浙江省财税政策研究室
内容提要:欧债危机背景下，政府性债务问题逐渐成为我国宏观经济关注的热点和加强财政管理的重点。当前由于财力与事权不相匹配，地方政府已成为我国政府性债务形成的重要部门，如何加强地方政府性债务管理成为亟待研究的课题。本文以浙江省义乌市为例，在深刻阐述加强政府性债务管理的重要意义基础上，全面分析了义乌市加强政府性债务管理的做法与成效，从中归纳和提炼债务管理经验与启示，并针对性地提出若干对策建议。
关键词: 地方政府性债务 财政风险 显性债务 隐性债务
地方政府性债务是地方政府及其所属企事业单位直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。政府性债务具有双重效应，既可以促进经济社会发展，也可能对发展产生负面影响乃至严重危害。当前，我国地方政府性债务问题较为突出，据统计，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。2011年7月，国务院常务会议把“有效化解地方政府性债务风险”列为2010年度审计查出问题的各项整改工作的首要任务。财政部门作为政府的“理财师”，如何充分发挥职能作用来有效防范和化解地方政府性债务风险，浙江省义乌市的做法值得研究借鉴。
一、正确认识加强政府性债务管理的重要意义
加强政府性债务管理，是保持财政收支平衡、防范财政运行风险的重要举措，事关政府信用、经济安全和社会稳定大局。
(一)加强政府性债务管理是转变发展方式的必然要求
当前，我国社会主义市场经济体制还不完善，地方政府在现行政绩考核机制下投资偏好十分强烈，在财力有限情况下，通过设立投融资平台举债投资现象十分普遍，导致区域无序开发、低水平重复建设等问题较为突出，严重阻碍了经济发展方式转变。加强政府债务管理，可以通过控制债务规模，从源头上遏制地方政府的投资“冲动”，倒逼地方政府摆脱经济增长的投资依赖，增强转变经济发展方式的责任感和主动性，从而切实推进经济发展方式加快转变。
(二)加强政府性债务管理是科学利用债务的有效保障
政府性债务是一把“双刃剑”，在资本短缺或经济低迷情况下，如果举债适度、使用科学、监管有效，那么地方政府债务能促进经济社会可持续发展；但如果盲目举债、负债过度、监管不力，那么政府债务会产生截然相反的效应，不仅威胁经济持续平稳健康发展，甚至还会带来较为严重的社会和政治问题。加强政府性债务管理，有效控制债务规模，严格规范债务使用，提高资金使用效益，确保债务风险可控，这是科学利用债务的有效保障。
(三)加强政府性债务管理是防控财政风险的迫切需要
财政风险是政府财政运行出现问题进而危及政权正常运转及其职能行使的可能性。在社会主义市场经济条件下，政府财政作为社会风险的最终承担者，不同领域的各种公共风险最终都有可能转化为财政风险，其中产生财政风险最为直接的因素是政府性债务。近年来，地方财政收支平衡压力不断增加，政府性债务规模增势不减，财政风险明显加大。因此加强地方政府性债务管理，有效防范和化解政府性债务风险，成为当前防控财政风险的迫切需要。
(四)加强政府性债务管理是公共财政建设的重要内容
公共财政的核心是强调财政的公共性，其行为特征是把提供公共产品和服务作为“以财行政”的目的和归宿。从支出角度看，公共财政应主要投向基础设施、社会公益性事业等非竞争性领域。但由于我国尚处在社会主义初级阶段，基础设施建设、社会公益性事业发展等方面的历史欠账太多，而地方政府的财力、事权与支出责任尚不匹配，政府负债已成为公共财政的重要组成部分。因此，加强政府性债务管理是公共财政建设的重要内容。
二、义乌市加强政府性债务管理的做法与成效
义乌市尽管一度存在部门多头举债、乡镇街道贷款失控、违规担保贷款等问题，但近年来按照国务院和省委、省政府有关政府性债务管理要求和部署，积极探索实践，不断加强政府性债务管理，努力防范和化解债务风险，取得了较为明显的成效。截至2010年底，义乌市、镇两级政府负债总余额19.49亿元，负债率为3.2%，偿债率为0.1%，分别比2004年下降了9%和2%，远远低于省控线和理论安全值。
(一)及时出台相关文件——从制度上规范和强化债务管理
“还权于制度，让政府权力在阳光下运行”，这是义乌市加强政府性债务管理的重要经验。早在2005年即出台《义乌市财政性负债管理办法》，将举债权牢牢掌握在政府手中，扭转了多头举债、管理失控的局面，使市本级政府性负债及早得到了规范和控制。2006年又出台《义乌市人民政府关于加强政府性债务管理的若干意见》，通过加强对镇(街道)建设项目审批、实行债务预算管理和负债规模控制、规范负债担保机制、实行债务归口管理等措施来防范和化解政府性债务风险。此后相继出台《关于推行综合财政预算管理办法的若干意见》、《加强基本建设项目和资金管理若干规定》、《加强镇街基本建设项目和资金管理的若干意见》等文件，从制度上规范和强化债务管理。
(二)大力推进政府投融资体制改革——从源头上控制负债
一是组建全额财政注资的国有资产投资控股有限公司。通过产权制度改革，将公路开发建设有限公司、三元教育投资公司、水资源开发公司、自来水有限公司等转为国有资产投资控股公司的全资子公司或控股子公司，举债行为实行国有投资控股公司“一个口子”管理，并通过完善公司法人治理结构，加强总公司和子公司的财务风险控制体系建设，将负债规模完全控制在企业经营风险范围内。二是政府投资项目实行市财政“全口径预算”。凡政府投资项目属公共基础设施等公共产品的范畴，其资金筹集和支出管理职责均在财政部门，项目投入全额由市财政保障，不存在部门或单位拼盘，自筹投入，或是各行其是的负债投入，金额列入年度市财政综合预算盘子。三是探索建立“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”投融资新模式。将部分投资额较大、回报周期较长、效益较稳定的项目纳入改革范围，有效缓解财政筹资压力。比如垃圾焚烧项目，在政府引导下，由民营资本投资1.96亿元建成垃圾焚烧热电厂，日处理垃圾1,000多吨，政府按每吨50元给予补贴。
(三)多举措化解镇街基层债务——从整体上控制政府债务
通常情况下，受财力约束和事权所需，基层政府举债需求相对更大。义乌市较早重视镇街债务问题，财政多管齐下，采取系列措施，有力化解镇街债务。一是改革体制。实行“乡财市管”，由市财政监督镇街财政收支管理，将所有权、核算权、使用权与管理权、监督权相分离；二是指标控制。以各负债镇街2004年底的负债额为限只减不增；三是统一担保。明确由市国有资产投资控股公司进行担保；四是项目严审。凡镇街新上项目，一律先由市财政明确资金来源并报市政府批准后才能立项开工，续建项目也须按财力区分轻重缓急实施；五是实行考核。将镇街负债管理情况纳入市委、市政府对镇街的年度工作目标责任制中，与镇街干部职工的奖金挂钩；六是清债消债。政府按照各镇街经济发展情况适时安排土地出让，市财政及时按有关办法结算补助资金。截至2010年底，镇街负债总额为4.39亿元(均为市财政间隙资金)，比2004年锐减11.29亿元，所有镇街实现了零银行借款，债务风险基本消除。
(四)构建债务管理和风险控制体系——从环节上综合防控
一是强化规模控制。依托“收入一个笼子”、“预算一个盘子”、“支出一个口子”的财政管理体制，财政部门通过量入为出约束政府负债规模。对超出财力安排债务支出的，要落实偿债资金来源；对没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，坚决不安排项目预算。通过建立债务风险监测指标体系，定期对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，将指标完全控制在省政府规定的警戒范围之内。同时，建立偿债准备金制度，实行专项管理，专款专用。二是强化用途管制。明确规定政府性负债资金只能用于公益性项目，主要用于事关区域发展、目前急需建设、但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目。三是强化项目管理。项目业主报送申请报告、项目初步设计和可行性研究报告文本及概算等资料，财政部门组织相关职能部门和专家进行评审、论证后才将项目列入下年度政府投资项目计划。严格项目建设资金管理，遵循估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算原则，项目概算超过投资估算10%以上或金额在500万元以上的项目，必须重新审批。
三、义乌市加强政府性债务管理的经验与启示
义乌市坚持“量力而行、量财办事、规范管理、严格控债”债务管理原则，不断加强政府性债务管理，做到举债“借得巧，用得好，还得起”，不仅有效防范和化解了政府性债务风险，而且充分发挥了债务促进效应，有力助推了经济社会持续协调快速发展。
(一)正视举债行为是加强政府性债务管理的前提条件
在加速城镇化的特定历史时期，地方政府依靠当年节余财力，按照“有多少钱办多少事”搞建设，远远不能满足建设资金需求，势必制约基础设施建设，影响经济发展。为缓解有限地方财力与无限建设资金需求矛盾，地方政府采取适度举债加快建设的积极政策，是可行的、必要的。义乌市把“有多少钱办多少事”理念从一个财政年度延伸至五个财政年度，在可控范围内用来年的钱来办今年的事，缓解建设资金暂时性周转困难，在举债搞建设中，既不谈债“色变”，也不盲目举债，始终坚持“适度举债”、“适当超前搞建设”原则。正是对举债问题有了一个正确、客观、公正的认识，进而积极主动地去加强债务管理，才使义乌市有效控制和化解债务风险，同时实现债务对经济社会发展的正面效应。
(二)深化财政体制改革是加强政府性债务管理的基本保障
深化财政体制改革，将所有履行公共管理职能的行政事业单位收入全部纳入财政预算管理体系，由财政部门统筹安排资金，使部门收支完全脱钩，规范了政府收支行为，统筹了政府财力，实现了集中财力办大事，并牢牢掌握了政府举债的主动权、控制权。义乌市财政管理制度改革，在强化预算外资金集中统一管理、推行综合财政预算和部门预算、实行国库集中支付制度以及加强基本建设资金和国有资产管理等方面成效显著。义乌市构建的“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”的公共财政运行新机制，为加强政府债务管理提供了机制保障，使得政府性债务全部纳入财政统筹范围，真正做到了“家底清、收支明、管理好”。2008年开始编制综合财政预算，将年度债务收支计划由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。
(三)创新投融资模式是加强政府性债务管理的有效途径
怎样在有限财力情况下不借或少借债、多办事，这是一门“艺术”。在现代市场经济条件下，通过深化投融资体制改革，创新投融资模式，引入市场化竞争机制，发挥财政“四两拨千斤”杠杆效应，吸引民间资本参与投资，从而减少政府对微观经济领域的直接干预，可以有效减轻政府举债压力。近年来，义乌市按照政府投资“有所为、有所不为”原则，探索出一条“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”投融资新途径，将某些投资规模大、回报周期长、效益比较稳定的项目实行多元化融资，吸引民间资本参与投资，有效减轻了财政筹资压力，相对减少了政府负债规模。据不完全统计，义乌市垃圾处理项目、市外引水工程、会展中心、博览中心、体育场馆等项目的成功运作，直接减少财政投资达30多亿元。
(四)构建有效管控体系是加强政府性债务管理的重要举措
从发展理论和实践看，政府举债本身不是一个问题，真正的问题在于为何借、借多少、怎样借、如何用，即能否有效管理政府性债务问题。义乌市通过“三化保障”和“四大举措”，积极构建债务管理和风险防控体系，既有效防范和化解了债务风险，又有力保障了经济社会平稳较快发展。“三化保障”包括：第一，推进管理平台统一化。全面清理各镇街和各部门融资平台，取消所有隶属于镇街和部门的融资平台，明确政府性直接负债均实行市财政统一审批管理，并须由财政全额注资的国有资产投资控股有限公司统一提供担保，确保政府性债务透明、规范、可控；第二，推进审批程序制度化。各镇街、市财政须每年编制本级政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模、负债数额和偿还本息、压缩削减负债计划等，各镇街债务收支计划报市财政部门审核、市政府批准后，方可纳入全市政府性债务收支计划，并按照《预算法》的要求报市人大审议、批准后，方可实施；第三，推进债务监管外部化，既强化财政监督管理，又发挥审计和人大等部门的监督作用。同时，通过强化用途管制、项目管理、规模控制和源头约束“四大举措”，全方位防范和化解政府性债务风险。
(五)加快经济发展是加强政府性债务管理的坚实基础
政府性债务最终是由财政负责“兜底”的。而财政取决于经济，只有经济又好又快发展了，财政实力、调控力和“兜底”能力才会更强。近年来，义乌市经济平稳较快发展，财政实力不断增强，为加强政府性债务管理奠定了坚实基础。义乌市GDP、地方财政收入分别从2005年的300亿元、19.6亿元，上升到2010年的614亿元、42.76亿元，分别增长314亿元、23.16亿元。而市镇两级政府负债总额虽然从2005年末的11.9亿元，逐步上升到了2010年末的19.49亿元，增长了7.59亿元，但市镇负债占地方财政收入的比重却从2005年的60.7%，下降到了2010年的45.6%，债务率不足50%，债务风险得到有效化解。
四、进一步强化政府性债务管理的思考
尽管义乌市政府负债率、债务率和偿债率指标目前都大幅低于省控线和理论值，但政府性债务是一个动态过程，稍有松懈容易反弹，而且政府性债务还存在显性债务和隐性债务问题。因此，义乌市政府除了要继续加强显性政府性债务管理外，还需探索建立健全隐性政府性债务管理体系，形成政府债务综合管理体制机制，确保政府性债务安全、规范和高效运行。
(一)深化认识，提高债务管理的意识和水平
一是深化对政府性债务内涵的认识。政府性债务有显性和隐性之分，通常而言的政府性债务是显性债务，可以直接统计而得，而隐性债务主要包括地方政府的担保债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，地方财政承担“兜底”责任，隐性债务缺少有效、统一的监测和管理制度，隐蔽性强、风险性大。所以，义乌市要以显性债务管理为基础，总结成功经验，积极探索实践，建立健全隐性债务管理体系。二是深化政府性债务作用的认识。既要看到政府性债务的积极效应，还应看到潜在的风险；既不排斥债务，又不依赖债务。要牢固树立债务风险意识，做到借债有度、用债有效、管债有方，充分发挥债务正面作用，有效防范和化解风险。三是深化政府债务管理的认识。政府性债务管理是一个动态过程，要牢固树立债务管理“只有起点，没有终点”意识，必须居安思危，常抓不懈。同时，债务管理是一个系统工程，涉及“借、用、还”三大环节，既要强调事前控制，注重事中监督，还要讲求事后考核，各环节的有效衔接程度决定债务管理的最终成效。
(二)加快发展，不断夯实债务管理物质基础
量力而行、适度举债是政府性债务管理中的一个基本认识。而力有多大，度在何处，“力度”这一问题从本质上看是发展水平和质量问题。这是因为量力和适度的主要参照系是偿债能力，即地方财政收入水平，而财政与经济是“水”与“源”、“木”与“本”关系，地方财政取决于地方经济。从因果关系看，政府举债是为了发展，之所以举债是因为资金短缺，资金短缺则是由于发展不足，从这个意义上说发展水平和质量同样决定政府债务规模和风险。因此，加强政府债务管理的关键在于解决好发展问题，最根本的出路在于推动地方经济又好又快发展，不断壮大地方财政收入规模。地方政府债务问题是前进中的问题，必须用发展的办法来予以解决，只有坚持科学发展，咬定发展不放松，保持较快的发展速度，并不断提高发展的质量，大力培植地方财源，增加地方可用财力，不断夯实加强债务管理的物质基础，才能从根本上解决政府债务问题。这是重要经验，更是努力方向。
(三)完善体制，促进政府财力与事权相匹配
地方政府财力与事权不相匹配是造成地方财政运行困难、地方政府性债务增加的一个重要原因。尽管1994年分税制财政体制改革规范了中央和地方政府间的财政分配关系，但截至当前构成地方财政收入的主体税种尚不明确，导致地方政府特别是省以下地方政府的财力与事权不相匹配，地方政府财政收支矛盾突出，政府性债务不断增加。实践表明，地方政府层级越低，财力与事权矛盾越突出，越发成为政府性债务的主体。从县市层面看，镇街债务一度是地方政府性债务的主体，2004年底义乌市镇街债务占市镇债务总额的比重超过50%。因此，加强政府性债务管理的基础性和关键性工作是进一步完善省以下财政体制，确保地方政府财力与事权相匹配。要进一步深入研究市、镇两级政府的职能划分与事权界定，合理确定市镇间的财力和事权关系，科学划分两级财政之间的收入与支出，做到财力适度向下倾斜，保障基层财政的正常运行，从“小河”层面控制政府债务。
(四)强化举措，健立政府债务长效管理机制
进一步加强政府投融资平台管理。按照国务院和省委、省政府有关规定和要求，坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、循序渐进原则，清理整合政府投融资平台，提升整体融资水平，避免多头负债、过度负债、债权主体不清问题，有效控制融资风险，提高资金使用绩效。进一步完善债务风险预警指标体系，健全债务风险预警机制。根据经济水平、发展走势、可用财力及债务状况，研究设置更加科学合理的债务风险预警指标，更加全面、准确、及时反映债务综合风险状况，促进政府性债务监管的科学化、动态化、高效化。进一步完善政府性债务多元监督机制。加快推进政府性债务信息公开，通过信息公开让债务收支情况进入人大、政协、审计等部门审议、审计和群众评议范围，全方位、多层次监督政府性债务“借、用、管”情况。努力尝试建立地方政府性债务收支预算，将政府性债务收支真正纳入预算管理，逐步形成与公共财政体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府性债务管理机制。积极探索实践，加强政府隐性债务管理。要建立全面、科学、规范的统计制度，逐步将政府隐性债务显性化，便于监控和管理。进一步完善政府债务担保约束机制，坚决阻止市场主体的经营性债务风险向政府财政转嫁。完善干部政绩考核评价机制，将政府隐性债务考核逐步与显性债务一样纳入干部政绩考评范畴，增强领导干部管理债务的责任感、主动性和持续性。
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