河南省财政科学研究所
内容提要：为应对危机、抢占世界经济新的增长点，美国、日本和欧盟等发达国家和地区纷纷出台财政政策大力发展战略性新兴产业。本文在借鉴发达国家经验的基础上，结合河南实际，提出支持河南战略性新兴产业发展的具体财税对策。
关键词：战略性新兴产业 国际借鉴 财税对策
为抢占世界经济增长新的战略制高点，美国、日本、欧盟等发达国家和地区将注意力转向新兴产业, 把加快培育和发展战略性新兴产业作为应对危机、提振经济、提升国家和区域竞争力的战略选择，并纷纷制定发展规划，出台扶持政策，重视科技引领，力争抢占发展先机。借鉴发达国家经验，有利于河南省建立健全科学、合理、有效的战略性新兴产业财政扶持政策和措施。
一、国外促进战略性新兴产业发展的财政政策实践及启示
战略性新兴产业是指在经济发展的特定阶段，伴随信息、生物、医疗、新能源、环保、海洋和空间等新技术的发展，以科技重大突破为前提，以新兴技术和新兴产业深度融合为基础，能够引致社会新需求、带动产业结构调整和经济发展方式转变，并能在一段时期内成长为对国家综合实力和社会进步具有重大影响力的主导产业、先导产业或支柱产业的行业和部门。它们代表产业发展的未来方向，在促进经济增长中发挥关键作用。
（一）国外促进战略性新兴产业发展的财政政策经验
1.美国。美国正推动一场以新能源为主导的新兴产业革命，其主要特征是以新能源产业为核心加强实体经济的发展。2009年2月17日，美国总统奥巴马签署了《美国复兴与再投资法》，在推出总额为7870亿美元的经济刺激方案中，对具有国家战略价值的新兴产业进行直接投资，基建和科研、教育、可再生能源及节能项目、医疗信息化、环境保护等成为投资的重点，分别投入1200亿美元、1059亿美元、199亿美元、190亿美元和145亿美元。在1200亿美元的科研（含基建）计划中，新能源和提升能源使用效率占468亿美元，生物医学领域的基础性投入占100亿美元；20亿美元追加科研投资则主要分布在航天、海洋和大气领域。奥巴马政府计划在未来10年中投资1500亿美元开发下一代生物燃料技术及插电式混合动力汽车，促进可再生能源的商业化，建设低排放煤电厂，建设新数字化电网等。政府支持发展下一代生物能源和能源基础设施、促进新能源产业发展的具体财政包括税收激励、现金奖励和政府采购等措施，加快发展纤维质乙醇；设立清洁技术发展风险投资基金，未来5年每年投资100亿美元推动新技术从实验室向商业化应用；通过对本土汽车厂提供贷款担保等方式，鼓励生产节能汽车，使汽车的平均燃油经济性指标每年提高4%；通过税收补贴等手段撬动社会资本，鼓励民间的科技计划；推行“碳限排—交易”体系，对限排额度实行100%拍卖，并从每年的拍卖收益中拿出150亿美元开发替代能源。
2．日本。为了推动战略性新兴产业发展，政府采取了一系列财政政策措施：一是政府预测关键技术，制定和实施大型科技计划。为了发展战略性新兴产业，日本政府及其下属咨询机构通过对未来科技的发展趋势开展研究和预测，制定国家中长期科技发展目标和任务，选择有利于提高本国科技水平和企业技术能力的关键技术，并对其研发给予优先支持。2008年，日本政府出台《低碳社会行动计划》，提出大力发展太阳能和核能等低碳能源，同年修改《新经济成长战略》，采取集中投资方式，重点开发核能、太阳能、风能等可再生能源。2009年3月，日本出台了为期3年的信息技术发展计划，着力促进IT技术在医疗、行政等领域的应用。2009年4月，为配合第四次经济刺激计划推出新增长策略，重点发展电动汽车、环保型汽车、太阳能发电、低碳排放等。通过不断出台科技发展规划和产业技术政策，引导和推动高技术产业的发展。二是不断完善研究开发补助金制度，为技术研发提供资金支持。日本通过提供开发补助金，不断加大对包括计算机在内的高科技产品研发的资金支持。三是建立官民合作开发体制，共同分担研发风险。日本逐步建立并完善了政府指导和支持下的政府与企业联合研究开发的官民合作开发体制，帮助高科技企业分担技术开发风险。四是日本政府对高新技术产业实行税收优惠和特别折旧制度，并给予政府补贴。政府对用于购置技术开发的资产免征7%的税金。对高科技企业的研发活动给予低息贷款，一旦研发失败，只需归还本金，无需支付利息。
3．欧盟。欧盟将低碳产业列为新兴产业的重点，从科研计划的制定、科研经费的投入、低碳项目的投资到碳排放机制的提出等推出全方位政策和措施，统领成员国大力发展低碳产业。2007年底，欧盟提出了战略能源技术计划，该计划包括欧洲风能启动计划、欧洲太阳能启动计划、生物质能启动计划和欧洲电网启动计划。2008年，出台了欧盟能源技术战略计划，主要采取的措施包括：在能源工业领域增加财力和人力投入，加强能源科研和创新能力；建立欧盟能源科研联盟，以加强大学、研究院所和专业机构在科研领域的合作；改造和完善欧盟老的能源基地设施，建立欧盟新的能源技术信息系统；建立由欧盟委员会和各成员国参加的欧盟战略能源技术小组，以协调欧盟和成员国的政策和计划。
（二）重要启示
综上所述，国外战略性新兴产业发展的模式可以概括为两种，一是以美国为代表的市场化培育模式，其特点是有健全的资本市场，完善的中小企业培育体系，政府主要职能是组织和资助基础研究，对重大技术的研究和产业化也给予大力支持。二是以日本、欧盟为代表的政府积极干预发展模式，其特点是政府重视培育大企业，采取间接融资的方式，在技术开发、市场保护方面发挥有力作用。
国外发展战略性新兴产业的主要经验表明，各国已充分认识到了新兴产业在创造经济财富、形成产业竞争新优势、扩展市场发展空间、创造就业岗位方面的巨大潜力，并将其提到了前所未有的战略高度。其支持新兴产业发展的举措主要呈现以下特点：首先，从本国经济实力和产业发展的基础出发，制定法律法规和产业发展的战略规划或行动计划，明确战略性新兴产业发展的目标和任务；二是在符合国家战略导向和体现区域特色的基本前提下，依据市场需求科学选择重点产业和优先发展领域；三是注重政府引导和市场机制的有机结合，新兴产业因其发展前瞻性、生产要素先进性、研发投入高、投资风险大等特点，政府要综合运用政策工具，通过创造良好的政策支撑环境，弥补市场不足；四是重视科技的引领作用，政府为技术研发、前沿探索提供有力的资金、政策支持，不断增强自主创新能力，尽快掌握核心关键技术。
二、推动河南省战略性新兴产业发展的具体财税对策
发展战略性新兴产业上升为国家战略层面后，河南省把培育和发展战略性新兴产业作为“十二五”和未来一段时间内推进产业转型升级和经济发展方式转变的重要举措。河南省战略性新兴产业正逐步成为推动全省经济发展的重要力量，战略性新兴产业有了较好的发展基础，较强的科技支撑能力和较好的政策支持，但还存在着产业集中度低，总量规模小，创新能力弱、资金投入不足，政策支持不完善等问题。 在“十二五”时期，要将河南省电子信息、生物、节能环保、新材料、新能源、高端装备制造和新能源汽车七大战略性新兴产业培育成为河南省支柱产业和主导产业，既要发挥市场配置资源的基础性作用，还要充分发挥财政宏观调控和政策功能作用，引导省内外要素和资源优先向战略性新兴产业增加投入，为河南省新兴产业和企业发展走上创新驱动、内生增长、包容性增长的轨道，营造有利的政策和市场环境。
（一）科学规划，实现重点领域跨越发展
为实现战略性新兴产业的发展目标，应统筹制定河南省战略性新兴产业发展规划和指导目录，明确发展的重点方向和主要任务，引导资源优先投向河南省战略性新兴产业领域，优先保证战略性新兴产业所需的土地、人力、科技、资金等重要要素供给，综合运用规划、投资、财税、金融等手段，推动战略性新兴产业健康、持续发展。为明晰各部门间的职责和权利，要建立高效沟通机制，由发改委牵头及早建立战略性新兴产业工作联席会议制度，保证战略新兴产业的总体进程和目标顺利完成。
（二）提高新兴产业的自主创新能力
1．提升企业技术创新主体地位。围绕国家实施战略性新兴产业规划和国家重大科技专项全面启动的有利时机，积极争取国家重大战略性新兴产业项目和国家科技重大专项在豫布局，加大中央对河南省战略新兴产业发展的资金支持；继续支持在战略性新兴产业行业龙头企业和生物育种、生物医药、信息、新材料、节能环保等领域，设立国家工程实验室和企业技术中心，增强重点领域、重点企业的自主创新能力，着力培育一批拥有自主知识产权核心技术和持续创新能力的创新型企业；完善省中小企业科技创新资金，通过无偿补助、贷款贴息等方式，支持和鼓励科技创新型中小企业做大做强；按照“统筹资金，整合使用，渠道不乱，用途不变，各司其职，各负其责，各记其功”的要求，统筹整合省级科技重大专项资金、扶持企业自主创新资金、高新技术产业化资金、工业结构调整资金等各类财政专项资金，支持企业集中力量开展研究开发、成果中试、技术产业化等科技攻关，重点突破风电、光伏、电动汽车、工程机械、轨道交通、新材料、生物医药等优势领域制约产业发展的关键核心技术；继续加大对河南省科技成果转化的投入，支持企业依托重大项目，引进、消化、吸收、创新先进技术，不断提高科技创新成果的转化能力。鼓励以政府搭台、企业参与的方式，不定期举办科研机构成果推介会，加快战略新兴产业领域自主创新成果转化；认真落实支持高新技术企业发展的所得税减免、研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、进口设备免税等税收优惠政策，充分运用加速折旧、再投资退税、税收抵免、延期纳税等税收优惠手段，鼓励新兴产业企业再投资。
2．推进创新载体建设。积极支持具备条件的企业与高等院校、科研机构共建国家级工程技术研究中心、省级企业技术中心，提升战略性新兴产业的核心竞争力；依托新兴产业特色产业基地，加强重点实验室、工程试验室、高校重点实验室等创新研发平台建设；鼓励企业与高校、科研院所深度合作，以优势企业为主体组成产业技术创新战略联盟，联合攻关突破核心技术；依托国家级和省级高新区，重点推进科技企业孵化器、高科技战略产业中试基地和科技创业园的建设，加快高新技术的应用和转化；支持省属院校面向新兴产业建设一批优势学科，将财政一般预算支出教育经费增量的若干比例用于战略性新兴产业相关学科的建设，扩大新兴产业急需专业技能人才的培养规模。
3．加快创新型科技人才培养和引进。省财政设立战略性新兴产业引才资金，依托优势企业、高等院校和科研院所，围绕新兴产业重点发展领域、企业科技创新需求和关键技术攻关难题，引进领军人才、高端人才、海内外创新科研团队，对能突破产业关键共性技术难题，带来重大经济效益和社会效益的创新人才和创新团队，省政府给予资金奖励。支持搭建国际国内人才合作交流平台，鼓励开展国际学术交流与合作项目。鼓励企业落实以知识、技术、成果、专利等要素入股创办科技型企业。支持高校新增专业向新兴产业倾斜，强化新兴产业领域重点学科和创新平台建设。加快调整职业教育专业结构，依托新兴产业重点领域、骨干企业共建高水平示范实训基地，加快培养生产一线的高技能劳动者。建立健全税收优惠制度，对新兴产业引进人才缴纳个人所得税的地方留成部分，当地财政实行全额税收返还，对创新型人才从事新兴产业领域科研课题研究获得的劳务报酬实行免税，对因转让给新兴产业发明专利和非专利技术等无形资产而获得收入的个人实行低税。
（三）加大政府对战略性新兴产业需求市场的扶持力度
新兴产业处于萌芽和成长阶段，通常会面临潜在市场空间巨大、现实市场拓展艰难的共性问题。支持战略性新兴产业，政府不仅需要在基础研发、技术转化和产业化等方面给予政策支持，还要注重对消费市场的培育和引导，遵循战略性新兴产业的需求性特征，运用财政补贴、政府采购、财政贴息、担保贷款、应用示范工程等政策手段，引导新兴产业企业扩大市场需求，拓展市场空间。
1．加强政府对新兴产业市场需求的引导。为扩大新兴产业产品的市场规模，将省内具有自主知识产权的新兴产业产品如生物医药产品、电动汽车、节能环保设施等列入政府采购目录并优先采购，同时，在政府采购中规定采购中小企业产品的合理比例，扶持科技型中小企业加快成长。充分发挥政府首购、订购的激励作用，对新兴产业自主创新产品招标给予加分，鼓励优先使用新兴产业发展中的头套、头台设备。实施首台（套）关键技术装备示范项目财政补贴机制，对经认定新兴产业重点领域的关键技术装备，对订购和使用首台（套）本省关键技术装备，省财政给予补贴。完善药品集中采购制度，支持本省创新药物优先进入医疗保险药品目录。
2．支持新兴产业企业开拓国内外市场。省财政实行出口贴息贷款、担保贷款等政策，支持新兴产业产品出口。探索通过政府间援助项目帮助企业拓展境外市场的新路径。支持新兴产业龙头骨干企业、知名品牌产品参加国际国内大型展览展销会，提高新兴产业产品在国内外市场的知名度。在节能环保、新材料、电子信息、新能源汽车等领域，鼓励有条件的企业收购、兼并、参股国际品牌和营销网络，促进企业扩大品牌经营。积极支持本省拥有自主知识产权的优势技术转化为国家或国际标准，对制定行业标准和重要产品技术标准的企业给予相应的财政奖励，提高在技术标准领域的“话语权”。鼓励企业加强专利申请，对战略性新兴产业领域被国家授权专利的企业，省财政给予奖励。
3．支持新兴产业产品的应用示范推广。在郑州已纳入国家购买新能源汽车补贴试点城市的基础上，积极争取新乡等更多城市成为新能源汽车补贴试点城市。鼓励在全省各类景区、园区，率先建设一批新能源汽车应用示范城市和应用示范园区，对购买使用的企事业单位，省财政给予资金补贴。为加强充电配套设施建设，对在居民小区停车库和企事业单位建立电动汽车充电配套设施的，省财政也给予一定补贴。围绕LED、节能环保、新能源等关键领域的重点产品，实施应用示范工程，大力促进新兴产业产品的市场推广。
（四）加大政府对战略性新兴产业的投入力度
1．依据战略性新兴产业的阶段性特点确定有区别的财政投入政策。河南省战略性新兴产业在发展阶段上有较大的差异，财政政策在目标定位、支持重点、支持方式上应有所侧重。在目标定位上，财政应重点支持战略性新兴产业的形成阶段，即孕育期和成长初期，以达到最佳的政策引导效应，避免对企业研发投资的挤出效应和替代效应。在支持重点上，应分产业考虑。河南省新能源、生物医药处于孕育期，技术不确定性强，产业相对规模不大，但增长潜力巨大，财政应重点支持基础研究、技术研发和试验开发，通过保护发明专利、知识产权、行业技术标准制定等引导市场的走向，保障新兴产业顺利进入成长期；河南省节能环保、新材料、高端制造和新能源汽车处于成长期，在技术研发向产业化转换的关键时期，需要落实政府采购、财政补贴、税收优惠政策，帮助企业在主导设计选择、经济规模培育、产业发展环境构建等方面进一步努力，提高创新效率，扩大市场规模；河南省电子信息产业处于新兴产业的发展期，产业技术相对成熟，市场规模不断扩大，政府应在已有科技计划和重大专项的基础上，重点支持创业投资环境、融资环境和产业持续发展条件。
2．加大对战略性新兴产业的财政投入力度。设立省级战略性新兴产业发展专项资金，围绕全省战略性新兴产业的重点领域和重大项目，采取无偿资助、贷款贴息、以奖代补、放大银行贷款等方式给予扶持。其中，对以自有资金为主实施的项目，给予最高限额内的无偿资助，对以贷款为主实施的项目，给予贷款贴息，支持新兴产业超常规发展。要建立财政扶持考核机制，把研发投入占GDP比重列入经济社会发展预期目标，并作为考核各级政府的重要指标，要求财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。要创新支持方式，建立健全财政支出绩效考核机制，引导和促进各类生产要素向战略性新兴产业集中。
3．支持产业集聚发展。产业集群化发展能够使大量新兴企业集聚于一定区域，共享技术外溢的正外部性，加深企业间的分工和协作。产业示范基地和特色园区是战略性新兴产业发展的有效载体。要支持郑州生物国家高技术产业基地、洛阳新材料国家高技术产业基地、安阳数控机械装备国家高技术产业基地、南阳新能源国家高技术产业基地四个国家级高新区建设为全省发展战略性新兴产业的核心区。为加快培育一批创新能力强、集约效果明显、创业环境好的战略性新兴产业示范基地和特色园区，对引进战略性新兴产业重点项目、积极招商引资承接产业转移的产业基地和特色产业园区，省财政给予一定的奖励。继续落实支持产业集聚区发展的税收返还政策，以2009年为基数，对产业基地上缴省级的增值税、营业税、企业所得税，超收部分全部返还市县，鼓励新兴产业产业集聚区加快发展。完善产业集聚区基础设施和公共服务平台建设，综合运用奖励、补助等手段，创造良好产业发展环境，引导产业向产业聚集区加速集聚。为促进战略性新兴产业集聚区完善产业链条，一方面，要通过财政优惠政策和低要素成本，促进优势资源向产业链核心环节、价值链高端的龙头企业集聚，着力发挥龙头企业的带动作用。另一方面，支持中小企业向专、精、特方向发展，为龙头骨干企业提供协作配套，增强集聚区的产业竞争能力。
（五）构建有利于战略性新兴产业发展的融资保障体系
按低、中、高三个档次测算，“十二五”期间，我国战略性新兴产业总投资估计要超过25万、35万、50万亿元。既使按低标准计算，每个产业平均投资额也在3万亿元以上，仅仅依靠财政资金资金无法满足发展战略性新兴产业的需要。要突破战略性新兴产业发展的资金“瓶颈”，必须鼓励和引导社会资本优先向战略性新兴产业增加投入，形成有利于战略性新兴产业发展的融资保障体系。
1．加快风险投资体系建设。积极争取国家在河南设立中央财政参股的战略性新兴产业创投基金试点。加快设立省级战略性新兴产业风险投资基金，以阶段参股、跟进投资、风险资助等方式，引导境内外风险投资机构向在本省注册的初创期科技型中小企业投资，完善风险投资基金的运作和退出机制。鼓励企业或个人等各类民间资本参与组建创业风险投资机构，向科技型中小企业研发前端投入。
2．支持战略性新兴产业骨干企业融资。鼓励各级政府对企业改制上市费用进行补贴。推动科技型中小企业利用主板、中小板和创业板上市直接融资。支持高新技术企业发行企业债券。完善河南省产权交易市场，鼓励优质科技型中小企业利用产权交易市场进行股权融资。支持郑州、洛阳等国家级高新区加快构建创新创业企业非公开股权融资与交易市场平台。
3．引导金融机构融资向新兴产业倾斜。鼓励金融机构等积极推进知识产权质押贷款、科技型企业贷款贴息、科技保险等新型的科技金融试点工作。鼓励商业银行扩大对战略性新兴产业的贷款授信额度，对商业银行来源于新兴产业的信贷利息收入与中间业务收入，在一定时期实行营业税和企业所得税减免。完善中小企业信用担保再担保体系，建立健全担保风险补偿机制，为科技型中小企业提供更多有效的融资服务。
参考文献：
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〔2〕陈柳钦.加快我国战略性新兴产业发展的几点思考.四川行政学院学报，2011（1）.
〔3〕改革杂志社专题研究部.战略性新兴产业：政策演进与理论创新. 重庆社会科学，2011