中央财经大学
内容提要：经过几十年的探索和发展，西方国家已经建立起了一套较为成熟的纳税服务体系。通过加强立法、重视绩效和监督、发挥中介作用、推进信息化等做法，使纳税服务水平得到切实的提高。本文归纳和总结了国外在纳税服务方面的一些经验，联系我国纳税服务现状，对优化我国纳税服务提出了对策建议。
关键词：纳税服务 纳税人权利 国际经验 对策建议
一、国外纳税服务的经验
纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济的过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务最早兴起于二战末期的美国。自1970年代以来，纳税服务的理念逐渐成为现代市场国家税务行政的主要内容。许多国家在税法中明确规定：以“为全社会提供最优的税收服务”为税务宗旨。西方国家在切实提高纳税服务水平方面的做法可以概括为以下几个方面。
（一）以法律的形式保障纳税人权利，设立专门的纳税服务机构或平台
很多国家专门立法，以保护纳税人的权益。如，美国的《纳税人权利法案》（1988年）、英国的《纳税人权利宪章》（1986年）、加拿大的《纳税人权利宣言》（1985年）、澳大利亚的《纳税人宪章》（1997年）等。美国的《纳税人权利法案》中规定，纳税人拥有受保障权、隐私权、机密权、只缴纳应纳税款的权利、获得帮助的权利、上诉权和要求取消某些处罚的权利等。澳大利亚的《纳税人宪章》中规定纳税人有诚实报税、隐私权、索取资料权、获得可靠建议的权利、获得解释权、投诉权、以最低的成本纳税权等十三项权利。
为了切实保护纳税人的权利，很多国家还设有专门的纳税服务机构或服务平台。如加拿大的纳税服务局，美国的“纳税人权益维护办公室”，英国、荷兰的纳税咨询服务在线，澳大利亚的“纳税人沟通联络局”，新西兰的“纳税服务部”，南非的“纳税人服务管理办公室”，日本的“国家税务咨询委员会”，韩国的“纳税人权益维护处”，泰国的呼叫中心，新加坡的“纳税服务处”等。这些机构或平台的设置使得纳税服务工作常态化，并在此基础上逐步建立起一套完整的纳税服务体系。
（二）重视纳税服务绩效评估和监督约束
纳税服务做得到位的国家，其在服务的程序、方法、步骤、时限、评估和监督等方面，无一例外都有较明确的规定，并形成了行之有效的体系。例如，英国税务部门要求所有打给税务局的电话，在20秒内的接通率为90%；80%的邮件在15个工作日内回复；对没有预约而来咨询的纳税人，95%的人在15分钟内得到接待；错扣缴的税收收入，20个工作日内予以退还。
许多国家在纳税服务的具体工作中非常重视绩效评价，并专门设有纳税服务监督机构。保证了纳税人反馈渠道的畅通，促进了纳税人诉求向服务改进措施的转化，保障了纳税人权利真正落到实处。如，加拿大税务部门以纳税人是否满意作为衡量自身工作质量的重要标准，建立了包括客户服务时限、网络服务工作标准、网络信息安全标准和纳税人评议制度等一系列的工作评价机制。再如，澳大利亚国家税务部门制定有专门的办事承诺制度，每年进行考核并予以公布，每两年要向纳税人开展一次有关税务机关提供纳税服务满意程度的民意测验。考核业绩会直接影响到税务局长的选任。澳大利亚税收客服中心（全国共12个）为纳税人提供的电话咨询都存储记录在案，作为工作人员业绩考核的评定依据。又如，美国国内收入局内建立了包括组织绩效评价、员工绩效评价、纳税人满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等内容的一套绩效评价体系来对内部各级组织及其员工进行考评。
为了保障纳税服务的质量和实效，欧美等发达国家还专门设有纳税服务监督机构。如美国国内收人局设有“纳税人权利维护办公室”（1979年）。该机构原本为税务机关的内设机构，主要职责是对税务人员贪污受贿、营私舞弊和失职读职行为的监督。1996年以来，随着纳税服务理念的深人，为切实维护纳税人权利，该机构的角色和职责发生了重大变化。由税务机关的内设机构变为介于税务部门和纳税人之间的第三方服务监督机构，职责上变为调查纳税人的抱怨和不满，听取纳税人诉求，为纳税人权利辩护，帮助纳税人解决与税务部门之间无法通过正常渠道解决的问题，并向税务机关提出改进建议以阻止类似问题的再次产生。该机构负责人由财政部部长、国内收人局局长和财政事务监事会协商后任命，其日常工作独立于税务机关。为保证与纳税人沟通交流的独立性，该机构设有单独的电话和邮政编码，其办事机构遍布每个州，并实行垂直管理，各州办公室直接向国家纳税人援助办公室汇报工作。其工作成果由国会监督，每年要向参议院和众议院提交两份工作报告，其中涉及征纳双方争议的问题不能少于20项。当纳税人与税务机关的问题不能得到合理有效解决时，可以签署援助令，要求税务机关必须无条件执行，但这一特权不轻易使用。正是由于强有力的纳税服务监督机构的存在， 保证了纳税人反映意见渠道的畅通，促进了纳税人诉求向服务改进措施的转化，保障了纳税人权利真正落到实处。
（三）以信息化推动纳税服务工作
随着信息化的发展，因特网技术在纳税服务中的应用更为广阔。许多国家都加强了网络纳税宣传的力度，及时为纳税人提供税法、税收政策、纳税指南等相关信息。一些国家还通过开通网上纳税申报系统等，纳税人不仅可以从网站下载纳税表格等，还可直接通过电子申报系统、电子支付系统等直接申报纳税。而且大多数国家的税务部门都专设有税收信息咨询中心或计算机咨询中心，以信息化推动纳税服务工作。如，美国通过计算机技术设计了“美国国税纳税服务分析系统”，把纳税人咨询的问题进行收集、归类，进行定量定性分析，以支持服务部门的服务决策和纳税人的即时查询。再如，新加坡“国内税务局信息科技系统”包括国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统和办公自动化系统四个系统，四个系统相互独立，但同时又高度关联，形成数据信息高度共享的信息体系，并在此基础上设立了数据处理中心和纳税服务中心，全面开展纳税服务工作。
（四）充分发挥税务中介机构的作用
在西方许多国家税务代理制十分普遍。美国有庞大的税务顾问队伍，税务顾问主要有注册会计师、注册代理人和律师。代理活动包括纳税申报、税务分析、审计支持、税收筹划和提供投资建议等，将纳税人由于不熟悉税法或计算失误而少缴或多缴税款的风险减到最低。据统计，美国有50%以上的工商企业和95%以上的个人所得税都是委托税务代理机构或代理人申报纳税的。在日本，约有85%以上的企业通过税理士办理相关纳税事宜。全国已注册的税理士约有7万名。国税厅、各地国税局、税务署内，均设有专门管理税理士行业的职能部门。日本民间还成立了由个人或法人组织的“纳税储蓄组合”，组合成员将应纳税款预先存入组合，并按高于银行的利率支付其利息。“纳税储蓄组合”不仅保证了税款及时足额人库，并且每当新的税收法规颁布时，还配合进行纳税宣传。在澳大利亚，75%的个人和90%的企业是通过税务代理机构办理涉税事宜。税务代理机构包括会计师事务所、律师事务所，以及部分被税务机关授权从事税务代理业务银行。为了保证税务代理机构健康有序发展，澳大利亚税务部门制定有税务代理机构执业发展策略；为税务代理机构提供电子申报、电话咨询、咨询论坛等个性化服务；专门设立有税务代理网站，税务代理人员可通过网站随时查阅税务代理记录、客户账户注册、相关客户清单、企业经营状况等涉税信息。
二、当前我国纳税服务的现状
我国首次提出纳税服务的概念是在1990年全国税收征管工作会议上。之后，于1997年的税收征管改革中，纳税服务首次被明确为税收征管的基础工作。2002年国家税务总局征收管理司内设立“纳税服务处”，2008年国家税务总局内设立纳税服务司，2009年制定有《2010-2012年纳税服务工作规划》。纳税服务的理念引入我国税务行政时日尚浅。近年来，我国各级税务机关通过实行限时服务、政务公开、一站式服务、首问责任制等形式，在纳税服务方面做了许多积极的工作，取得了一定的效果。但从整体来看，当前我国税务机关的纳税服务水平还较低，不能很好地适应纳税人的多元化需求。
（一）纳税服务意识不强，办税手段有待改进
纳税服务是税务机关义不容辞的法定义务，只有认真履行好这一法定义务，才能取信于纳税人，税收工作才能得到纳税人的理解和全社会的支持。
2001年我国在《税收征收管理法》中首次将纳税服务确定为税务机关的法定职责，纳税服务由原来的税务人员的职业道德上升到必须作为的法律范畴。但因长期以来我国的税务工作偏重于管理执法，认为政府筹集经费来源的税务机关处于绝对的主导，而纳税人应处于服从与被支配地位。时至今日，税务人员还没有完全从“税务官”到“服务者”的角色转变，还没有从维护纳税人权益的角度出发，向纳税人提供必要的服务。而今年来，基层税务部门开展的纳税服务，大多还局限于提供诸如微笑服务、礼貌用语、公开程序等浅表性的形象服务。还没有将纳税服务作为税务人员应尽职责，没有把纳税服务贯彻到税收征管活动的全过程。
从办税手段上看，除税法咨询、纳税辅导、宣传送达、表票供应等形式外，近年来许多基层税务机关都开展了“一站式”、“一窗式”服务或推行了首问负责制等，在一定程度上提高了税收征管的效率。但在推广多元化申报、预约服务、电子缴款和纳税服务热线12366等方面，还有待深入开展。在为纳税人提供个性化、动态服务方面还很不够，不能满足纳税人的多元化需求。
（二）办税程序繁杂、手续繁琐，纳税服务效率不高
在办税实践中，如发票领购、办理税务登记等涉税审批手续时存在程序繁杂、手续繁琐、票表要求过多等问题，加重了纳税人的负担。而窗口人员在办理涉税业务时常会遇到纳税人签章不全、手续资料或证明资料不全等情况，不能即时受理。其次，在规范性程序与纳税人需求之间也存在矛盾。许多事项如涉税资格认定、发票数量或版额增加等，是纳税人急需时才到税务机构来办理，因此在申请时纳税人希望即申请即受理即调查即审批。而按照规范性程序，业务办理分散在两个甚至两个以上单位或部门，需要一定的审批时间。
（三）税务部门与纳税人之间的沟通机制有待健全
近年来，税务部门在程序公开、政务公开等方面做了一些工作。但大多数税务部门与纳税人之间还没有建立起常规的沟通渠道和沟通机制，纳税人多元化和个性化的需求不能很好地反映到税务部门。由于纳税服务的信息反馈不畅通，使得税务部门不能迅速、高质地满足纳税人的需求，不利于税收服务工作的健康发展。特别是在基层税务机构，由于税收管理员管户多，“管户”与“管事”很难齐头并进。税收管理员疲于应付日常的征纳工作，难以做到及时、准确地将最新政策法规、涉税事项传送给辖区纳税人。使部分纳税人因不了解有关规定而增加办税成本，也增大了办税工作的难度。
（四）税务中介机构在纳税服务中的作用不明显
当前，我国税务部门将大量人力物力用于税款的征纳，而不是用于税收监管。这在很大程度上限制了税务机构为纳税人提供多层次、全方位的纳税服务。此外，由于我国税务中介机构的法律义务不健全，行业自律制度还不规范，中介代理人员的整体素质有待提高，在有关税务中介机构提供纳税服务的标准等缺乏完整、统一的规定，而且其业务也没有被纳入税务机关有效监管范围。实践中，税务中介机构的执业质量良莠不齐，纳税服务的作用不明显。
（五）对纳税服务缺乏必要的监督评价机制
从制度层面来看，虽然2005年《纳税服务工作规范(试行) 》中对纳税服务的监督考核提出了要求，但对于如何监督、怎样监督等缺乏具体的规定。近年来，一些地方税务部门制定了征管质量考核标准和税收执法考核措施，对于提高征管质量和效率，规范税收执法的公正性发挥了积极作用。但大多数税务部门还没有制定纳税服务质量评定指标，纳税服务主要取决于税务机关的自觉性，无法很好的衡量纳税人的满意度和工作人员的服务质量。
三、借鉴国外经验，提升我国的纳税服务水平
借鉴国际先进国家的经验，我国可从以下几个方面改进和优化纳税服务。
（一）端正纳税服务理念，将纳税服务贯穿于税收征管全过程
“服务型政府”建设是当前我国行政体制改革的方向。而“为全社会提供最优的税收服务”则理应成为税务行政的努力目标。纳税服务是否到位不仅关系到税收征管的效率，同时也是保持良好征纳关系的基础。因此，作为税务人员，今后应端正纳税服务理念，将纳税服务作为税务人员的法定职责和义务。以保障纳税人合法权利为前提，变被动服务为主动服务，为纳税人提供最大限度的方便和实惠。
需要强调的是，纳税服务不是一种短期行为，也不仅局限于某一时期、某个部门，而应把纳税服务融入税收工作的全过程，落实于税前、税中、税后服务各环节。作为税前服务，应作好税收政策宣传，为纳税人提供税务咨询、纳税辅导等服务，提高纳税人依法履行纳税义务的能力；作为税中服务，应为纳税人创造条件，便于纳税人及时准确地履行纳税义务；作为税后服务，应充分尊重纳税人的诉求，为纳税人进行监督投诉、争议仲裁、损害赔偿等提供方便和快捷的渠道。
（二）改进纳税申报方式，拓宽税款缴纳渠道
便捷、高效的纳税申报方式不仅能为纳税人降低纳税成本，还可以保证税款的及时缴纳。同时也可为税务部门节省大量的窗口办公时间，提高工作效率。借鉴先进国家的经验，今后我国应不断改进纳税申报方式，开辟诸如邮寄申报、电话申报、网上申报等申报方式，最大限度地利用现代信息技术为纳税人提供多元化的纳税申报服务。
在税款缴纳方面，应开辟多种渠道，如推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款。积极推进财税库银联网，应纳税款经由税务机关核实后直接通知银行划款入库。如此不仅可以减轻纳税人直接缴纳税款的繁琐过程，而且还可以减轻税务部门开票量和银行部门划转税款的工作量。
（三）简化办税程序、改进办税方法，完善税务部门内部机构间的业务衔接
办税服务厅作为全方位提供纳税服务的窗口，其功能的有效发挥和效率的提高直接关系着纳税服务的水平。今后，我国在纳税服务能力建设方面，首先，应进一步拓展办税服务厅的功能，优化办税流程，推行“一站式”服务，化繁为简，减少审批手续和审批环节，提高税收管理信息的共享度，全面清理并取消纳税人重复报送的涉税资料，实行“一次采集存储、信息多次使用”，以免纳税人来回奔波和重复提供资料，方便纳税人办税。其次，在办税方法上，针对纳税人多元化的纳税需求，可大力推行网上办税、同城办税、自助办税等形式，通过预约服务、提醒服务、延时服务、援助服务、绿色通道服务、纳税服务热线等措施，为纳税人提高全方位、多层次的个性化服务项目，提高纳税服务的综合能力和效率。再次，纳税服务涉及税务行政的全过程。在推行“一站式”服务的基础上，应注意税务部门内部机构间的业务衔接（办税服务厅与机关股室、税务稽查、税源管理之间），实现税务管理扁平化。在首问负责制的基础上，建立“责任到人、办事到位，交叉互补”的内部工作制约机制，使“全员参与、全程服务、人人执行、个个遵守”的服务方式更加规范具体。
（四）加大税收宣传力度，培养纳税人的税收遵从意识
纳税人良好的税收遵从意识是保证税收工作顺利开展的基础。提高纳税人的税收遵从意识是税务行政的目标之一。而普及税法知识、加强税法宣传是增强全社会依法诚信纳税意识、提高纳税人的税收遵从度、规范税务机关执法行为的重要措施。今后，我国在税务宣传中，不仅要在每年的税收宣传月进行税法宣传，还应与地方杂志、报纸、电视台、电台等媒体合作，及时刊登税收热点问题、税收政策动态、税务专题研究，定期播放税收公益广告等。同时，可通过向纳税人发放“办税明白卡”、“税企联系卡”、“办税流程表”等形式，及时、准确地向纳税人公布国家的税收政策、法规、征管业务规程、办税手续要求等，减少和防止纳税人由于对政策了解不全面、不及时而出现问题。
纳税服务要贯穿于税收征管的全过程，但较税后的纳税服务相比，税前、税中的纳税服务提供，对于提高征纳效率、提升纳税人税收遵从度的意义更大。为此，今后可通过向纳税人直接调研或向涉税中介服务机构调查，及时了解纳税人的经营及财务状况，以及办税过程中存在的困难和问题，及时对纳税人进行税务辅导并随时帮助其解决涉税问题，加强税前、税中的纳税服务。同时，还可定期有针对性地为企业财会人员进行税法知识和税务培训等，让纳税人在培训中了解最新的税收政策，提高其主动纳税意识。而税务机关也可从中了解来自纳税人的各方面需求，将纳税人意见纳入各级决策、执行和监督的全过程。从而提高税务行政的效能和纳税服务的质量。
（五）建立内外结合的绩效考核监督机制，畅通税收法律救济渠道
绩效考核监督机制的建立可以有效地保证纳税服务落到实处。因此，纳税服务工作质量考评应作为考评税收工作的主线。税务机关在设置纳税服务标准时，应尽量细化评估指标，对服务的内容、程序、方法、时限等，从质量和数量上作出明确规定，建立科学、规范、可操作性、可量化的纳税服务考评指标体系，形成事前、事中、事后相衔接的监督机制。
来自社会的外部监督是促进纳税服务水平提升的又一动力。在加强外部监督机制建设方面，税务部门应扩大税务公开的内容，在坚持办税“八公开”的前提下，对纳税人关心的热点、焦点和难点问题，尽可能全程公开，保障纳税人的知情权。同时，可通过设立举报投诉箱或热线电话、对纳税人定期回访、问卷调查等方式征询纳税人的意见与建议，反映纳税人的声音，及时改进工作。
健全、畅通的税收法律救济渠道对于纳税服务将起到积极的促进作用。今后，我国应高度重视税收法律救济渠道，不断完善税务听证会、税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿制度，充分保障纳税人的举报、投诉等权利，规范投诉举报的受理、转办、处理和反馈机制，增进征纳双方的理解和信任。
（六）发挥税务中介机构在纳税服务中的作用，重视社会化纳税服务
从国外纳税服务的实践来看，许多国家都很重视社会化纳税服务，其中税务中介机构发挥着积极作用。社会化纳税服务的内容广泛，包括涉税咨询服务、涉税代理服务（纳税申报、行政复议等代理）、提供涉税证明文件（制作涉税鉴定报告、资产评定报告、财务会计账务和报表审计鉴定等）、涉税账务的记载和核算（代理纳税人建立、核算涉税账务、编制财务报表和纳税申报表等）、为政府部门有偿提供涉税审计等。这些服务，是对现有税务部门提供纳税服务的有效补充，对于提高国家整体的纳税服务水平具有积极的意义。
目前，我国的涉税行业协会包括律师协会、评估师协会、注册会计师协会、注册税务师协会等。针对上述行业目前专业从业人员不足、行业自律性不高等问题，今后，我国应在相关法律、法规中明确税务代理的性质和地位，为税务代理有所作为奠定法律依据；其次，应优化社会化纳税服务环境，为税务代理机构拓展执业范围和服务空间积极创造条件，在税收政策咨询、税收资料使用、信息技术利用等各方面为税务代理提供方便；通过定期为涉税行业或中介机构开展有针对性的业务指导和培训等，提高涉税行业的纳税服务能力；发挥行业协会的行业自律和监管作用，加强对从业人员的登记备案和日常管理，提高社会化纳税服务的整体水平。
参考文献：
〔1〕邵峰，李檬，张海波，富春雨.发达国家纳税服务的主要经验与借鉴.税务研究[J] 2010（4）.
〔2〕靳东升，付树林.外国税收管理的理论与实践[M] .经济科学出版社,2009年版。
〔3〕华武．浅议我国纳税服务存在的问题及其改善策略[J]．市场周刊·理论研究，2008（3）．