山东经济学院

    内容提要：信息是权力的来源，公众只有拥有充分的信息才能切实保障自己国家主人的利益，从而有效监督政府行为。现阶段，我国财政信息的披露主要是为了满足政府和立法机关的需要，社会公众的财政信息需求并没有给予应有的重视，这使得他们在公共权力格局中处于弱势地位。从制度上明确并保障公众的知情权，成为当前深入财政改革、促进社会和谐的现实要求。

    关键词：财政信息  公共权力  财政透明度

    信息是权力的来源，具有信息优势的主体掌握着实际有效的权力，并且这种权力的范围和空间受到正式控制权[①]的约束(Agjion和Tirole，1997)。也就是说，实际权力与信息的分布相对称，具有信息优势的人即使不具有法定权力也可能拥有有效的权力，因为那些具有法定正式控制权的人可能会遵从他们的建议。而拥有信息之所以能转化为一种权力，是因为人们在追逐利益过程中发现了信息租金的存在，这样，有私人信息的人必然能享有一定的信息租金，而拥有超级信息的组织就具有巨大的潜在利得(比弗，1998中译本)。从这一点来看，政府信息的披露对象意义重大，公众只有拥有充分的信息才能切实保障自己国家主人的利益，从而有效监督政府行为。

    一、公众知情权的制度保障

    在保障公众获得财政信息的可能性方面，《守则》认为公布财政信息应该作为政府的一项法律义务来理解。应该有明确的法律要求政府按照规定的、合理的预期向社会公开财政信息，这一要求根据不同的国情体现在国家各层次的法律条文中。

    (一)《宪法》及财政法案

    在现代意义的国家中，政府权力被某种制度性安排“硬约束”是通过宪政来实现的，具体而言，是通过宪法中的具体内容来明确地对政府责任做出安排。如《美利坚合众国宪法》第1条第8款规定：一切公款收支的报告和帐目应经常公布[②]，法国《共和国元年宪法》规定各种赋税和一切公共收入的收支状况应予以公布[③]，南非1996年宪法以大量条款[④]说明了政府在财政管理中透明和责任的要求。除宪法以外，有些国家还制定了有关财政责任要求的专项法律，如新西兰的《财政责任法案》(1994)就是财政透明度的一项基准立法，它规定了财政政策以及报告透明度的标准，要求政府正式为其财政业绩对公众负责，并且指出《法案》中所要求的财政报告都必须在《政府公报》中注明公众可以免费或可以购买的地方。澳大利亚颁布了类似的立法《预算诚信章程》，指出该法案的目的是“依据正确的财政管理原则来制定财政策略和方便公众检查政府财政政策和业绩”，英国的《财政稳定守则》把“透明”作为财政管理的首要原则[⑤]，政府承诺公众能得到守则所要求的所有财政报告。此外，很多国家还颁布了信息自由法，要求政府根据要求向公众提供它们所拥有的任何信息，除去某些明确规定的例外情况。这种立法可以带来有利于信息公开发布的假设，并使政府有义务说明不披露有关信息对公共利益的绝对好处。

    (二)政府会计要求

    不同传统的国家在政府财政信息披露方面体现出不同的特色。Chan(2001)按照政府会计与传统的公共预算之间的关系不同将政府会计分为德法模式、美国模式和英国模式三大类。大部分欧洲大陆国家都采用德法模式，该模式下的政府财务信息主要是为行政控制服务，其次才是向议会报告自己受托责任的履行情况。美国模式以美国为代表，政府财务信息报告倾向于满足实际或潜在的外部使用者的需求。由于英国模式与美国模式的目标相似，所以有研究将其并称为英美模式(宋衍蘅等，2002)。

    在信息报告对象上，这两种模式的差异主要表现在：德法模式会计信息主要目的是满足立法机关的信息需求，并没有充分考虑社会公众和政府部门执行机构的信息需求，因此，政府会计信息的使用者主要是立法机关。财政信息是立法导向的，用于财政而非管理目的，其政府财务报告的主要特征是“法律形式重于经济实质”。英美模式政府会计信息报告重在政府公共受托责任的履行和报告，信息的使用者不仅包括立法机关，也包括社会公众和其他利益相关人员。如美国政府会计准则委员会在论述政府性活动财务报告的使用者时认为，州和地方政府的对外财务报告的主要使用者有三类，即公民、立法机构和监察机构、投资者和借款者。而且指出，容易通过政府内部报告得到财务数据的政府行政部门的内部管理者不是信息的主要使用者。其《财务会计概念公告》指出政府会计责任基于的信条是：公民享有“知情权”，即有权获取公开发布的信息，公民及其所选举的代表可以对信息内容进行公开辩论。

    同样是信息公开，由于为不同的使用者服务，政府财政信息的披露也表现出不同的特点。从本文设计的框架出发，英美模式显然较德法模式更加符合财政透明度的要求。

    二、我国财政信息的披露对象

    应该说，在2003年《广州市政府信息公开规定》实施以前，我国各级政府并没有明确向社会公众披露政府预算信息的义务[⑥]，因为没有法律法规要求政府这么做。考虑到人民代表大会是我国的立法机关，可以认为人民的代表机关没有赋予人民这项权利。因此，一直以来我国政府每年公开年度预决算报告的行为与其说是为了满足公众的信息需求，还不如说是一种不成文的惯例，是从建国以来一直遵守的一种规则。尽管政府对这一规则的遵守客观上、一定程度地满足了公众对财政信息的需要，但缺乏法律约束的、类似于“恩赐”的信息披露显然与公众的需要有着很大的差距。各地政府信息公开规定出台后，特别是2008年5月1日以后正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》使得这一惯例以政府规章的形式出现，具有了合法的要求。但从目前政府财政信息披露的内容上看，并没有改变我国财政信息不透明的格局，但从制度规范的角度看，它赋予了公众一定程度的财政知情权，而这种权力可以使公众在与政府的信息博弈中采取稳定的行动策略。

    政府的财政信息有着广泛的使用者，包括内部使用者(政府机关和立法机构)和外部使用者(公众)。一般地讲，内部使用者除了需要获得外部使用者所需要的信息外，通常还需要更为详细的信息，因而对信息流通有着更高的要求，当然也不能因此而忽视了公众对信息的需求，因为政府信息的内部使用者是代表外部使用者来使用信息并向外部使用者负责的。但是，目前我国信息获得者的组成恰恰忽略了二者之间的这一本质联系。从信息披露对象的角度考虑，我们可以把我国有关信息披露的法律分为三个层次。

    (一)第一层次的信息披露

    这类信息只在政府部门内部流动。作为政府部门正常工作程序的一部分，各级政府逐层汇总财政信息，便于决策层及时掌握政府的运行情况。例如《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)规定：

    ●财政部定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

    ●下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

    ●各级政府财政部门向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

    这种信息流动的内部性还表现在信息管理的目标上，例如《财政总预算会计制度》(1997)第12条规定：总预算会计信息应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。由于官僚在政治领域的“经济人”表现，决策者需要通过严密的信息传递系统来获得准确、详实的信息，以便做出及时、有效的政治决策。因此，第一层次信息披露的要求保证了政府内部信息流通的畅通，这也是世界各国公共管理的一般要求。但是，对于财政信息的生产者而言，政府只是将信息提供做决策者进行公共管理的一种工具，而忽略了财政信息的社会要求。

    (二)第二层次的信息披露

    这类信息政府部门和立法机关可以掌握，公众无法获得，而立法机关信息掌握的多少取决于政府报告的广度和深度。例如《中华人民共和国预算法》规定：

    ●全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。

    ●批准中央预算和中央预算执行情况的报告。

    ●国务院向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况；各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告[⑦]。

    ●各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。

    我国《宪法》规定：中华人民共和国一切权力属于人民，人民代表大会代表人民行使权力，各级政府向相应的人民代表大会负责。但在坚持党的领导地位基本原则下，作为最高的权力机关人民代表大会与政府的权力分配显得微妙起来，表现在政府财政信息的获得上，人大并不占据绝对主动地位。此外，人民代表大会是定期举行，日常事务就由其常务委员会执行，这就事实上形成了人大的“科层”结构：人民代表和执行权力的常务委员会。因此，在第二层次的信息披露中，很多信息是面向人大常务委员会的，而各级人大代表无法获得这些信息。

    (三)第三层次的信息披露

    这是法律规定可以面向社会公布的财政信息，公众可以通过各种方式获取。

例如《中华人民共和国信息公开条例》(2008)，第二章第10条规定，各级政府应当主动向社会公开下列财权方面的政府信息：

    ●国民经济和社会发展统计信息。

    ●财政预算、决算报告。

    ●重大建设项目的批准和实施情况。

    这里需要关注的是公开的政府预算报告。我国中央政府预算报告分为两个部分，一是主报告，由财政部长在全国人民代表大会上宣读并向社会公开，二是分报告，是中央政府各部门的部门预算，不对社会公开(包括全国人大代表)。按照1951年《保守国家秘密暂行条例》第2条规定，国家概算、预算、决算都属于国家机密，1988年颁发的《中华人民共和国保守国家秘密法》第8条将其改为“国民经济和社会发展中的秘密事项”，尽管废除了以前的保密条例，但并没有明确预算是否属于国家机密，这也使得现在官方的说法显得模棱两可。第三层的信息披露在一定程度上保护了公众的知情权，但并没有充分界定这一权力。

    从上述信息披露的层次划分我们可以发现，政府主要将财政信息的使用者界定为内部使用者，而在内部使用者中主要侧重于履行政府职能的政府机关，立法机关所掌握的信息也是有限的。这事实上缩小了政府财政信息的使用范围。由此可见，我国的财政信息披露目标主要包括以下三个方面：(1)满足各级政府及行政事业单位监督下级单位预算编制、执行的信息需求，这是最主要的目标；(2)满足政府宏观经济管理部门进行宏观经济管理的信息需求；(3)满足立法机关对政府收支的审核监督的信息需求。财政信息披露以政府部门、立法机关的决策有用为导向，对财政信息的外部使用者——公众的需求并没有给予应有的重视，在一定程度上说明了我国的公共管理依然停留在管理型政府阶段。

    三、我国公共信息与公共权力分配格局

    按照上面的分析，我们大致把财政信息使用者分为政府部门、立法机关和公众。政府部门是财政信息的生产者和主要使用者，立法机关主要是财政信息的接受者和使用者。按照这样一种角色划分，后者的信息分布更能说明一国信息披露的透明程度。从信息披露的法律层次上看，我国的信息分布呈以下特点：一是政府向立法机关披露的信息是有限的；二是在立法机关中，人大常委会获得的信息要比人大代表要多；三是人大代表获得信息比公众要多。

    显然，在一定时段上，政府是掌握信息最多的，公众获得的信息量最少，立法机关介于两者之间。如果我们用官僚代表政府，一般大众代表公众，立法机关的构成则存在于两者之间。由于立法机关的特殊性，它成为最有可能影响信息透明格局的力量，例如，在一定条件下，它可能联合政府共同给公众制造信息障碍，也有可能联合公众一起向政府施压，增加财政的透明度。因此，立法机关的组成就显得尤为重要。

    从目前全国人民代表大会常务委员会及其代表组成来看，我国的立法机关呈现如下特点：

    (一)官员主导

    人大及其常委会组成人员本来应该是社会各界的代表，代表人民的利益。而现在的人大常委大部分是前政府官员，是政治精英。九届人大从委员长、副委员长到秘书长一共19人，其中8个前政府官员，比例高达42%，9个专门委员会的主任、副主任委员全部曾担任党或政府官员，财经委员会的6位副主任委员中，只有一位不是政府官员。十届全国人大常委中，有一半来自中央国家机关，均为司局级干部。十一届全国人大常委会中，这一比例超过了一半。这种人员安排相当于前任政府监督现任政府，缺乏人民代表性。《中华人民共和国宪法》第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审查机关和检察机关的职务”。换句话说，人大常委会组成人员也不应该由以前的政府官员担任，这主要基于人大和政府之间在权力上是分解制衡的，人员不能互换。

    如果说全国人大常委会的人员构成体现的是前任政府监督现任政府的话，那么全国人大代表的人员构成几乎可以说是现任政府监督现任政府了。据统计，十届全国人大代表中70%是领导，第十一届全国人民代表大会代表与十届几乎相同。这使得人民代表大会的代表性和民意成分大大降低，不利于人民的参政议政。

    (二)精英主导

    在全国人大代表名额分配上另一个特点就是歧视弱势群体，扶植精英，这表现在：

    1.农村人口代表比例偏低。按照现行选举法规定，每96万农村人口选举一名代表，每26万城镇人口选举一名代表，前者是后者的近4倍。这直接违反了《宪法》第三十三条 “中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”的规定。十一届全国人大修改了选举法，规定了城乡按相同比例选举人大代表。

    2.人民代表大会越来越非大众化、非工农化。第十届人大代表中中共党员的比例高达70%以上，干部和知识分子的比例为53.58%，工人和农民比例仅为18.46%。十一届全国人大代表工人农民比例略高于上届。全国人大代表名额的政治资源分配方面的不平等，直接影响和决定了国家经济资源分配的不平等。

    其实，政治从来就是精英的特权。约翰·密尔认为，政治运作需要高度的知识与技能，因此，具有较高智力与道德能力的精英阶层应该在政治运作中扮演比普通人更为重要的角色[⑧]。因此，“好政府”“坏政府”的区别不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对公民的需求作出恰当的“回应”并对其决策负责。在这方面，社会精英显然要比一般大众更加具有说服力。此外，也有学者认为[⑨]，政府有意识地把社会精英纳入行政体系，主动与社会精英结成联盟，结果形成这样一种政治力量格局：社会精英无须诉诸政治就可以实现自己的要求，而社会大众的利益没有得到满足，但是由于他们的分散无力，因此即使不满也无济于事。这样一来，政府就化解了改革开放带来的政治参与压力。而这种“满足强者，剥夺弱者”的体制具有充分的弹性或适应能力。

    以上的分析我们可以得知，从财政信息披露的对象上看，官僚和社会精英是信息披露的最大受益者，如果把信息作为一种权力来理解，现阶段我国的权力大部分是掌握在官僚和社会精英的手中，一般大众处于信息和权力的弱势地位，显然，这一分布格局并不符合我们共建和谐社会的长期规划。

    四、结束语

    既然政府从法律上没有完善的向社会报告政府财政行为的制度约束，由此而形成的缺乏透明度以及对国家在经济政治上造成的影响，也必须用制度上的完善来加以弥补。

    就我国政府信息立法的路径来说，由于过去遵从的是政府信息“保密”的立法思路，有着比较完善的政府信息保密的法律体系，逐渐形成了人们与这种制度相适应的生活方式和行为模式。中国几千年来形成的“民可使由之，不可使知之”的传统，加上建国后几十年来保密制度的实际生活经验，国内普通百姓和基层官员都习惯于保守国家机密。而一项正式规则的产生将导致其他正式规则以及一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项规则发挥作用。长久以来实行的制度以及生活在这种制度下的人们的价值观念、法律意识、道德意识都会产生扭曲，而这一切最终形成了一股强大的势力使得政府信息公开制度的任何尝试都会变得举步维艰，这也使得我们关于透明度的法律构建一方面只能依循渐进的路径，另一方面要培育透明的制度环境。

    一项法律形成之后，权威机构对它的解释至关重要，因为这实质上就是在制造信息，无论其真实性、准确性如何，制造出来的信息都取得了代表国家意志的权威色彩，这种权威色彩又可能为权力谋私实施自由裁量权提供了合法的外衣。因此，制度设计必须减少权威机构的创造性。因此，对于财政透明度的立法要求，必须对有关法律予以明确、详细的说明，在《宪法》及相关的法律法规中明确公众的知情权，并有相应的法律救济制度予以保障。只有让公众有权了解政府的经济行为，才能使得政府的行为更加负责，让政府更好地为公众服务。

参考文献：

〔1〕王雍君.全球视野中的财政透明度：中国的差距与努力方向[J].国际经济评论,2003.7-8.

〔2〕刘玉廷.我国政府会计改革的若干问题[J].会计研究,2004(9).

〔3〕宋槿篱.关于财政公开问题的研究，财税法论丛第4卷，刘剑文主编，法律出版社，2002.

〔4〕黄海华.博弈格局中的政府信息公开[J].广东行政学院学报,2004(12).

〔5〕国际货币基金组织编著，财政部财政科学研究所整理.财政透明度[M].人民出版社，2001(12).

〔6〕申亮.财政透明度研究述评[J].经济学动态，2005(12).