白彦锋、张静/中央财经大学

    内容提要：中期支出框架由于其限制支出和连接政策与预算的作用，现已得到广泛推崇。本文从中期支出框架的概念出发，论述了中期支出框架的三个阶段：中期财政框架、中期预算框架和中期项目框架，探讨了中期支出框架实施过程中需要注意的各方面内容。

    关键词：中期支出框架  中期财政框架  中期预算框架  中期项目框架

    一、引言

    中期支出框架由于其限制支出和连接政策与预算的作用，现已得到广泛推崇。和其他预算工具一样，中期支出框架也不能够完全取代现有预算方式，但毋庸置疑，其应用是对现有预算手段的重要完善和补充。如Schick所言，在预算准备之前确立财政目标或是将财政目标应用于一年期以上，会影响预算结果。中期支出框架是财政战略的重要部分，能够激励政府减少支出。从本质上看，中期支出框架是指通过采用财政目标、增加中期预测、安排决策制定程序以及政策和程序组织数据等手段的实施来加强年度预算进程，对支出部门规定事先核定的硬性预算上限，要求当支出比例上升时首先在部门内进行财政资金的再分配，从而改变预算程序中的部门支出动机。

    20世纪80年代，澳大利亚在实践中，充分调用所有预算资源来履行政府职责，贯彻政府政策，并加强财政约束，在完善中期支出框架方面做出重要贡献，形成了当今中期支出框架的雏形。中期支出框架有效地缓解了政府结构性赤字困境，避免财政危机的出现。因此，其他国家也开始在国内复制这一制度，国际经济组织纷纷倡导进行预算改革，推行中期支出框架。在过去十年间，中期支出框架在其他西欧OECD国家中迅速扩展。与此同时，众多学者、世界银行以及英国国际发展部门（UK´s Department for International Development）也致力于在发展中国家推行中期支出框架。根据世界银行的《公共支出管理手册》，1996年非洲有三个国家，分别是南非、乌干达和马拉维实行了中期支出框架，到2002年，这一数目增长到至少13个。当前，中期支出框架努力在东亚、南亚、中亚、东欧、中东和南美等地开花结果。尽管中期支出框架实行的时间还很短暂，也没有对实施结果的经验调查，但有目共睹的是其在加强财政纪律、提高财政效率、转变支出政策等方面的成效，因此中期预算改革在世界范围内得到倡导。

    虽然中期支出框架现已被广泛传播，但是其学术定义和概念范围仍存在分歧。由于各类国际金融机构是中期支出框架的主要推动力，因而，该名词更多地是出现在援助文件（donor documents）和基金计划相关会议中。虽然相关研究文献众多，但对中期支出框架尚无标准的统一定义，这主要是因为这些国家采用中期支出框架时面临的制度和政治环境不同；关于中期支出框架的指令性和说明性建议更多地是侧重于概念而非实务。非洲国家更多地强调中期预算框架的全方位实施，而其他国家则侧重于框架的某一个方面。最近，国际货币基金组织召开了一个由巴拿马、多米尼加共和国等参加的研讨会，以帮助中美国家建立中期支出框架。笔者希望本文能够对中期支出框架概念的阐释能推动其定义的完善，并对其广泛有效实施起到一定的促进作用。

    二、中期支出框架的必备条件

    公共财政学的专家们在引入中期支出框架时是否需要具备一定先决条件这一问题上意见并不统一，主要存在着两种观点：一种观点认为在引入中期支出框架时并不需要具备一定先决条件，其理由是中期支出框架能够自动识别和弥补预算规划、预算执行和预算报告中的缺陷；另一种观点则认为中期支出框架要想成功，那么必须具备一定的先决条件，否则在预算规划中投入的努力就会化为泡影。这一观点最早产生于发展中国家的中期支出框架实施报告。

    通过建立中期支出框架来提高预算规划和预算程序的一个先决条件是，必须做好公共预算体系的基础工作。Le Houerou 和Taliercio（2002）对非洲国家中期支出框架的实施情况作了调查研究，认为综合性的、详细的预算管理体系和评价体系及执行体系的建立优先于中期支出框架，必须将预算外资源纳入综合预算体系内进行管理，收入和支出的数据信息也必须是真实准确的，否则预算规划就是空中楼阁。预算纪律和诚实预算的缺失会产生未经法律批准的支出。预算执行的不科学不合理也会阻碍预算实施，降低预算效率和透明度。纵观中期支出框架的实施，尤其是在非洲，多种多样的中期支出框架概念、技术手段和组织方法得到运用，结果却良莠不齐。学者们把失败归因于政治环境、框架设计和人员配置等方面。不可否认的是，同时引入多年期预算评价、支出限额、政策成本、项目预算、预算分类等全方位预算变革，对尚处于发展中阶段的国家来说，的确令人望而却步。首先，中期支出框架的引入是一项重要的管理改革，需要政治和管理上的配合。管理者在行政管理中要根据政府战略的优先顺序，削减其他领域的资源配置，以达到限制支出和提高效率的目标。其次，中期支出框架本身不仅是一项计划编制流程，还是包括规划和预算在内的独立程序。一些国家的中期支出框架平行于常规预算程序，两者相脱节，造成“中期支出框架与预算程序两张皮”，导致中期支出框架的失败。因此，要将两者相融合。

    中期支出框架的另一个先决条件就是要有充足的和高素质的人员支持。一些国家在预算改革中限制人员工资和数量，阻碍必要的人员变动，导致改革的失败。中期支出框架对人员素质也提出了要求，只有具有分析能力的高素质工作人员才符合条件。

    三、中期支出框架的实行

    过去这些年中期支出框架的细节得到详细的研究和论述，伴随着资源优先性配置的开始实行，更多有效的预算方法层出不穷。下面，我们简要讨论中期支出框架的阶段划分。

    中期支出框架的实施是一个阶段性的过程，新预算循环都建立在前一预算执行基础之上，巩固前一预算执行成果。有些国家进行过全方位推行中期支出框架的尝试，但是由于涉及面太广，工作量太大，成功可能性很小。因此，中期支出框架通常被划分为若干特定阶段，确定每一阶段目标，最终建立完全的中期支出框架。

    据此，中期支出框架可以划分为三个阶段，分别为：中期财政框架（MTFF）,确定财政总量限额；中期预算框架（MTBF），确定部门限额和部门政策；中期项目框架（MTPF），将预算改革转变为项目或行动层面。

表1  按阶段划分的中期支出框架总结表

    四、中期财政框架及其内容

    中期财政框架主要包括：（1）中期宏观经济预测；（2）中期财政目标；（3）支出总量限额；（4）部门支出限额和政府战略优先性；（5）财政政策声明或文件。中期一般是指预算年度及接下来的两年，即三年期。这是因为经济环境处于不断的变化之中，期限过长容易导致预测错误。每一年中期支出框架都会对过去年度的财政绩效和当前的宏观经济形势进行重新估计预测。

    1.中期宏观经济预测。宏观经济预测一般由该国财政部和中央银行负责，根据国民经济运行数据对多年期宏观经济进行分析预测，形成宏观经济预测文件。

    2.中期财政目标。财政框架包括收入限额、支出限额（经常性支出和资本支出）、债务限额等内容，通常由某一专门部门确定，或是由各领域部门分别确定各自的财政限额。在某些国家，一旦宏观经济变量发生重大变化，收入政策部门便按照税收收入主要来源分类，进行敏感性分析，调整税率或行政政策，形成定期的税收政策文件。值得注意的是，必须将非税收入、捐赠收入和其他形式的收入统一纳入收入预测中，形成综合性的收入总量限额和部门限额。

    3.支出总量限额。根据财政数据信息制定的财政战略确定收入总量限额、债务支付总量限额、支出总量限额和借款总量限额。四者相互联系，相互影响：收入增长会提高支出上限，减少借款数量。而债务支付增加会导致支出限额下降。因此，财政战略的制定必须综合考虑宏观经济形势和财政形势。以欧盟为例，1992年马斯特里赫特条约规定政府赤字不得超过其GDP的3%，这一上限影响着欧盟国家支出限额的确定。国际货币基金组织对于其发展中成员国，通常在尊重其稳定可行的债务水平下，对其财政战略制定提供政策指导。总体而言，支出总量限额的决定因素是收入水平（包括政府补贴收入和捐赠收入在内）和债务水平。一旦中期支出限额确定，就要纳入财政政策文件，交由特定独立机构进行讨论分析。如前所述，中期支出框架包括自上而下的按照政府优先性确定的财政约束。因此，支出总量限额也包含对政府优先性的讨论和预算年度战略主动权的定位。如果存在一个跨部门的正式规划委员会，委员会要有充裕的时间审议财政政策文件。如果在政府优先性上存在意见分歧，那么在中期财政框架环节必须对政府行为、改革议程和政府公告进行研究，调查结果在提交的财政战略文件中呈现。此外，由于批准财政战略与提交预算之间至少存在6个月时间间隔，在此期间，若经济形势发生重大变化，则在预算提交之前，必须在财政政策文件中就中期财政框架进行具体探讨。

    4.部门支出限额。在中期支出框架的第一阶段——中期财政框架，最艰巨的一项任务可能就是分解支出总量限额，确定各个部门自己的支出限额。资源在部门间再分配过程体现了政府优先性顺序。一种主要观点认为支出限额应当反映预算总量约束和预算单位，例如农业部、教育部及其他各部门。然而，一个国家有着为数众多的机构部门，比如说上级直接拨款的自治机构。倘使每一个单位部门都要制定支出限额，毫无疑问限制支出增长的目的可以达到，但是也会限制其应用领域，妨碍有效的资源再分配。因此，要科学地确定部门支出限额，应当既考虑部门政策和优先性要求、扩大适用范围，同时允许部门主管负责所在机构的资源分配。过去年度的中期预算框架——中期支出框架的第二个阶段，是支出限额计算的起始点。支出限额的确定应与过去预算年度内宏观经济变量的变化、新项目的确立以及政府战略决策的转变相协调，其调整要符合可靠性和效率性要求，预测不能过于乐观，应适当保守。由于预算格式和预算用途的限制，支出限额的形式多样，既可是每年的总量限额，也可为转移支出、经常性支出和资本支出的限额，亦可是以资金来源表示的支出限额。

    5.财政政策文件。财政政策文件是通过预算程序来整合财政准则的一项工具，需在年度预算开始前交由内阁（或经济委员会）批准。考虑到立法权与行政权之间的相互制约，财政政策文件在实施前需得到立法机关的审核批准。财政政策文件阐释了中期财政框架及其对总量预算的影响。通常，宏观经济情况和财政信息汇总在一张中期财政框架表中列示，其中包括过去两到三年、预算年度及未来两年的统计分析数据。财政政策文件也比较了过去年度宏观经济形势的预测和实际数据，对误差进行分析解释。此外，该文件还对中期预算的预定用途和可能风险进行说明，介绍财政收支的预测、财政目标的确立、政府政策的选择。为制定战略优先性及在支出约束允许的条件下确定项目支出上限，预算政策和部门限额等内容也被纳入财政政策文件。在正式预算准备开始前批准财政政策的优势在于：（1）鼓励预算办公室完善年度预算政策；（2）确保政府政策和战略方向；（3）支持多年期支出约束；（4）促进年度预算的后续工作推进。

    五、中期预算框架

    中期预算框架是财政总量与中期预测转变为预算的阶段，包括自上而下和自下而上两个方面。在过去的一些年里，中期预算框架因其在安排支出约束、提供能力和方向信息方面的卓著成效，成为想要改进预算的国家的首选方法。实行中期预算框架，不会与当前组织和人员模式相冲突，也不会改变预算决定的顺序。中期预算框架的结果通常与年度预算合并在一张表中，该表会呈现过去两年和预算年度的预算执行情况以及当前项目的中期基本成本情况。由于各国预算格式和中期支出框架水平的差异，该表也有所不同。

    中期预算框架的目的是对现已批准的各部门、单位、机构、项目和工程预算进行识别和计量，应将所有资金来源纳入计量。其编制形式多样，可以按行政机构进行分类，也可按其他科学可行的分类方法。同中期财政框架的实施相同，中期预算框架的完善也是一项长期的工作，需要若干年时间。对于预期成本的估计，需要综合考虑多方面因素，包括通货膨胀、人口变动、周期性事件的影响、物价和工资上涨等。预期成本也要按照资金来源分类进行估计，以反映收入和支出的关系。由于预算年度的预算执行情况对中期预期成本的估计有重大影响，因此要注重预测和实际的协调统一，完善相应预算执行程序，改进财政金融体系。

    总的来说，中期预算框架是通过支出总量限额的分解来体现按政府政策优先性进行的再分配，反映当前政策的中期成本以及新承诺所需的资源数量。尽管中期预算框架是以当前预算格式表示，但随着中期支出框架的实现，政府优先性项目框架的实施，其格式也会发生变化。每一预算年度支出限额的确定，是以对当前支出的估计为起点的。理论上说，只有当前年度被批准的预算发生变化，或者超出预测，预算限额才能相应调整，且按多样标准划分确定的预算限额能简化预算调整难度。同时，预算限额的调整要在文件中说明。

    六、中期项目框架

    中期预算框架着重强调部门战略和成本预测，引入部门中期构想、部门成本等概念，对人员技术和思路提出了更高的要求。但是，建立在行政部门机构分类基础上的中期预算框架，仍囿于传统观点。因此，需要引入政策、法律、活动等与目标联系不太紧密的中期项目框架。在中期项目框架的实践中，各政府部门也感到亟待建立这一框架的重要性。

    中期项目框架实质上是项目预算在政府主体的运用，对人力资源和系统能力要求甚高。同时引入项目预算与中期支出框架，能够推动政府从重视资金数量向重视管理能力转变。目前，大多数国家已经引入了一些项目分类的方法，然而，这种分类经常是照搬部门科室来设置的。项目分类应当遵循与政府政策相联系的原则，体现部门目标，反映资金使用去向和目的。行政和立法工作人员应当能够通过决算与预算的比较，认识政策的优先性顺序。一个有效的项目预算体系不能只由财政部门主导，应综合各部门，体现其对预算计划、预算管理思路的转变。基层部门管理和工作人员应当在中期项目框架建立中发挥骨干作用，财政部门预算办公室为其提供具体指导，特定情况下可建立合作团队共同协作。

    项目预算包括经常性预算和资本预算，所有的投入及其产出都要计算在内。为了更准确地计量项目资源和产出结果，需要对项目进行绩效评价。当前项目绩效评价趋于综合化，例如美国的项目评级工具，要求对项目进行全方位的绩效评价，以此满足行政、预算、立法等部门对于预算执行、项目运行的内部监管和监控需求。中期项目框架要限定在部门内，这主要是由于跨部门的项目会导致权责不明晰，部门间责任推诿，降低政策透明度。基于中期项目框架的实施水平，项目分类最初只是支出安排的补充，经发展逐步发挥其资源分配作用，建立在项目需求上的财政拨款能够明确管理者受托责任。预算的基础功能就是反映和控制，项目安排旨在提高政策透明度，加强政府受托责任。如果项目安排纳入拨款过程，项目管理者应灵活调整项目资源分配，以实现既定的政策目的和绩效目标。这涉及到政府采购、人事、监管等多方面的调整，建立科学的报告机制和严格的管理体系，以防止公共资源的滥用。为此，泰国做了有效尝试，即根据公共财政管理领域设定特定绩效标准，如果代理机构符合这些要求，则赋予其更大的财政自治权利。

    中期项目框架的中心目标就是将投入与产出进行配比，如前所述，也包括实现效率性和有效性。在商品与服务生产中，机构的资源再分配管理自治权有助于提高产出效率。

参考文献：

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