句容市财政局
内容提要：公务卡制度是深化国库管理制度改革的重要措施，对规范公务支出，提高财政管理水平具有十分重要的意义。公务卡制度的实施虽然取得了一定成效，但仍然存在出诸多问题，需要深入研究解决。公务卡制度还须从预算管理、执行监督、配套制度建设等方面加以完善，以实现公务卡制度改革的预期目标。
关键词：财政预算 公务卡制度 公务支出 公务消费 财务管理
公务卡泛指财政预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡具有一般银行卡授信消费的属性，但却不等同于普通的银行卡。公务卡透支额度由预算单位在发卡银行规定的最高额度内分级核定，公务消费只能用公务卡结算。公务卡制度的推行，有效规范了预算单位公务支出，公务消费更显透明。但公务卡制度改革也存在一定的问题，并非灵理想中的“万能卡”，需要我们不断完善公务卡制度，健全公务支出法律法规，加强预算管理，加大审计监督和效能问责，管好用好财政预算资金，使公务消费置于法律和公众监督之下。
一、公务卡制度改革的积极作用
自2007年7月公务卡制度实施以来，公务卡得到了快速推广。据不完全统计，到2011年11月末全国发卡量达到750多万张。
1.公务消费模式改变。传统的公务消费模式是“预借款—消费—报销—还借款”，也即“先支后报”，公务消费基本是现金支付，公务人员接触大量现金，极易诱发贪腐行为，也给公务人员保管和使用现金带来麻烦。采用公务卡结算后，一改传统的公务支出中现金结算带来的诸多弊端，公务人员在公务消费中不再经手现金，而是使用公务卡刷卡结算，取得相应发票和刷卡凭单（POS单），经单位领导批准，交由单位财务人员审核报销，将报销金额汇入其公务卡还款，只要在规定的免息期内就不发生利息等额外支出，这给财政财务管理方式带来革新，有利于公务消费的监管。
2.不合理的公务消费受到抑制。公务卡结算能够动态掌握财政资金流向，减少公务消费现金结算，公务支出变得有据可查、有迹可寻，财政资金使用更显阳光，一定程度上控制了公务支出中不合理和不合规的部分，堵住了公务消费现金结算“吃回扣”现象，避免公务支出中的浪费和腐败行为。财政部门可以通过预算执行系统对预算单位基本支出和项目支出明细进行查询和分析，随时掌握预算资金动态，实现财政预算资金常态化监管。财政预算资金的跟踪管理延伸到了现金流终端，弥补了国库集中支付系统无法监管现金使用的缺陷。
3.财务管理风险降低。公务卡的使用大大减少了财务会计核算中现金的收付量，公务支出现金结算占比缩小。预算单位财务人员不必再从银行提取大量现金，避免财务人员在提取和保管现金过程中受到人身财产安全威胁，提高了预算单位资金安全性。现金使用量的减少也提升了预算单位财务管理的工作效率，可以使财务人员从繁杂的现金管理中解脱出来，有更多精力投入到其他财务核算工作上，从而促进预算单位财务管理水平的提升，财务管理风险以及管理成本都将得到有效控制。
4.公务卡监管便捷。长期以来预算单位在公务消费中多以现金支付，但现金结算缺乏透明度，财政较难监管，而且一定程度上助长了多开虚开发票报销的现象。公务卡可以减少现金使用的同时，也为监管提供了方便。公务卡报销时除提供公务消费发票，还须提供刷卡银行凭单，上面清楚列明消费明细，包括项目名称、消费数量、单价、金额等信息，公务消费一目了然。通过公务卡结算，可以轻松掌握公务消费资金轨迹，与现金结算相比，能够实现资金与消费一一对应，细节化显示出公务消费路径，公务卡监管效果显而易见。
二、公务卡制度存在的问题
公务卡制度改革也存在许多问题，主要体现在公务卡普及率不高、在实际公务活动中公务卡使用率较低、公务卡配套制度改革相对滞后等方面。
1.政策宣传不到位，公务卡使用和结算规则等尚未普及。很多预算单位特别是基层预算单位工作人员对公务卡制度非常陌生，有的一知半解，甚至存有误解，认为公务卡只是普通的银行信用卡，对公务卡的作用不清楚。还有人认为个人工资卡完全能起到替代作用，公务卡是多此一举。由于没有认识到公务卡的重要意义，缺乏相应的公务卡政策培训教育，给公务卡的推广使用产生不利因素，导致一些负面影响，重要的一点是造成公务卡使用主观意愿降低，出现有卡不用的现象，使得大量公务卡发行后即成为“睡眠卡”。
2.结算制度不健全，难以抑制公款滥用行为。新实行的公务卡强制结算目录是对公务卡消费的刚性制约，但是允许在县级以下地区和不具备刷卡条件下使用现金结算，终究还是留下制度缺口，给公务卡制度的实施带来不小的挑战。对不使用公务卡结算的情况，财政部通知中也只强调在必要时提供不能使用公务卡结算的证明材料，那么这样的证明材料如何提供？是由公务消费商家提供还是公务消费人员自身出具说明报告？无论哪种形式的证明材料，都不足以让无法使用公务卡结算这个理由成立并让人信服。公务卡在实际使用过程中极容易出现变通操作，有的公务消费供应商，会通过各种方式和手段来规避公务卡结算，吸引公务卡消费。例如，商家通过实物返还或变更消费项目来使不合规公务消费成为合规的公务消费。公务卡持有人往往受到利益驱动，最终与商家达成某种公务卡结算方式上的“默契”，从而采取弄虚作假的手段获取非法利益，因此公务卡结算并不能从根本上消除腐败和公款滥用行为。
3.财务报销制度不合理，制约了公务卡的推行。公务卡是以个人信用为基础，预算单位一般不会提供任何形式的担保。公务卡有规定的消费还款时限，如果没能在规定的期限还款，就会被记录个人不良信用，超期还款还须承担利息和罚息。预算单位公务报销流程多、时间长，很容易导致公务卡还款超期限。公务卡制度支撑在于财务报销制度，试想，如果没有严格的财务报销制度把关，公务卡也就无法达到规范公务支出的预期。部分审计抽查结果显示，在已经实施公务卡改革的地区，启用公务卡报销的单位仅占公务卡改革单位总数的16%左右。因此通过财务报销制度对公务卡结算进行有效约束，显得尤为必要。
4.公务卡配套措施欠缺，制度建设滞后。目前还没有实际操作可行的公务卡实施细则，诚然，公务卡结算可以推进公务消费透明化和规范化，但要真正实现公务卡的作用，还是要在制度建设上下功夫。如果公务卡发卡银行不能在每笔公务消费明细上充分反映其信息，就会使公务卡失去其本身的意义。公务卡则会沦为现金替代品，仅仅成为结算方式的一种，该消费的还是消费，不该消费的照常消费，达不到公务卡制度规范公务支出、实现公务消费透明化的初衷，公务消费领域的一些“潜规则”照样进行。
三、完善公务卡制度改革的措施
实行公务卡制度，其最终目的并非是公务支出结算电子化，而是实现公务消费公开透明，是制度改革，而非技术革新。如果预算执行不能清楚地反映每笔公务消费的明细内容信息，那么指望通过公务卡来规范公务支出，防治腐败行为，可能达不到预期效果。因此，需要进一步完善相关制度措施。
1.加强公务人员法制教育。重视公务卡制度的培训教育，建立学习培训制度，对公务人员进行系统的法制培训和教育，增强公务人员的法治观念。定期组织公务人员接受预防职务犯罪警示教育，从思想认识上强化公务人员遵纪守法、廉洁奉公的意识，增强公务人员依法履行职权的责任感和使命感，确保公务人员依法管“卡”，依法用“卡”。
2.加强预算执行精细化管理。预算执行是公务卡制度具体落实的关键环节，公务卡结算的公务消费项目是否合规合理，完全由预算执行结果相对反映。加强对预算指标下达、用款计划申请、支付结报等预算执行环节监管，准确辨别公务消费的合规性和不合理部分、必要支出和非必要支出，对不符合规定的公务支出报销业务，国库集中支付不予受理。建立公务卡信息管理系统，并与财政国库集中支付系统实现平台衔接，增强公务卡结算信息传递的实时性和准确性，提高预算执行的精细化水平。
3.完善公务卡报销制度。现行财务报销制度需进行修订，对公务卡适用范围、报销程序和监督处罚做出详细规定。严格执行公务卡强制结算目录，并制定公务报销标准。确定公务卡报账和报销的工作时限，财政、预算单位、发卡银行等部门之间应加强协调配合。公务卡报销制度明确公务卡仅限持卡人消费，严禁转借他人使用。在消费终端刷卡消费时，应出具持卡人身份证，应防止出现规避公务卡制度约束的各种违纪行为。公务卡结算要设定使用权限和消费事项，对超权限、超限额和超范围进行的公务卡消费不予授权和报销。
4.积极推进法治财政建设。加快实现财政管理的法治化和制度化，构建预算编制、预算执行、绩效管理和财政监督“四位一体”的财政管理体制。严格财政执法，增强财政政策的刚性约束，保证财政权力的公开透明。建立财政管理考核体系，量化考核指标和具体标准。依法开展财政监督检查，及时发现和纠正财政政策落实过程中暴露出的问题。
5.坚持推进预算决算公开。实行预算和决算信息公开是消除公务消费中腐败行为的必由之路。公务消费公开透明，关键还是取决于预算管理制度的建立健全。财政部门和预算单位应进一步细化预算编制，提高预算编制的科学性和准确性，制定预算单个项目标准，核定公务支出包括“三公”经费的总量。严格执行《政府信息公开条例》规定，主动及时向社会公开预算管理信息。预算和决算公开应真实完整，浅显易懂，摒弃过多的专业术语，让普通百姓看的懂，更好地接受社会和公众的监督。
6.建立评估监督机制。设计公务消费供应商评估制度，建立相应的约束和激励机制，定期对公务消费供应商的诚实信用进行评估。对参与公务卡消费作假和给回扣等不当行为的供应商，责令其改正，仍然不能改正的，取消其公务卡结算资格。同时，建立公务卡管理监督机制，完善考核惩治措施，强化绩效管理和问责。明确财政、预算单位、人行、发卡银行、审计等相关部门在公务卡监管中的职责。财政部门应督促预算单位完善财务管理制度，加强与公务卡管理的对接，加大监督检查，保障公务卡制度的顺利落实。
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