犯监控的疏漏和预决算的大意之过,而县级也会由于自身经验不足面临着不小的财政风险。同时，由于四川省各县域经济社会发展水平存大巨大差异，增大了省级财政的调控、管理难度。因此，及时准确、因地制宜的监督管理是全面推行省管县必须考虑到的问题。

3.扩权县的行政成本增加。四川省部分县距离省会级中心城市路途遥远，且交通通讯基础设施建设薄弱。地市级行政区域与省级行政区域相比，一般面积较小，区域内交通、通讯距离较短，相应的费用支出相对较低。因此, 在省直管县以后，扩权县与上级财政、行政主管部门之间人员往来、信息交流的成本将显著提高。

4.地区的资源配置和产业布局受到影响。在市管县体制下，地级市能对区域经济发展格局做出比较宏观的长期发展规划，并已经在一个较长时期的区域经济发展过程中形成了具有地域特色的整体经济发展格局。省直管县改革后，随着县级政府的经济管理自主权逐渐扩大，发展的积极性也日益高涨，倘若省对县的监督管理机制不完善，就有可能带来无序开发、恶性竞争的隐患。对地级市而言，随着省直管县的全面推行，为保证和提高自身财力，一些重要的经济项目或者企业将有可能被留在市本级而不是根据各县域经济的资源禀赋特点进行更合理的布局。

5.经济的快速发展导致人才匮乏的问题日益突出。县域经济发展通常比较落后(德阳市除外),对人才的吸引力不足和外流现象严重，导致人才极为匮乏。许多基层财政工作人员专业知识贫乏，管理水平不高，对一些专业性较强的工作往往难以胜任，与上级政府部门的业务对接能力也较差。省直管县以后,随着县域经济的快速发展，对各类人才的需求缺口也将进一步扩大，此时县域经济面临的人才匮乏局面将更为严峻。

三、全面推行“省直管县”财政体制的政策建议

我国现行的行政管理体制及行政资源配置仍在“省—市—县”的框架下运行，基于这一现状，可以从以下几个方面进一步完善“省直管县”财政体制改革。

(一)合理划分省以下各级政府的事权与财权

首先，明确划分各级政府的事权是建立完善的省管县财政体制的前提。具体应结合我省的实际情况，遵循适度分权、受益和职能优势的原则，建议以法律形式明确省、市、直管县的各自专有职权以及应由两级以上政府共同承担的职权，尽力消除政府职能中的“越位”和“缺位”现象。

其次，依据事权划分的结果，确定财政的支出责任，保持财权和事权相一致。具体可按照以下原则进行：与省、市、县专有事权对应的支出责任应由省、市、县各自承担；区域性事务的处理应按照区域覆盖的范围和任务的性质和特点，由中央、省、地级市、县根据权责和能力的大小分别负担。

(二)协调省与市、省与县、市与县之间的利益关系

“省直管县”不是要将县与地级市割裂起来、对立起来，相反，依然要发挥地级市的辐射作用，带动直管县共同发展，形成优势互补、良性互动，实现城乡统筹协调发展。

具体建议：一是在处理省与市的关系上，即要求省级财政对发展滞后的地级市给予财力支持，促进其发展，又要求地级市处理好发展本级经济与协助省级做好省直管县各项工作之间的关系。二是在处理省与县的关系上，省级应时常关心县的工作进展，加强与县的直接对话，及时了解县工作中遇到的问题；县也要积极向省级汇报，主动反映工作中的障碍与困难，或者新想法、新思路。三是在处理市与县的关系上，县在行政上仍然是由市级领导，市级仍然要加强对县的协调和监督，同时，市级也需要转变思想，加强与县的合作意识，从发展经济和提高人民生活水平的角度出发促进地区间协作与共同发展。

(三)完善“省直管县”下的转移支付制度

建立规范的转移支付制度的根本目标是实现地方基本公共服务能力和水平的大体均等。省以下财政转移支付制度重点应放在：

1.逐步建立以均等化为目标的转移支付制度。从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，有利于区域均等化目标的实现。当前需要做的工作是清理支出项目，简化支出形式。建立严格的项目准入机制，减少专项转移支付项目建立的随意性和盲目性，对不符合准入标准的专项转移支付要逐步进行调整、压缩和清理。

2.致力于建立科学透明的转移支付制度。首先，在转移支付资金测算分配上应更加科学合理，选取一些不易受人为控制、反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、人均GDP、城市化程度等来确定转移支付额。其次，应公开转移支付制度资金测算分配事宜，接受社会各界监督。公开支付额度，增加透明度，减少地方政府之间经常性、非正常的博弈。

3.形成以政府监督为主体的多方位监督机制。首先，建议建立一个平行于本级财政部门，隶属于上级财政部门的资金转移监事会，使其成为一个既具有权威性，又能确保财政转移规章制度有效发挥作用的监督机构。其次，需要不断完善地方财政部门的自律体系，提高地方财政部门自我管理、自我控制能力。同时，建立重大项目和重点项目转移支付公式制度意义重大，最后还需要加强专项转移支付资金的审计力度，形成多方位的监督机制。

4.改革专项资金配套制度。考虑到财力较弱县的经济状况，应适当减免欠发达地区一定的配套资金，扭转目前一些地方无力配套的局面。在项目方面，继续深化项目带动战略。鼓励县继续加大招商引资力度，特别是经济欠发达地区，要积极创造条件，争取承接发达地区的产业转移，培育税性财源。

(四)加大对县的扶持力度，促进县域经济发展

在政策方面，一要妥善解决原体制下遗留问题：省级财政应出台有关政策解决原先市管县财政体制下的市与县、县与县之间的债务遗留问题，将市与县、县与县之间的欠债问题一次性解决，解决县发展的后顾之忧。二是要甄别权力性质，进一步扩大放权范围：对接近基层群众且适于基层政府行使的权力能放尽放，给予县最大化的发展空间。对具有全局性、高度专业性的权力则不仅不放，还应适度严格管理。

(五)及时跟进信息化建设与人力资源配套改革

随着省下辖县数量骤增，省级与县级的工作强度双向增大，这需要借助现代化信息技术提升管理效能，建立财政信息化平台，保证省、市、县的信息网络共享与畅通。同时，应多开展财政人员的教育培训。省管县框架无论是对省级管理人员还是对基层工作人员都提出了更高了的要求，建议以培训交流的形式，创造更多机会，加强省级和县财政人员的联系，共同总结工作得失，优化业务流程，以便能尽快适应省直管县的工作要求。